妇联购买“反家暴”社会工作服务的制度变迁研究——以M市某反家暴专项服务项目为例

丁 瑜 杨凯文

一、研究背景

作为我国最重要的群团组织之一，妇女联合会（简称妇联）自成立之日起就以团结广大妇女，追求男女平等，维护妇女权益为己任。正视、预防和制止家庭暴力自然便成为了妇联责无旁贷的工作。随着家暴问题受到的社会关注不断增多，相应的公益机构、研究中心、社会组织等如雨后春笋般涌现，反家暴工作变得蓬勃、多元。相较而言，妇联在反家暴的宣传、介入、支持等工作上主要以行政力量为主导。

随着时间的推移和相关法规的推动，妇联调整了反家暴工作重心，在与学界接触和开展研究的基础上，历经多年，推动政府出台了被称为反家庭暴力里程碑的《中华人民共和国反家庭暴力法》，该法于2016年3月1日起正式实施。这是其他机构、组织无法取代的作用，也是妇联政治性、先进性和群众性的体现。为了更好地发挥妇联的服务功能，走出成因复杂、需求多样而造成的反家暴工作困境，各地妇联还在不断探索创新之路。比如，本研究选取的案例所在的M市①本文的所有资料与数据均来自M市妇联向X社会工作机构购买的反家暴深度服务项目，笔者自2016年起以项目社工和督导的身份参与项目的日常工作，对项目的缘起、工作过程与方法等都有深入的了解。本文收集了X机构的服务文书、会议记录，妇联公开资料、会议记录、政策法规文件、调研报告等，以了解并梳理妇联在反家暴工作中的思路及方法变化。及各区妇联通过成立机构或以项目招投标购买服务等方式引入社会工作，借鉴社会工作机构多元、柔性、专业的介入方式，提升工作和服务质量，并着力探索群团组织承接部分政府职能的运行机制。

M市妇联向社会工作机构购买服务是对M市政府大力推广购买社会工作服务的顺应与回应，对于妇联来说也是一种新尝试。但它并非从一开始就接纳向独立的社会工作机构购买服务的做法，而是自己先做出一些尝试，比如自办机构，再逐步在发展中改变，最后变成现有的服务模式。

那么，M市妇联对家暴、反家暴工作的理解经历了什么变化？对社会工作、社会工作机构以及政府购买服务的理解又经历了哪些变化？与国家、省市各级政策导向有何关系？它在具体工作层面上又做出了哪些部署以应对这些变化？其实践如何反映理解、态度上的变化？这是本研究着重探讨的问题。

本研究将这一系列问题聚焦在组织行为与制度环境的关系上，关注的是组织对政策、制度、社会环境的反应，它既植根于环境中，也会因自己的应对策略与行为对环境产生反作用。这种互动关系是新制度主义理论较关注的。新制度主义将组织视为开放系统，关注行动主体在行动过程中对制度环境的不同反应，强调行动者的动机对其行为及制度的影响，也关注环境的文化、社会层面对组织的影响（Clemens&Cook，1999）。

本研究借助新制度主义对组织行为进行实证研究的“规制性”、“规范性”概念，对妇联在反家暴工作上的态度、策略及行为变化进行分析。这两个概念是斯科特（2010）三要素框架中处于表层与中层的两个要素。与以往研究不同的是，本研究将特别注重组织与环境互动中的性别特性——在那些看起来与性别无甚关系的事项里，性别观念起到了潜移默化的重要作用，它使一个组织具有性别特性，影响组织对制度环境的理解与反应，决定组织的决策与行为，而这些反过来又会对制度环境产生弹性的形塑。因此每一个组织都是性别化的，它们与其所在的环境间的互动也是性别化的。但长期以来组织研究一直缺乏性别视角与性别分析。

二、性别与新制度主义融合的分析概念

妇联定位为群团组织，符合广义的社会组织概念，但当其被放置在国内语境中，其角色定位便出现了模糊化迹象，在开展不同工作时它会使用不同身份、采取不同措施来应对，学术界中对妇联的角色定位不乏争议性的讨论（肖扬，2004）。在全球化的大趋势下，妇女群体利益需求多样化，国际妇女组织运动蓬勃发展，国内民间妇女组织崛起，党和政府提出群团组织改革，因此妇联需直面国内外环境所带来的挑战，以更好地履行自身职能。这些内外部因素对推动妇联自身发展产生了重要影响，成为其改革的直接动因。由于妇联与社会组织在部分目标及服务内容方面有相似之处，为了提高自身服务的专业性与针对性，妇联向社会组织学习，尝试以购买专业社会工作服务的方式对部分职能进行转移，以填补妇联因人员或专业性不足而导致的服务上的缺陷。妇联在转型期间需要拓宽视野，积极联系更多社会资源，与社会组织间的相似性又会引发互相间的竞争（陆春萍，2014）。

