疾病预防控制机构的应急法律机制研究

王红建，刘辉

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

近年来，新型冠状病毒肺炎疫情等突发公共卫生事件对我国造成了极大的危害，为有效应对突发公共卫生事件，我国需逐步建立完善的应急法律机制。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)于2007年颁布实施之后，我国的突发事件应对工作逐渐由仅注重“应急处置”的“事后型”应急管理体制转变为“预防为主，预防与应急相结合”的“循环型”应急管理体制[1]，实践证明，“循环型”应急管理体制更能满足突发事件应对工作的需要。但是，突发事件应对不仅要求应急管理体制的“科学性”，突发事件的紧急性还要求应急管理体制在应对突发事件时具有“高效性”，而设定科学且明确的应急管理主体和相应的职责是高效应对突发事件的关键。

在突发公共卫生事件领域，《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)等与突发公共卫生事件应对相关的法律规定了各级人民政府、卫生行政部门、疾病预防控制机构以及医疗机构等应急管理主体在传染病预防、疫情控制、医疗救治等各个应对环节的具体职责，为有效应对突发公共卫生事件奠定了制度基础，如在新冠肺炎疫情防控过程中，各类应急管理主体根据各自的法定职责快速开展应急处置是我国能够在短时间内使疫情得到基本控制的关键原因之一。但应当注意的是，当前的法律制度能否使各类应急管理主体在突发公共卫生事件应对中发挥最大的作用还存在较大争议，比如在新冠肺炎疫情防控过程中，很多学者便对疾病预防控制机构的权力过小而不能充分发挥其作用等问题提出建议。因此，本文试以新冠肺炎疫情防控为例，在探析当前我国疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应对中发挥的作用的基础上，结合域外某些较为科学的相关制度，对疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应对中的作用进行重新评估，以求进一步完善我国的突发公共卫生事件应急法律机制。

一、疾病预防控制机构的现状概述

(一)疾病预防控制机构的法律地位

长期以来，我国实行的都是“单灾种型”应急管理体制。所谓“单灾种型”应急管理体制，是指一个或数个部门负有一种类型的突发事件应对职责。基于“单灾种型”应急管理体制存在诸多弊端，在2018年国家机构改革中，国家成立应急管理部专门负责突发事件应对工作。应急管理部整合了13个部门的突发事件应对职能，实现了应急管理对象、应急管理职能、应急管理过程三个方面各自内部要素的高度统一[2]，负有应对自然灾害类突发事件以及事故灾难类突发事件中的安全生产类突发事件的职责[3]。可以看出，应急管理部并不负有所有类型的突发事件应对职责，其他类型的突发事件应对仍由原应急管理部门负责。相较于自然灾害类突发事件和安全生产类突发事件，突发公共卫生事件应对具有较强的专业性和特殊性，未将其整合进应急管理部而仍由各级卫生行政部门负责具有合理性。在2018年的国家机构改革中，国家对卫生行政部门也进行了重组，将原国家卫生和计划生育委员会等机构的职能进行了整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门[4]。当前，国家卫生健康委员会以及各地卫生健康委员会负有突发公共卫生事件应对职责。

各级卫生健康委员会均设有专门的机构负责突发公共卫生事件应对工作，疾病预防控制机构便是其中之一。疾病预防控制机构，是指从事疾病预防控制活动的疾病预防控制中心以及与上述机构业务活动相同的单位，在实践中，疾病预防控制机构通常仅指各级疾病预防控制中心。与卫生应急办公室和疾病预防控制局等内设机构不同的是，疾病预防控制中心不具有行政机关地位，其仅是卫生健康委员会所属的一个事业单位。所谓事业单位，是指由政府利用国有资产设立的，从事教科文卫等活动的社会服务组织[5]，大陆法系国家将其称之为公务法人。事业单位是依照公法设立的法人，其享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任[6]。当前，疾病预防控制中心作为一个典型的事业单位，其可以依据《传染病防治法》等法律的规定，也可以依据行政机关的授权，履行突发公共卫生事件应对职能。

