管理模式创新推动产业集聚区高质量发展研究——以巩义市产业集聚区为例

董红杰

(郑州商学院，河南 郑州 451200)

0 引言

产业集聚区是由政府统一规划，企业相对集中，资源集约利用，可以提高整体效益的区域。2008 年河南省按照“五规合一”规划建设了180 个产业集聚区。 2009 年 8 月 7 日，出台了《关于加快产业集聚区科学发展若干政策(试行)》的相关性文件，2010年，出台了《河南省人民政府关于进一步促进产业集聚区发展的指导意见》(豫政〔2010〕34号)，加快产业集聚区发展的相关政策，有力推动了产业集聚区的高质量发展。2018年，河南省产业集聚区对工业增加值增长的贡献率为70%左右，从业人员数占比68.8%，对工业企业利润总额增长贡献率为90%左右。河南省产业集聚区已形成以特色主导产业为支撑，产城融合发展的格局，是推动河南省工业化、城镇化和对外开放的重要平台。河南省2020年政府工作报告中提出，产业集聚区发展，积极推行“管委会+公司”的政企混合型行政管理模式，该模式将为河南省产业集聚区发展注入新活力。2020年4月，为推动制造业高质量发展，河南省工业和信息化厅办公室发布了《关于推荐制造业高质量发展综合评价试点县(区)的通知》，制造业高质量发展综合分类评价将有力推动产业集聚区的集聚力和体制机制建设。巩义市已经获批成为制造业高质量发展综合评价试点县，以巩义市两个省级产业集聚区为例研究产业集聚区体制机制创新对河南省产业集聚区发展具有借鉴意义。

1 河南省产业集聚区管理模式演进

2018年12月发布的《河南省产业集聚区10周年发展报告》中指出：10年来，180个产业集聚区内规上企业全年平均接收就业465万人，已经形成了18个千亿级、142个百亿级产业集聚区，对河南省工业增加值增长的贡献率为70%左右，工业企业利润总额增长贡献率为90%左右，成为县域经济增长极，吸纳超过1/4的转移就业人口。2019年8月，《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》中提出以“亩均税收”倒逼产业集聚区转型升级的一揽子措施，将持续开展企业分类综合评价，将企业分为：优先发展类(A类)、鼓励提升类(B类)、倒逼转型类 (C类)，配套实行差别化政策。推进产业集聚区二次创业，形成20个左右具有较强竞争力和带动力的千亿级产业集群，智能产业集聚区将是未来的发展方向，更好发挥产业集聚区推动区域经济快速发展的主阵地作用。

管理模式创新是产业集聚区高质量发展的保障。2011年，河南省编委印发《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见(试行)》，按照套合设置、精简效能，严格考核、动态调整，分类管理、改革创新的原则，到目前为止，逐步形成4类管理模式：一是属于省辖市城市新区组成部分的产业集聚区执行“城市新区的管理模式”运行；二是国家、省批准的高新技术开发区、经济技术开发区类产业集聚区执行“委托管理模式”；三是县(市、区)举办或市办县管类产业集聚区成立产业集聚区管理委员会，管委会拥有人权、财权、重要生产要素审批权等县级经济管理权限，执行“协调管理、分级负责”模式；四是产业集聚区与乡镇管辖区“合一”的，管委会可与乡镇机构套合设置，执行“套合管理模式”。产业集聚区管委会领导班子和业务骨干的人员编制一般控制在15名左右，其他人员可实行聘任制等灵活多样的用人方式。

2 巩义市产业集聚区发展现状

巩义市工业底蕴深厚，是全国乡镇企业发祥地之一。1975年，回郭镇因领办社队企业，被誉为“伟大的光明灿烂的希望”。随后巩义市乡镇企业崛起，形成以机械设备、耐火材料、电线电缆、电解铝、净水剂等为代表的工业基础。1988年，工业占GDP比重突破50%，占据巩义经济的“半壁江山”。产权制度改革催生出豫联、恒星、明泰、永通等知名集团企业。1991年，巩义市成为中西部地区唯一的百强县市，工业以年平均14.7%的增速拉动经济增长，稳居全国百强县排名中游水平。2019年，巩义市全国百强县排名第51位，河南省第一。

巩义市按照“企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建”的要求，通过推进产城融合、体制创新和集约发展。形成了5个规模不一的产业集聚区。巩义市产业集聚区和豫联产业集聚区为省级重点产业集聚区。2018年，巩义市产业集聚区固定资产投资增速和规模工业增加值增速发展势头良好；豫联产业集聚区和民营科技创业园投资增速较快，但规模增加值增速缓慢或呈现负增长；耐火材料工业园区规模增加值增速达到15.7%，但固定资产增速下降明显，可持续发展潜力堪忧。

2.1 巩义市产业集聚区

巩义市产业集聚区2008年入选河南省首批省级产业集聚区， 2018年入选国家级开发区目录，获河南产业集聚区建设金星奖、杰出贡献奖。巩义市产业集聚区主导产业为铝加工和装备制造。通过推动产品创新、组织创新、技术创新、管理创新，目前入驻企业800余家，规上企业100余家，销售收入超亿元企业42家，超30亿元企业4家。其中，铝精深加工产量达180万吨，占河南省的63%、全国的21.9%，全区铝板带箔产量占全国25%左右，电子箔占60%以上，PS版基占35%以上，空调箔占30%以上，基本主导全国价格。