因此妇联与其他社会组织，尤其社会工机构间的关系，同时具有互补性与竞争性。在一个由妇联购买的反家暴服务专项中，便能窥见这种复杂的关系——妇联既是出资的“购买方”，同时兼具服务提供者的角色；而社会工作机构同为“服务承接者”，又是妇联的合作者，共同为受暴者及其家庭提供服务。两者有时各司其职，有时是“上下层级”的领导与被领导关系，有时又是平等的合作关系。妇联是如何走进这样的关系中的？它对自身在反家暴工作中的角色与地位是怎样理解的？对自己身处的这个社会服务高速发展的环境是怎样理解的？它在哪些背景下经历了哪些变革？与社会工作机构的合作和制度环境间存在什么样的关系？

要解答上述系列问题，本研究引入新制度主义进行剖析。虽然新制度主义有不同流派的变迁，各有侧重与不同，但还是能窥见“制度”的定义在不断被突破，从仅仅被视为国家的政治制度和法律规范的界限，拓展到了中观层面的行为结构，既包括政府和政党间的结构，也包括组织与组织之间、人与人之间形成的文化观念和习惯（郭毅、徐莹、陈欣，2007）。20世纪70年代，学者就已经留意到了组织的意义系统和社会形态构建的重要性。斯维尔曼（Silverman，1971）指出，组织的环境不但应该被定义为资源的提供系统和产出的目标系统，而且应该被定义为组织成员的意义来源。迈耶和罗恩（Meyer&Rowan，1977）将制度环境视为一个文化规则的集合体，指出文化规则是组织建立的基础，组织是文化规则理性化的产物。新制度主义学派早期的研究关注宏观制度环境对组织的制约，后来的研究更多地注意到了组织内部行动者的利益和动机对组织的制约（周雪光，2007）。注重组织的能动性，即认识到，它虽置身于一定的文化规则中，但也不是单向性的接受来自外部的影响与制约；由于自身对环境、文化的理解不同，组织会产生不同的反应，并基于此制定不同的反应策略，对外部影响做出回应。正如迪马奇奥和鲍威尔（DiMaggio&Powell，1983）在其研究中指出，组织采纳某些做法，是组织为了提高其生存能力而在利益基础上做出有意识的选择，而根据周雪光（2003）对组织决策的总结，组织在做出决策时除了受到已有规章制度的约束以外，还受到利益派别的冲突与妥协、来自不同人的解释导致的不同理解等过程的影响。随后张瑞玲（2010）、李艳（2013）等人的研究结果也印证了以上说法。

斯科特（2010）提出从“规制性”、“规范性”和“文化—认知”三个方面对制度与组织行为进行研究。这个框架让我们看到规制性、规范性等具有外部性质的环境要素与“文化—认知”这个反映内部特性的组织要素在组织与其所处的环境动态、持续的互动关系中的相互性与交织性。它能捕捉到组织在不同的方面与制度进行的交换行为，其中，规制性要素包括的是制度、法律等各种规则制定、监督和奖惩活动，具有强制性，处于制度的表层（斯科特，2011：297）；规范性要素指的是价值观和规范，即组织按照目标，以适当的方式，产生特定的角色任务，完成一定的社会期待的过程，处于制度的中层（斯科特，2010：49-52）。文化—认知要素顾名思义，指的是意义、观念等的形成与改变（斯科特，2010：65）。

斯科特（2010:70，80）指出，在实际生活中，并非是特定的基础要素，而是三大要素之间的不同组合在发挥作用。通过更深入的研究和检视，也不难发现即使三个要素所对应的理论模型存在深层次差异，这些理论模型依然可以互相结合。然而，三要素的具体意涵是什么，在实证研究中要考察哪些方面，它们的各部分如何作用于一个组织，还较缺乏论述。本文主要讨论的规制性、规范性要素具有很强烈的外部性质，看似独立于组织之外，非常中立，但从妇联反家暴工作的发展变化中，可以窥见一些有意思的作用与反作用现象，因而从组织的主体性角度来说，即便是这样两个外部制约因素，也暗含着互动关系。

同时，这些互动是性别化的。相对于“文化—认知”这个比较容易凸显性别文化与观念作用的内部要素，规制性、规范性要素中的性别现象更容易被忽视。对这两个要素的关注集中在法制、法规、组织的规范、角色上，这些方面似乎与性别无关，但关乎组织的观念与态度。即，一个组织如何看待与理解它所处的制度环境，对其做出什么反应，既受其行政位置与资源的影响（邓锁，2005；赵娟，2019），也与它自身的组织特性、文化理念有关（郑佳斯、张文杰，2016），而这就具有了性别特性。本案例中妇联对家暴、反家暴工作、社会工作、社会工作机构的认识的变化，及其自身态度和行为的变化，都有性别观念的影响。因此，组织是性别化的组织，组织的主体性是性别化的（Mackay，Kenny&Chappell，2010）。