(二)疾病预防控制机构的应急职责

根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》(中央编办复字〔2018〕90号)的规定，我国疾病预防控制中心在公共卫生领域内负有开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急、组织制定国家公共卫生技术方案和指南、开展传染病等监测与评价、组织制定流行病学调查和卫生处理相关技术规范、推进公共卫生科技创新发展、开展对地方疾病预防控制机构的业务指导等9项职责。可以看出，我国目前对疾病预防控制中心的定位是负责在公共卫生领域开展相关研究、监测、调查、风险评估、宣传和教育以及提供技术支撑等事项的技术性单位，突发公共卫生事件应急则仅是其中一项职责。另外，并不是仅有疾病预防控制中心负有突发公共卫生事件应对职责，除各级人民政府、医疗机构等应急主体外，各级卫生行政部门也有专门的内设机构负责突发公共卫生事件应对工作。依据《传染病防治法》等法律的规定，突发公共卫生事件的应对有预防、应急处置等环节，每个环节均有不同的应急主体负有不同的应急职责。在实践中，疾病预防控制机构除履行法定职责外，卫生行政部门往往还要求疾病预防控制机构采取摸排登记、应急物资储备、消杀、封锁、检疫等措施。

二、疾病预防控制机构应急法律机制中存在的问题

疾病预防控制机构作为卫生行政部门下属的技术指导支撑性单位，在常态下并未受到足够的重视。在2019年医疗卫生系统的改革过程中，多地疾病预防控制机构甚至被撤销，疾病预防控制机构人员则被并入其他单位或成立新单位。新冠肺炎疫情在我国流行时，疾病预防控制机构因“为何不提早拉响警报”“在疫情早期研判上为何说出有限人传人”等问题而受到很多人的质疑[7]。实际上，当前我国疾病预防控制机构在应急法律机制上的种种弊端是产生上述问题的关键原因。因此，笔者试以新冠肺炎疫情防控为例厘清当前疾病预防控制机构的应急法律机制中存在的问题。

(一)法定权限过小

疾病预防控制机构虽然有权开展对传染病疫情的调查、监测等工作，但受制于其技术指导支撑性事业单位的性质，在此次新冠肺炎疫情防控过程中，过小的权限使得疾病预防控制机构并未最大程度上发挥其作用。一方面，突发公共事件严重的危害性与破坏性使得应急处置措施的实施具有急迫性，突发公共卫生事件一旦升级扩散，其负面影响不可估量[8]。新冠肺炎疫情在我国出现时，越早向社会进行疫情预警，使相关单位和公众及时采取相应的预防措施，便越能更大程度上降低疫情所带来的危害。疾病预防控制机构负责开展流行病学调查、监测和传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定等工作，疫情信息原则上会由疾病预防控制机构最先获取。但是，疾病预防控制机构并没有行政管理和独立决策的权力，其只能向卫生行政部门报告并由有权的卫生行政部门或人民政府向社会公布疫情信息。应当注意的是，卫生行政部门或人民政府在传染病的发生、流行趋势研判方面并未发挥作用，其作用仅是接到疾病预防控制机构的报告后通过一定渠道发布疫情信息。报告程序显然会推迟应急主体采取应急处置措施的时间，且疫情的网络直报系统的作用仅为内部参考，对外公布和各级决策部门使用的数据均来自卫生行政部门另设的一套报告系统，浪费大量防疫资源。另一方面，疾病预防控制机构负责开展流行病学调查，且在疫情防控过程中，往往会依照卫生行政部门的要求，采取检疫措施。在开展流行病学调查和采取检疫措施过程中，发现传染病人、病原携带者以及疑似病人时需对其采取隔离措施。但是，隔离措施本质上是会对相对人权益造成损害的强制性措施，相对人拒绝隔离治疗的，疾病预防控制机构在目前并无权对其采取强制隔离治疗措施，而只能由公安机关协助采取该强制措施。在实践中，疾病预防控制机构强制隔离权的缺失显然也会降低突发公共卫生事件的应急处置效率。