在对规制性要素和规范性要素的内涵进行重整的基础上，与性别视角结合，从而能突出妇联在规章制度、价值观等方面的性别化体现。规制性要素不仅包含以上所述的强制性制度层面，也应包含组织对这些正式制度的反作用力，即其因制度规定产生的弹性反应。在本文中，规制性要素对应的是：在反家庭暴力相关政策、法律条文的规定及政府导向下，妇联作为相关责任主体的反应，它是否及如何依照相关政策要求开展反家暴工作。规制性要素中体现着组织对制度环境和自身角色的理解，本文要探讨的是妇联和社会组织对改革创新和反家暴政策的制度环境性别化的反应与行动。

以上两个要素与“文化—认知”要素一起，从表、中、深三个不同层面建构出了特定的意义、文化、观念，形塑着组织的能动性，影响着妇联与其他社会组织的互动。妇联与其他社会组织都不是单一主体，他们的主体性是通过互动协商形成并体现出来的，这些互动反过来又塑造了新的意义、文化与观念，一步步推动组织的行动选择。他们的互动与制度环境也是互相形塑的，前者植根于后者的空间与土壤中，同时也为后者提供了变化的驱动力，制度环境与社会文化并不是单向的压制性力量。将这一切置于性别的视野下将进一步揭示互动过程的复杂性，组织变化的动力与限制，以及组织内与组织间的权力关系。

对于像妇联和反家暴工作这种性别特色鲜明、不同理念容易导致实际服务呈现结果产生差异、彼此的互动又会产生新的制度变迁的研究对象和领域而言，撇开性别讨论制度变迁无疑是存在缺陷的。因此本研究借助相关的实践案例尝试揭开性别分析与新制度主义结合的新路径，尤其是要呈现那些看似中立、与性别无关的社会进程其实深受性别观念影响（Kenny，2007）。这种影响有时不以明显的态势出现，因此很容易被忽略，这也是新制度主义后来的流派中出现女性主义新制度主义的重要原因（Chappell，2006；Mackay&Waylen，2009；Mazur&McBride，2010）。性别分析与组织研究应更好

地结合在一起，才可能在组织变革、权力关系、组织自主性等方面对组织行为与逻辑有更深入的阐释。

三、M市妇联介入反家暴工作的发展历程

本研究在这一部分里将从妇联对规制性与规范性要素的性别化反应来回顾妇联介入反家暴工作的历史进程，梳理其工作重点、方法等的变化，发现其回应政府政策导向与需求的路径，初步分析它在不同时期与社会组织间的关系，以了解三者共同制造出的制度环境。

（一）规制性要素：立法与行政布局的推进

笔者根据从全国妇联信访信息管理系统和M市妇联权益部获取到的部分数据绘制了2004至今M市的家暴信访量趋势图，如下图1所示①这些数字不包括接访、离婚咨询中涉及家暴内容的案件，只是单纯的家暴投诉。。虽然公布的数据并不完整，但就现有的数据也能看出家暴投诉基本呈逐年上升的趋势，在数量没有增加的年份里，精神暴力、语言暴力的发生是呈上升趋势的，这也反映出家暴形式的多样性与复杂化。

图1 2004-2018年6月M市家暴投诉总量趋势图②其中2007,2010年数据缺失。

跟随国家政策，全国妇联自2004年始在宏观政策立法、中观部门联动以及微观实践层面，全面部署反家暴工作。因应内外因素，M市妇联开始探索反家暴工作的方法路径。笔者对2004-2017年间M市妇联自身或联同相关责任主体（如政府部门、公检法机关、医院等）颁布的政策文件、通知等进行了汇总，如表1所示：

表1 2004-2017年M市妇联及其联同相关责任主体出台政策文件汇总

通过梳理发现，M市妇联反家暴工作的步伐基本与全国妇联一致。2005年，全国妇联开通了省级妇女维权公益服务热线，与中央综治办等所提出的“平安家庭”项目，M市妇联也在市的层面上紧跟。在全国妇联积极推进立法工作、全面展开妇女保护场所建设工作的2008年，家庭暴力也首次作为关键词出现在M市妇联的活动标题中。彼时，一些省市妇联除了推动反家暴政策落地，还联合民间非营利组织的工作为受暴妇女争取权益、建设与完善软硬件设施。相比之下，M市妇联工作内容多以宣传、普法、答疑为主，基本没有推进政策文件出台落实、建言献策方面的工作，专门以家暴为主题的活动频率也较低，多是采取与其他主题宣传活动（如禁毒日）结合开展的形式。该情况在2008年全国妇联同七部委联合下发《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》后才慢慢得到改善。

2008至2009年间，是全国大力推广庇护、维权、法律援助、医学鉴定等各方协同保护受家暴妇女权益的时期。这也正是M市颁布相关文件最多的时期，如，为了寻求各单位支持，M市妇联促成了《M市妇女权益保障规定》在M市第十三届人大常务委员会上通过，并于2010年6月1日起施行。这些反应的积极意义在于：建立了维权责任制，与其他单位的联合使反家暴进入了其他部门的视野，界定各自的工作职责有利于形成联动；加强对家暴的监控与干预力量，有利于培养社会共识。2012年，M市妇联建议将家庭暴力纳入社会综合治理范畴，以使全社会从舆论、道德到法律、机制，从司法、社区、单位到家庭，编织起一个严密的维护家庭弱势群体权益之网，致力于预防和制止家庭暴力。

在行政层面，M市妇联也对维护受暴妇女权益工作进行了强化。由于家暴投诉数量上升，M市妇联与市民政局依托市救助管理站，在2010年成立了M市反家暴庇护中心，为遭受家暴的妇女儿童提供临时庇护场所。时任M市妇联主席A在庇护中心揭牌授牌仪式上介绍，在接受庇护的过程中，受暴妇女不仅可以暂时脱离暴力环境，得到基本生活和安全保障，还能获得婚姻家庭问题解析、心理咨询和法律援助等服务，从而提高妇女自身的维权意识和反家暴能力，维护自己的合法权益。为体现人性化服务，M市妇联与民政局特意制定了一系列表格，将受暴妇女儿童与其他受助人员区别开来。

如果说2008年是M市妇联制定反家暴政策最为活跃的年份，2010年则是其在行政部署方面动作较大的一年。M市妇联因应形势变化，为反家暴工作注入了新的内容。从单一地开展法律宣传等活动，转向开展面向妇联内部工作人员的专业能力培训、设立家暴庇护中心等各类型场所设施、家暴介入工作的模式与路径从单线程转向多线程发展。比较显著的成果包括：在不同区级法院成立家事审判合议庭试点，推动人身保护令工作的开展；一些区级妇联成立了家暴庇护所和伤情鉴定中心，实现了家暴综合防治等。在各部门的共同构筑下，到2016年《反家暴法》正式颁布以前，一个政策、行政层面上的反家暴工作结构已在M市逐渐形成。

但从另一方面看，M市妇联接到的有关家暴的信访与案例依然不断上升，虽然信访量上涨在一定程度上反映了工作成效，但也容易出现大量个案难以及时回应、社区倡导也未尽其效等负面情况。时任M市妇联主席S在2014年5月14日召开的反家庭暴力工作座谈会中指出：全市妇联系统接到的家暴案件占信访总量的比例虽在逐年下降，但发生数量存在反复，仍存在一系列问题，如，缺乏明确赋权和执法主体、妇女维权联动机制松散、基层妇联和基层组织应对力弱、基层家暴防治投入不足等。

在2015年以前，M市妇联基本将反家暴工作重点放在推动立法和社会宣传上，即全国妇联界定的源头维权与社会化维权层面。但只是进行了工作布局和硬件上的匹配，未能进入实质性的工作，即良好利用这些法规制度、场所设施和多部门联动机制，为受暴群众提供切实的服务。实际上，M市妇联的大部分工作是为了与政府政策保持一致而展开，其自身则因为各种原因限制（如开展其他方面的活动等）导致未有剩余人力和资源去开拓反家暴方面的服务。省市区各级妇联都只能以接待信访的形式或在热线电话中对家暴案例进行快速处理，其内容则基本停留在法律咨询的层面，比如，受暴者想离婚但不清楚协议或诉讼离婚的概念和程序，工作人员就此进行解答。

另外，据M市反家暴庇护中心入住数据显示：从中心开设至2015年的5年间，共为9名受暴人员及其子女提供庇护服务，除1名受暴人员带着孩子居住了近一个月，其余人员只接受了1-2天的短期庇护。救助站是面向全社会开放的，并非专门的庇护站，与其他救助人员一起会给受暴者带来心理压力，且每天进出手续繁琐（按站内制度规定，离开救助站意味着主动放弃庇护，再次入住需再次办理入住手续），无法为案主上下班、案内儿童就读提供便利。亦有部分受暴人员得知中心位于救助站内后拒绝入住。也就是说，中心并未如当初期待的那样实现自己的功能，而当时的M市妇联也未采取改善措施。

可以说，关于反家暴，M市的情况是“万事俱备，只欠东风”——各种文件下达了，热线有了，维权站、投诉站、法律帮助中心、纠纷调解站有了，庇护场所有了，各种宣传日、维权周、普法教育有了，但就是难以深入开展家暴个案的实质服务与处理工作，以至于各类场所基本空置，多方联动也只是空壳。实际工作中，各方推诿的情况很多，联动的具体运作条件和方式尚未明晰。