(二)某些职责与其定位不相匹配

基于疾病预防控制机构是技术指导支撑性单位的定位，该机构的人员大都是公共卫生领域的专业技术性人员，但在突发公共卫生事件应对实践中，卫生行政部门分派给疾病预防控制机构的应急处置工作往往与其定位不相匹配。比如，在新冠肺炎疫情防控过程中，很多地方的疾病预防控制机构都要负责应急物资的储备工作。但是，疾病预防控制机构在常态状况下并不负有储备应急物资的法定职责，在疫情防控时，应急物资往往极度紧缺，临时安排疾病预防控制机构负责难以有效完成应急物资储备工作。另外，在突发公共卫生事件应急处置时，应急物资的储备往往需要应急主体行使应急征用权，但应急征用作为一项可能会严重损害被征用人利益的应急处置措施，只有法律明确规定的主体才能采取，疾病预防控制机构显然并不具有采取应急征用措施的权力，而疾病预防控制机构在进行应急物资储备时需报请有权机关采取应急征用措施显然会极大降低采取应急保障措施的效率。又如，在此次新冠肺炎疫情防控过程中，某些地方的疾病预防控制机构还要完成本行政区域内的病毒消杀工作，与其技术指导支撑性单位的定位严重背离。疾病预防控制机构完成这些与其定位不相匹配的工作显然会对其法定职责的履行造成不利影响，法律在扩大疾病预防控制机构权限的同时，还应进一步明确疾病预防控制机构的职责问题。

(三)各级疾病预防控制机构的管理机制不科学

当前，我国各级疾病预防控制机构作为卫生行政部门下属的事业单位，仅对同级卫生行政部门负责，国家疾控机构对地方各级疾控机构仅有技术指导责任，地方疾控机构除了逐级向国家级机构按法律法规填表报送数据外，少有其他法律责任和行政管理责任归属。上级疾病预防控制机构对下级疾病预防控制机构领导权缺失在实践中会造成很多问题。比如，在地方疾病预防控制机构发现传染病疫情时，按照法律规定无须报告给上级疾病预防控制机构，而应报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。如在武汉出现新冠肺炎疫情时，当地的疾病预防控制中心和医疗机构仅需向武汉市卫健委报告疫情状况，由武汉市卫健委上报给湖北省卫健委和国家卫健委，然后国家卫健委向国家疾病预防控制中心进行通报并由国家疾病预防控制中心向武汉派出专家组开展疫情调查。可以看出，当前疾病预防控制机构的管理机制对及时开展疫情的发生、流行趋势研判和及时采取应急处置措施具有不利的影响。另外，在疫情防控过程中，各地疾病预防控制中心的“各自为政”也不利于对突发公共卫生事件的协同性治理。

(四)法定职责履行能力不足

当前，各地疾病预防控制中心还面临法定职责履行能力不足的问题。一方面，地方疾病预防控制中心相较于卫生行政部门，地位较低；相较于医疗机构，人员待遇等方面存在较大的差异。“地位低”“待遇差”的现状不仅造成人才引进困难，还造成了现有人员的大量流失。另一方面，我国的突发事件应对工作长期以来均采取的是“事后型”应急管理体制，即只注重疫情发生时的救治而不注重事前采取预防措施。因此，常态状况下疾病预防控制中心的流行病学调查、传染病监测等工作得不到地方政府的重视，经费的不足等原因导致当前地方疾病预防控制中心的传染病预防、监测等技术较为落后，疾病预防控制中心法定职责履行能力的不足是当前急需解决的问题。

三、域外疾病预防控制机构的应急法律机制

(一)美国疾病控制和预防中心的应急法律机制

总体而言，美国的突发事件应急法律机制与我国具有相似之处。联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)成立之前，住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development，简称HUD)、联邦民防管理局(Federal Civil Defense Administration)等联邦机构分别负责不同类型的突发事件救灾和恢复工作。这种应急管理体制实际上也有弊端，即缺少一个单一的、统一的、全面的发展战略来满足国家的长期需要[9]。联邦应急管理局于1979年成立之后，吸收了上述联邦机构的救灾职责，将救灾工作移交给新的联邦一级机构。但是，联邦应急管理局同样并未负责突发公共卫生事件应对工作，突发公共卫生事件应急由同样是1979年设立的美国卫生与公众服务部(United States Department of Health and Human Services，简称HHS)负责。