总的来说，在《反家暴法》未出台前，M市妇联对开展反家暴中的实质性工作还缺乏动力。家庭暴力背后成因复杂，介入成本较高，所需时间长且成效缓慢，因此在一般情况下，妇联倾向于避开介入服务，在处理个案时以调解为主。对此，M市妇联权益部部长B在访谈中评论道：

我们一直都很想开展反家暴方面的工作，但是你也知道我们经费紧张，人也少，除了家暴之外我们还有很多会要开啊，还有其它妇女活动要搞。如果（家暴）只是我们来搞搞不定的，就转给

各个区妇联咯，当然我们自己也会接访，但是说到要跟进，哪里有那么多时间呢。

这里面有两层含义。一是妇联本身的科层结构导致了其有“人少事多”的特点（毛丹、陈佳俊，2017:129）。尤其是基层，工作人员多为兼职妇干，但上下级妇联之间是业务上的“指导”与“被指导”关系，工作基本采取行政命令式，基层妇干只是听命执行，很难有效贯彻上级妇联意图（陈伟杰、矫扬，2018:31），且执行时也会因各种原因“打折扣”，更不用说主动深入，增加个人工作负担。二是，妇联受到自身双重角色的影响，很多时候需要兼顾不同的工作需求。妇联常被当作党委的工作部门或政府的职能部门被纳入行政架构中，其工作资源由政府根据政绩配置，财政经费、人员编制、职级待遇等均参照政府行政机构标准，甚至有少部分妇联办公地点设立在政府大楼内部。这种安排从一个侧面反映了妇联的“官”属身份，忽视了妇联作为群团组织独立进行社会活动的特点，加深了民众认为妇联理所当然是“官”办的印象。妇联自身亦会刻意避免自己的独立“民”性，在资源上对政府的依赖性导致它在某些时期更倾向于回应政府的角色期待与党政的工作需求（毛丹、陈佳俊，2017:127-128），强化了科层化的组织结构和向上负责的工作思维。

妇联的这种定位容易导致妇女工作与妇女主体需求脱离。在实践中，即便是对自己的服务对象，采取的也是较为生硬的行政手段。比如打电话要求相应镇街的妇干发动辖区内的妇女参与自己组织的活动，把妇女当成单向的受教育者、受助者、受益者。妇女作为被动的客体存在，很难意识到女性作为主体的价值，也很难意识到女性之间的共同利益。这种完成行政任务和便利党政工作的方式，容易得到政绩，从而维护自身合法性；但性别意识偏差容易导致妇联对事件的风险性敏感度偏高，比起独立的社会组织，妇联的行动显得更为保守。

（二）规范性要素：购买服务初尝试

在购买服务之前，妇联工作人员多用接待信访的方式面对求助女性，也常认为是案主自身有问题才导致家暴的局面。他们在办公室里接待来访妇女，对她们提出的问题进行解答、提供建议，情况比较严重的会联系所属地的基层妇联跟进，但至于有没有跟进、怎么跟进，很多时候并未去了解，结果不得而知；受暴妇女没有提出来的问题，妇联工作人员也不会主动去介入，基本是一问一答，不问不答的形式。这种思维和做法有明显的父权主义色彩，对服务对象的需要采取被动回应的态度，工作形式单一，处理流于表面。一位曾在S省妇联实习时接触过市妇联工作的社工学生在评论市妇联反家暴介入的工作态度时说道：

有一次跟督导去市妇联，联合公安机关跟进一起案件的时候，体会很深刻。当时有市妇联、公安、居委三个单位，妇联在介入方面的实质作用甚至还不如公安和居委。

不过，这样的局面也不是铁板一块。在“党政所急、群众所需、妇联所能”的思路及社会组织先进工作理念与方法的渗透、影响下，妇联的反家暴工作有了一些变化。M市是全国较早进行政府购买公共服务的城市，2009年市、区政府开始购买社会工作服务，到目前为止年投入资金已超3亿元，社会工作服务全面铺开、社会组织生机勃勃，包容的环境发展出了独特的工作理念与多样的工作手法。

妇联与这些社会组织就像是面与点的关系。妇联“纵向底，横向边”的组织架构是别的社会组织无法比拟的，它有很好的基层布局，在有限的条件下，能够迅速发动成员单位。此外，作为一个枢纽型机构妇联可联合各行各业的妇女与政府、其他社会组织形成资源网，共同促进发展，实现妇女工作效益集约化。妇联的“官方组织”形象也提升了群众的信任度，社会各方面参与其所开展活动的意愿较强。社会组织的优势则在于深入与专业，虽然覆盖范围不及妇联，但能探及妇联不能深入的领域，比如流动妇女亲子教育、外来人口子女服务、自闭症儿童家庭帮扶、儿童心理建设、文化保育、社区营造等。这些机构有些是社工背景，有些是公益慈善背景，有些是社会企业，形式与资金来源多样，工作人员多为社会工作、心理学、人类学或相关专业出身，普遍年轻化，思维活跃，工作手法灵活多元，善于深入社区，与民众建立良好的日常关系。社会组织的这些长处恰好能补充妇联在为受暴妇女群体提供个性化深入服务时所面临的短板。

为了适应社会发展与自身工作需求，M市妇联开始尝试购买服务。但起初它不想失去自己的“利益阵地”，对社会工作机构还没有足够的信任，故而没有放开给社会组织去做。而是由某个部门自办机构，学习社会组织的形式，将部分日常工作以项目的名义运作，将自身工作人员安排到其中。同时期，M市D区妇联面向社会组织与社会工作机构公开招标，用项目化运作模式开展妇女之家服务，迅速从区内9条街道试点扩展到18条街道，由一家承接机构拓展到数家。D区妇联采用的流程是，由各街道确定自身需求，举办与区内社会工作机构的供需见面会，社会工作机构提供标书，专家评审、确定承接机构，再由区妇联和专家对中标机构人员进行培训，以使其熟悉妇联的工作。其中R机构于2015年承接了其热线与反家暴工作，在机构总部设置了庇护站，还开展了受暴妇女的个案辅导，反家暴工作开始融入了专业社会工作手法与理念。M市妇联与D区妇联虽有上下层级关系，却因绩效考核在服务方面存在竞争关系，它们不同的发展路径当时被称作M市妇联系统购买服务的两种模式。一些区级妇联和外界对M市妇联自办机构的评论认为，他们既想在形式上实现政府的设想，通过政绩稳固自己的地位，又想为自己争取资源和利益，实属“既当裁判员又当运动员”，颇具争议。

随着业务的增多与复杂化，市妇联的自办机构既无力承担，也难以招到合适的人才，自办机构的短处浮现出来。而且市妇联虽然有较受认可的品牌项目，要想在一定预算下在各区铺开做大做好，必须有更多的力量加入，补充其非实务性非专业性的不足。同时，市妇联作为枢纽型组织，要扮演好培育扶持的角色，将专业性事务交给其他机构，是更容易配置资源和产生政绩的做法。

2015年党中央在首次群团工作会议上强烈批评了群团组织脱离群众的机关化、行政化、贵族化、娱乐化倾向，提出了希望他们能够做好承接政府转移的职能的要求。会议之后，妇联系统便开始贯彻落实，探索如何承接家庭服务职能，调节定位与行动策略。《中华人民共和国反家庭暴力法》的出台在M市妇联的反家暴工作中也是一个里程碑式的事件，不仅在于其本身的重要性，还在于它对M市妇联产生的反思式效应。这部法彰显了国家对保护家庭成员合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系的决心，以维护家庭和妇女儿童权益为己任的妇联理应义不容辞地肩负起这个重任，不是避重就轻，半推半就，而是切实推动实质性工作的进展。

内外要求使M市妇联于2015年开始走向外部机构购买服务的道路。为求稳妥，它采用定向采购的方式，优先向有一定口碑或它熟悉的社会工作机构发出邀约。市妇联重整了反家暴工作线索，将其分为理论研发与实践落地两部分，通过购买服务分包给Y与X两家独立的社会工作机构。Y机构承接收集反家暴案例与制作指引的工作，X机构承接了家暴防治深度服务项目，通过个案跟踪、家庭辅导、互助成长、妇女工坊等形式开展服务。

妇联购买社会工作服务是在政府大力推进社会工作发展的特定情境下，妇联与政府和社会组织互动的结果，这种顺应性行为为的是满足各方对妇联的角色期待，以减轻妇联在反家暴工作中有地位有优势却缺乏成果的尴尬处境。通过购买服务，妇联可以解决人员配置及管理问题；同时，引入社会组织可以整合两者之间的共同目标，利用社会组织多样化的服务理念、方法，最大化反家暴工作的效应。妇联能够为社会组织提供一定的平台和发展空间，而社会组织无需承担太多行政任务，可集中精力提供更专业及有针对性的服务。可以说，在购买服务的形式下，双方发挥己长，合作互补，构造出了一个新的制度环境。

M市妇联通过立法、行政等方面的行动回应了国家反家暴的政策导向，在政府购买社会工作服务的大环境下逐步调整策略，从自办机构转而向独立的社会工作机构购买服务，在与政府、社会组织三方的互动中逐渐构建出了制度环境中的规制性、规范性要素，M市妇联的一些价值观与取向也因其角色期待在这个过程中被重塑。与此同时，妇联对妇女角色地位与家暴的理解，影响着它的工作理念与方法，限制了转变的动力，导致其去行政化、专业化的转向变得缓慢与被动。妇联与政府及其他社会组织的关系是一种家长式的权力关系，高度顺从党政机关，又与其他社会组织保持距离。在购买服务中，也显示出一种上下层级的指导姿态；对服务对象，则是在需要的时候（比如《反家暴法》实施和随后的周年纪念这样的重大时刻，或在一些典型案例中）“讨好”和满足一些需求，以稳固自身在妇女事务方面的地位，同时尽力避免触碰难做与牵扯精力的事，尽量利用现有的行政手段解决部分问题，而不是因应需求探索发展新的工作策略。