美国疾病控制和预防中心(Centers for Disease Control and Prevention，简称CDC)是美国卫生与公众服务部所属的一个机构。与我国疾病预防与控制中心为事业单位不同，美国疾病控制与预防中心属于联邦行政机构，且该中心在各州并未设立任何分支或下属机构。美国疾病控制与预防中心的重点在于发展和应用疾病预防和控制、环境卫生等活动。在突发公共卫生事件应对领域，一方面，该中心可以在潜在疫情暴发之初应各州卫生官员的请求提供技术和对疾病调查、控制的财政支持[10]，也可以向州和地方政府提供咨询，因为疾控中心不受任何地方政治影响，且该组织主要由科学家和公共卫生专家组成[11]，具备当地机构缺乏的专家知识。另一方面,美国疾病控制与预防中心享有检疫权。根据美国《公共卫生服务法》第361条，卫生与公众服务部部长有权授权疾病控制与预防中心采取措施防止传染病进入美国，而疾病控制与预防中心则在美国各地的入境口岸和陆地过境点设有检疫站，有权拘留、检查和释放被怀疑携带某种传染病的人。在州际检疫和隔离层面，检疫权原则上留给地方和州卫生部门，但如果地方当局采取的措施不足以防止传染病蔓延，疾控中心仍有权根据《公共卫生服务法》的授权进行拘留、检查和隔离，以防止传染病的州际传播[12]。

(二)欧洲疾病预防和控制中心的应急法律机制

欧洲疾病预防控制中心(European Centre for Disease Prevention and Control，简称ECDC)成立于2005年，是一个欧盟(EU)机构，负责加强欧洲抵御传染病的能力，总部设于瑞典索尔纳市。欧洲疾病预防控制中心由2004年4月21日生效的(EC)No 851/2004条例规定[13]，它是一个独立的欧洲疾病预防和控制机构，由管理委员会、设在瑞典的一名主任和工作人员以及一个咨询论坛组成。(EC)No 851/2004条例规定，欧洲疾病预防控制中心在监测、应对健康威胁、提供科学意见和技术援助、收集数据、查明新出现的健康威胁以及公共宣传运动等方面与其成员国建立合作关系。

欧洲疾病预防控制中心的活动范围很广，但可以归纳为三大领域：风险评估、数据分析和解释，以便能够对跨国疾病进行监测，在疫情暴发和紧急状态期间对各成员国公共卫生机构进行协调[14]。受制于欧盟的性质，欧洲疾病预防控制中心并不具有如美国疾病控制与预防中心所具有的拘留、检查和隔离等检疫权，但欧洲疾病预防控制中心与其成员国合作建立的各种技术性系统值得我国借鉴：一是预警反应系统(The Early Warning Response System，简称EWRS)。EWRS向成员国通知有关新出现的传染病威胁和控制措施、当前流行病的进展、异常疾病现象或来历不明的疾病带来的新威胁的信息，以及用于预防和控制传染病威胁的机制，特别是在紧急情况下，该系统能够发挥较大的作用。其访问仅限于接收实时通信通知的成员国中的正式任命联系人。二是欧洲监测系统(The European Surveillance System，简称TESSy)。TESSy是一个统一的数据收集系统，由成员国提供的所有传染病数据组成。欧洲疾病预防控制中心对数据进行分析和汇总，并向成员国分发报告。成员国的被提名用户可以访问整个数据系统。三是流行病情报信息系统(The Epidemic Intelligence Information System，简称EPIS)。EPIS是一个基于网络的通信平台，允许指定的公共卫生专家交流技术信息，以评估当前和新出现的健康威胁是否对欧盟产生潜在影响。四是威胁追踪工具(The Threat Tracking Tool，简称TTT)。TTT是一个负责存储已经检测过的公共卫生事件的数据库，用于检测和评估新出现的传染病威胁。五是现场流行病学和公共卫生微生物学研究金(The Field Epidemiology (EPIET) and Public Health Microbiology (EUPHEM) fellowships)。这些为期两年的研究金计划对欧洲各地的从业人员进行了流行病学或公共卫生微生物学方面的培训，使个人能够与欧洲这些领域中一些最专业的人员一起接受高标准的培训。该研究金计划可以在整个欧洲“交叉应用知识”，并有助于建立专业的网络和协作。

(三)英格兰公共卫生局的应急法律机制

英格兰公共卫生局(Public Health England，简称PHE)是英国卫生和社会服务部(the Department of Health and Social Care，简称DHSC)的执行机构，它成立于2013年4月1日，将来自70多个组织的公共卫生专家聚集到一个单一的公共卫生服务机构，该机构的使命是保护和改善国家的健康状况，并解决不平等问题。英格兰公共卫生局拥有英国卫生和社会服务部的业务自主权，并设有咨询委员会，由非执行主席和非执行成员组成，其主要职责为：一是通过提倡更健康的生活方式、向政府提供咨询意见和支持地方政府、国民保健服务和公众的行动，使公众更健康，减少不同群体之间的健康差异；二是保护国家免受公共卫生危害；三是准备和应对公共卫生紧急情况；四是通过分享信息和专门知识，确定和准备未来的公共卫生挑战，改善全体人民的健康；五是支持地方当局国民保健服务计划和提供卫生和社会护理服务，如免疫接种和筛查方案，并发展公共卫生系统及其专业劳动力；六是研究、收集和分析数据，以提高对公共卫生挑战的认识，并提出公共卫生问题的答案。

英格兰公共卫生局由4个地区和15个中心(PHEC)组成，整个地区还有10个微生物实验室，包括提供专业和参考微生物学服务的实验室。通过遍布英格兰的现场流行病学团队提供专业的现场流行病学服务。英格兰公共卫生局下属的传染病监测与控制中心(PHE Centre for Infectious Disease Surveillance and Control，简称CIDSC)、微生物学服务部(PHE Microbiology Services)、首席公共卫生实验室(Lead Public Health Laboratories)以及现场流行病学服务部(PHE Field Epidemiology Services，简称FES)等机构负责收集和整理有关传染病暴发的数据、检测传染病的传播并控制或预防疾病暴发、确定传染病暴发的原因及程度以及向各地提供技术性支持等工作[15]，这些职责类似于我国和美国疾病预防控制机构的职责。与我国按照行政区域设置疾病预防控制机构且该机构由同级卫生行政部门领导不同的是，英格兰公共卫生局在其管辖的各地区内设立公共卫生中心，该中心属于英格兰公共卫生局的一部分，负责该地区的疾病预防和控制工作。另外，英格兰公共卫生局在英国的应急指挥机构爆发控制小组(The Outbreak Control Team，简称OCT)中也发挥着较为重要的作用。

(四)小结

新冠肺炎疫情开始在我国流行后，国家及时采取了一系列疫情防控措施，使疫情在短时间内便得到了有效控制，向世界展示了中国特色社会主义的制度优势。随后，新型冠状肺炎病毒在全球范围内大流行，但国际防疫形势却丝毫不容乐观，特别是欧美发达国家，因长期以来的医疗体系及社会经济不平等存在的弊端，以及政党间的“反对式”政治治理模式等种种原因，疫情并未得到及时有效的控制。但应当注意的是，我国整体上的疫情治理优势不代表具体应急法律机制不存在丝毫弊端，同时，也不能因欧美国家和政府疲软的疫情应急能力而否定其所有的应急法律制度。在疾病预防控制机构的应急法律机制的建构中，欧美国家的某些制度仍有可以参考借鉴之处，比如美国疾病控制和预防中心的管理体制和应急权力，又比如欧洲疾病预防控制中心与其成员国合作建立的各种技术性系统。因此，在完善我国疾病预防控制机构的应急法律机制时，最主要的是要弥补此次新冠肺炎疫情防控过程中显现的漏洞，同时也可以适当参考域外较为科学的相关制度。