四、讨论：性别与新制度主义的融合

妇联所处的制度环境是变化的，妇联对自身角色与地位的认知也是变化的，随之而产生的应对策略也是发展性的，在不同时期呈现不同特点。在反家暴领域，其工作重心的转移改变、工作方法的变化，尤其是在政府购买社会工作服务的大背景下，M市妇联产生了很多观念与工作手法上的变化，但这些变化不是彻底和线性的，其与社会工作机构的关系也是交织而复杂的。M市妇联的个案反映得更多的是基层妇联对上层政策的弹性的、策略性的接纳与演绎。这也是本文的叙述重点：不是基层妇联工作如何与党政和上层妇联间保持一致性，而是在一定的文化与制度下它与社会工作机构互动而产生的实际角色与行动。

就此案例而言，分析一个组织在一套制度环境下的行为逻辑，需要捕捉组织对其所在社会文化和制度情境的反应，强调互为主体的不同组织间的互动与其对这些反应的影响。这里牵涉到非正式制度与正式制度的关系、组织变革、结构与自主性以及权力关系等核心问题，新制度主义在有些议题上未能深入，尤其是自主性与权力关系两方面，在其发展中虽有论辩，但依然有很多悬而未决的问题（Streeck&Thelen，2005;Lowndes，2010）。性别是构成权力关系的基本要素之一，是其基本指征之一，也是分析权力结构的重要工具，不仅作用于个人，也是社会结构与组织的基本特征，还关系到意义的形成。为什么新制度主义需要性别？有了性别视角就能理解组织会发生哪些变化？解决了哪些之前被忽视的问题？本研究从这个案例中总结出性别分析对以下重要问题的促进。

（一）正式制度与非正式制度的关系与相互作用

无论是对正式制度如国家政策、政党行为、行政决策、政治变革，还是近年来对非正式制度如观念、规范与文化的研究，其与正式制度的相互影响，都没有融入性别分析。可以说，新制度主义对此的讨论缺乏性别意识。但有学者已经开始了探索，比如，有研究发现个体行动者选择性地忽视新的改革制度而“故意”使用一些旧的条例或习惯于巩固原有的性别关系与规范（Mackay，2009，引自Mackay，Kenny&Chappell，2010:581）。亦有研究美国国会里用性别或种族的刻板印象、排斥或边缘化等手段巩固或建立权力阶层的现象（Hawkesworth，2003）；还有分析通过默许违规行为、不贯彻执行某些规则、允许使用非常规手段、部分遵循、忽视等手段以影响选举程序、政策制定或法庭判决，最终影响妇女参政议政、利益与地位，或限制某些少数、边缘人群的观点表达等案例（Franceschet，2011；Chappell，2011；Kenny，2011）。

如果忽视了组织制度中的性别格局，就无法看清正式与非正式制度间的相互关系、对组织中不同的人的影响，以及组织与环境互动产生的制度、规范、政策等。以高度关注社会规范与文化的社会学制度主义为例，它最初先解释了组织的趋同与稳定性，后来的研究又发现组织也有变化的能力，其变革更多是受内部动力而非外部因素影响，比如组织的规章制度、结构、成功准则、职业发展路径、人员交往方式、思维与理解习惯、资源等，由规则制定引起的资源分配会导致不同个体行动者权力上的差异，他们就会根据自身情况“算计”得失以决定如何行动（Olsen，2009）。但有一个一直被忽略的隐性前提是，这一切都是性别化的，即性别差异会导致资源获取、权力与机会上的差异，有些性别关系与规范被制度化，产生出某些特定的权力形式与结构，使组织带有一定的性别特性，由它制定出来的各项政策、规章制度因此也受到性别规范的影响，而这些又都深受更广泛层面上的性别秩序、文化与观念的影响（Waylen，2011）。反过来这些规制性、规范性要素也影响着社会的性别观念与期待。

（二）组织变革

M市妇联因应内外部因素产生了工作理念、方法上的改变，这些改变是怎样发生的，有何结果，与承接服务的机构有何关系，变革的程度如何，这些关于组织改变与存续的议题是新制度主义关注的重要方面之一。对内来说，要分析变革产生了怎样的权力支配关系，有什么力量在推进或阻碍变革的进程，对外来说，变革受到什么社会文化与环境的影响，又如何反过来影响它，这都绕不开性别，本研究选取的案例已有很好的说明。改革深受性别关系、性别规范与其制度化的形式的影响，体现在规章制度、组织架构、层级关系中，也体现在人员关系与互动中，产生了新旧制度的更替，对组织文化有着很大的影响，而其中的个体行动者也会对此或接受、或抵制、或折中。无论是组织层面上抑或社会层面上的性别观念与关系，都是影响组织变革的潜在力量。