四、疾病预防控制机构应急法律机制的完善

当前，我国疾病预防控制机构的应急法律机制在实践中已显现出种种弊端，为进一步发挥疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应对过程中的作用，进一步提升突发公共卫生事件应急法律机制整体上的科学性，需要结合我国的实际状况和域外先进经验，从法律地位、管理体制、应急权限以及应急能力等方面对疾病预防控制机构的应急法律机制进行完善。

(一)重构疾病预防控制机构的管理体制

由上文分析可知，我国疾病预防控制机构当前仅发挥监测、流行病学调查以及向行政机关提供专业性建议等技术性作用，没有行政管理和独立决策权力是疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应急管理方面的主要缺陷。可以看出，事业单位的性质使疾病预防控制机构在整个突发公共卫生事件应急管理体系中处于较低的地位，从而决定了疾病预防控制机构不可能因其技术优势发挥主导性作用，因此，未来可以考虑将我国疾病预防控制机构由事业单位转型为行政机关。事实上，其他国家或地区的疾病预防控制机构大都具有国家机关的性质，且在我国其他类型的突发事件应急管理体系中，与疾病预防控制机构具有类似职能的机构也大都为行政机关。比如，中国地震局负有组织编制国家防震减灾规划、管理全国地震监测预报、指导地震科技体制改革、指导防震减灾知识的宣传教育工作等职责[16]，其在自然灾害类突发事件应对中的职责与疾病预防控制机构在突发公共卫生事件应对中职责类似，但中国地震局并不是事业单位，而具有行政机关的法律地位，2018年国家机构改革后，中国地震局作为应急管理部的“部属单位”，由应急管理部进行管理。

当前，我国卫生行政部门存在负责疾病预防与控制工作的内设机构，如国家卫健委内设疾病预防控制局，负责拟订重大疾病防治规划、国家免疫规划、完善疾病预防控制体系，承担传染病疫情信息发布等工作，其职能恰好与疾病预防控制中心的某些职能相衔接。如果将疾病预防与控制中心转制为行政机关，可以考虑将卫生行政部门中内设的疾病预防控制机构与疾病预防控制中心的职能合并，共同组成新的疾病预防控制中心作为一个具有业务自主权的行政机关。在中央层面，中国疾病预防控制中心应作为国家卫健委的“部属单位”，由国家卫健委管理；在地方层面，得益于我国的行政管理体制，疾病预防控制中心无须像英格兰公共卫生局那样分区设立公共卫生中心，县级以上行政区域可以按其级别分别设立疾病预防控制中心，各级疾病预防控制中心下属于同级卫生行政机关。同时，为进一步加强上级疾病预防控制中心对下级疾病预防控制中心的指导与协调，进一步遵循各级疾病预防控制中心协同应对突发公共卫生事件的基本理念，应改变以往“国家疾控机构对地方各级疾控机构仅有技术指导责任”的管理机制，上级疾病预防控制中心应领导下级疾病预防控制中心开展疾病预防控制工作，实行以上级疾病预防控制中心为主的双重领导。另外，原各级疾病预防控制中心下属的各类研究机构，仍宜作为疾病预防控制中心直属的事业单位，由疾病预防控制中心管理。

(二)扩大疾病预防控制机构的应急权限

在突发公共卫生事件应急权限方面，改制后的疾病预防控制中心除具有原先的传染病监测、流行病学调查、传染病防治知识普及、提出疫情控制方案等职能外，还应对拟订重大疾病防治规划、国家免疫规划、完善疾病预防控制体系、传染病疫情信息发布等工作负责。除此之外，为进一步高效应对突发公共卫生事件，疾病预防控制中心还应具有如下权力。