（三）结构与自主性

变革的发生是因为组织的自主性，它是基于一定的社会文化，在与其他组织的密切互动中产生的，是对社会与制度环境的一种回应。性别分析有助于让社会认识到结构与主体性都是性别化的（Mackay，Kenny&Chappell，2010:583），组织建设、性别化的个体与性别化的制度环境之间的动态关系让大众看到自主性是一系列策略性、创新性与充满了个体利益的算计性的行为体现（Mackay，Kenny&Chappell，2010:583）。组织的自主性是由性别化的个体驱动的，正如现实生活中的那一个个活生生的心里衡量着个人发展、经济利益、个人荣誉、工作难易的人那样，个人的性别意识，包括其对男女两性社会角色与地位的理解，对性别关系、家庭关系、暴力的理解，对社会性别文化的认知，从微观上以不知不觉之势对其工作、对其组织产生了巨大的影响。

（四）权力关系

新制度主义对权力的解读通常走两条路径：一是从功能的角度来解读组织的产生和形式，处于支配地位的群体能从中获取利益，从而保有权力，维护组织的存续；二是从路径依赖的角度看待组织的发展，即“过去决定未来”（Mahoney，2000：510），有权力的群体始终凌驾于弱势的一方之上，可以利用自身优势不断巩固自己的地位，权力被组织固化。这些论述更关注组织的存续，权力是相对静态、单向的，边缘群体的权力往往被忽视，权力不对等随着时间而累积。组织变革被视为与存续的对立，固有权力受到挑战，是组织面临的特殊时点，有时甚至被认为是当权者失败而产生的后果（Hay&Wincott，1998）。这种二元对立的思维无法看到存续与变革里复杂的权力关系，比如平静表面下波澜不惊的改变，或在不断变革中的存续发展（Mahoney&Thelen，2010）。因此要在福柯意义上去关注权力，认识到它的普遍性、相互性、协商与反抗。而对性别忽视，容易陷于看似中立的事件进程与行为中，无法看到隐藏其下的价值、规范是如何塑造了特定的权力关系，将某些群体与观念置于较为优越的位置上，无法充分理解行动者的意图与选择及组织的一些特性，限制了其对组织自主性与变革的理解。

新制度主义与性别分析有很多共同关注点，在以上议题中它们取长补短，前者已形成了自身的分析框架，后者能为其注入新的思维与分析维度，但两个领域一直以来却没有彼此对话。因此本研究希望为性别分析与组织研究搭建一个通路，使它们能彼此相连，用性别这个关乎社会结构与权力的主要的社会要素激发对新制度主义的反思，更好地理解组织的运作机制。今后的研究不是只关注与妇女相关的组织与项目，或是把性别加进现有框架里，而应将性别作为一个新的范式，重新衡量组织的行为逻辑、权力关系、日常互动，以及它与（性别化的）环境间的关系。

五、总结

本研究运用融合了性别视角的新制度主义，对反家暴的制度环境、内容和演变过程进行梳理，对组织行为进行实证分析。研究发现，妇联除了受制度环境的影响，也作为主体对环境有所回应并输出影响。它在跟随国家各项反家暴政策的过程中逐渐形成了制度环境中的规制性要素，即通过推动立法、行政手段布局了M市的反家暴工作网络；在M市政府大力推行政府购买社会工作服务的背景下开始反思自身的定位与工作方式，以曲折迂回、半推半就的方式开始了反家暴服务的购买，逐步形成了制度环境中的规范性要素。在与政府、政策、社会组织的互动中，它也为反家暴的制度环境塑造贡献了自身的力量，形成了以购买社会工作服务为主，以专业理念和方法开展深入的个性化服务的新常态，一改过去的接访、咨询模式。

分析发现，规制性和规范性要素在表层与中层起作用，已然受到组织性别意识的影响，“文化—认知”要素关乎理念问题，根深蒂固，培育新的观念与文化更具挑战性与难度。不同组织对性别的理解不同，这是造成组织多样化的部分原因。因而三要素实际具有一定的梯度与递进关系，这也是对现有阐述的有益补充。

在互动、变化、发展中认识制度环境，分析组织行为是制度发展变迁研究必由之路。互动不仅是组织间的，也是组织与环境间的，它们如齿轮般环环相扣——制度环境影响组织行为，形成了行为选择与策略；组织秉承一定的观念、意识而与其他组织产生互动，又使这些文化观念或促进、或改变、或强化、或消减，并逐渐形成和体现其主体性；这些行为反过来又形成新的文化与意义，推动或限制着制度环境的变化。这也揭示了在组织架构与服务架构设计，服务理念制定，具体服务项目铺排，服务方法，与服务对象的关系，对政策与社会环境的启发与影响等方面，都会因为性别分析的融入产生巨大的变化。