第一，检疫权。所谓检疫权，在国外指的是法定机关享有的拘留、检查和释放被怀疑携带某种传染病的人的权力，其实质上是一种“警察权力”[17]。在我国，完整的检疫权也应当并非仅指对个人是否感染疫情进行检测的权力，还应包括对患有特定传染病的人采取强制隔离治疗及解除隔离等措施的权力。当前，疾病预防控制中心在法律以及卫生行政部门的授权下有权在其管辖区域内对特定相对人是否感染疫情进行检测，但并不具有采取强制隔离和治疗措施的权力，相对人拒绝隔离或治疗的，只能由公安机关协助强制执行。疾病预防控制中心转制后，为更加高效地进行突发公共卫生事件应急处置，法律应当授予其一定的行政强制权，正如有学者所言，“可以考虑设置公共卫生警察”[18]，以加强疾病预防控制中心疫情控制相关的执法权限。

第二，应急征用权。在新冠肺炎疫情防控过程中，全国多地出现了应急医疗物资严重不足的情况，地方储备规模较小，储备形式较为单一，不适应疫情防控的需要是造成该问题的重要原因之一。应急医疗物资的不足使得地方疾病预防控制中心在应急处置实践中大都负有医疗物资储备的职责，因而法律有必要赋予疾病预防控制中心一定的应急征用权。应急征用是行政征用的一种，但因突发事件应急处置的紧急性，其具体制度的设计又与其他征用有所不同。在突发公共卫生事件应急处置过程中，被授权后的疾病预防控制中心在必要情况下可以对医疗物资、生产能力、技术以及相关人员等采取应急征用措施。另外，应急征用措施的实施可能会对被征用人的利益造成一定的损害，法律需要在程序等方面对应急征用加以严格的规制。

(三)提升疾病预防控制机构的应急能力

在新冠肺炎疫情防控过程中，习近平总书记指出，“战胜疫病离不开科技支撑。要科学论证病毒来源，尽快查明传染源和传播途径，密切跟踪病毒变异情况，及时研究防控策略和措施”[19]。疾病预防控制机构作为突发公共卫生事件应对的技术指导支撑机构，在应急能力提升方面应当发挥最关键的作用。疾病预防控制机构可通过如下方面提升其应急能力。

第一，在国家加大对突发公共卫生事件相关科研资金投入力度的前提下，疾病预防控制机构应进一步提升疾病预防和控制技术。首先，疾病预防控制机构应建立和完善传染病监测系统、预警反应系统、流行病情报信息系统、传染病威胁追踪系统等网络平台，“充分运用大数据分析等方法支撑疫情防控工作”[20]。其次，我国实行“预防为主、预防与应急相结合”的应急管理机制，预警监测是整个突发性事件处置的首要环节，突发性事件的发生前以及升级后不同阶段的预防比单纯解决事件本身显得更为重要[21]。因此，疾病预防控制机构应着重提升预警监测等方面的技术。再次，加大药品和疫苗研发力度，加强病例分析研究，这是消除突发公共卫生事件危害最根本的方法。最后，疾病预防控制机构还应当通过提供资金、协议购买等方式加强与高校以及其他科研单位的合作，提高疾病预防和控制技术。

第二，除提升疾病预防和控制技术外，疾病预防控制机构还应在如下方面提升其应急能力：一是提高人员待遇，以留住现有专业人员，并吸收更多技术性人才；二是加强专业培训力度，提升疾病预防控制机构人员的应急能力；三是重视常态状况下的应急演练，以检验突发公共卫生事件应急预案的有效性，并为应急处置做好准备；四是加大常态状况下的应急医疗物资的储备力度，并建立科学的物资储备体系，防止再次出现应急医疗物资严重短缺的情况。

五、结语

当前，建构人民满意的服务型政府是中国行政体制改革的基本逻辑和价值取向[22]。突发公共卫生事件的发生可能会引起巨大的社会危害，为维护人民的生命健康安全，“高效应对”是突发公共卫生事件应对工作的基本逻辑，同时也是应急管理部门应急法律机制改革的价值取向。新冠肺炎疫情的有效应对，彰显了中国特色社会主义制度优势，但突发公共卫生事件应急法律机制仍有较大的完善空间。在未来的突发公共卫生事件应急法律机制改革过程中，我们必须以更为高效的应对为出发点，使应急管理部门能够在最大程度上发挥其应急作用。