2.2 巩义市豫联产业集聚区

豫联产业集聚区2008年入选河南省首批省级产业集聚区，先后获批河南省高新技术特色产业基地、河南省知识产权优势培育区域，被省政府评定为二星级产业集聚区，主要产业铝加工、新能源和装备制造。集聚区按照“一区多园”的发展格局，形成豫联铝电、机械装备、陶瓷、高新、物流、文化旅游及商贸7个专业园区。产业定位三主一辅：铝及铝精深加工、新能源新材料、机械装备制造三大主导产业和现代服务辅助产业。集聚区围绕“提升铝园区”，着力引进铝加工高端产品和铝工业配套产业项目，提升铝工业发展水平；围绕“打造装备制造业园区”，挖掘传统优势，筛选整合市内外优质机械项目，加快推进装备制造业规模化、集聚化、成套化；围绕“盘活高新区”，加快培育发展新能源、新材料、生物医药、环保等战略性新兴产业；围绕“改造中心镇”，加快发展现代服务业。

2012年，巩义市产业集聚区与回郭镇实行机构套合管理，豫联产业集聚区与站街镇实行机构套合管理。机构套合后，产业集聚区体制机制进一步理顺，行政效率显著提高，经济发展活力得到激发，具有国际水平的千亿级铝精深加工产业集群已经形成。

3 巩义市产业集聚区管理模式实践

为加快产业集聚区发展，按照河南省机构编制管理规定，巩义市积极建立与产业集聚区经济规模和发展水平相适应的管理架构。

3.1 明确管理机构

2008年巩义市两个产业集聚区均设置了产业集聚区管理委员会，体制上属于巩义市直管，实际工作是属地管理。2012年11月，根据《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见(试行)的通知》和《河南省机构编制委员会办公室关于巩义市等产业集聚区机构规格问题的通知》精神，巩义市产业集聚区开始尝试“套合设置”。巩义市产业集聚区和巩义市豫联产业集聚区管理委员会作为市政府派出机构，属处级规格，与所在地人民政府“套合设置”。2015年，河南省机构编制委员会办公室发布《关于加快推进全省产业集聚区与乡镇行政区域管理套合工作的通知》，全省推进管理套合工作。2018年，全国开始推进《深化党和国家机构改革方案》，2019年11月，巩义市印发乡镇职能配置、机构设置和人员编制(三定)规定，乡镇机构设置由原来的“三办四中心”调整为现在的“七办五中心”，新增编制600人，市直单位安排带编下沉315人，首批下放城市管理领域等52项行政权力，基层治理体系和基层能力建设得到加强。

3.2 合理界定管理职能

两个产业集聚区管委会负责规划实施、建设管理基础设施、招商引资、项目建设、企业服务等10项经济管理职能，分别有3个内设机构和一个企业发展服务中心，其中党政办公室(与所在镇党政办公室合署办公)、经济发展局(与所在镇经济发展办公室合署办公)、规划建设局(与所在镇规划建设管理委员会办公室合署办公)，所属事业单位为产业集聚区企业发展服务中心，负责集聚区内企业服务工作，审核工程项目预决算等协调管理及经济运行分析和预测及各类平台建设等6项职能。其他社会事务由所套合镇负责，不再重复设置。2019年12月，省政府办公厅印发了《关于开发区体制机制改革创新的意见》，指出加快开发区由“政策洼地”转向“制度高地”， 全面推行“管委会(工委)+公司”、积极稳妥推进“政区合一+公司”、 试行开发区纯公司化等一系列开发区体制改革。目前巩义市产业集聚区的行政管理模式和新三定方案处于探索之中。

3.3 科学核定人员编制

巩义市产业集聚区成立了由市主要领导负总责，有关职能部门和集聚区驻地政府参加的集聚区联席办公会议制度，定期召开会议，集中研究、解决全市产业集聚区发展中遇到的重大问题，并对涉及发展改革、住房城乡建设、国土资源等部门相关事务进行协调处理，实现部门职能与集聚区建设工作有机融合，增强工作的针对性和统一性，提高工作成效。按照“小机构、大服务”的原则成立的管委会与所在地镇政府套合设置，有效避免了集聚区管委会与镇政府权责不清、利益分配等方面的矛盾。产业集聚区管委会机关行政编制10名，其中主任1名，常务副主任1名(由镇党委书记兼任)，副主任2名(镇长兼任副主任，不占职数)；正科级中层领导职数3名，副科级中层领导职数3名。管委会下设 巩义市产业集聚区企业发展服务中心，正科级规格，事业编制25名，其中主任1名，副主任2名。目前产业集聚区和所在镇管理职能和权限，既明确分工又相互配合，运行顺畅，各项管理功能得到有效发挥。

4 产业集聚区高质量发展路径探索

2018年河南省开发区实现规模以上工业主营业务收入全省占比74.9%、从业人员数全省占比68.8%，河南省产业集聚区对工业增加值增长的贡献率为70%左右，对工业企业利润总额增长贡献率为90%左右。河南省产业集聚区80%以上分布于各县域，产业集聚区的高质量发展将有力推动县域经济高质量发展。巩义市产业集聚区在深入贯彻河南省支持产业集聚区发展的各项政策法规基础上，正在构建适合自身特点的管理模式和发展路径。

4.1 探索科学管理模式，为产业集聚区高质量发展提供保障

巩义市产业集聚区管委会、巩义市豫联产业集聚区管委会分别与驻地镇进行套合设置，按照“小政府、大社会”的行政管理模式，产业集聚区和驻地镇管理职能和权限，既明确分工又相互配合，运行非常顺畅，各项管理功能得到有效发挥，呈现出集聚区班子成员围绕服务企业、争上项目转，驻地镇党政班子及各村、各单位围绕服务产业集聚区、支持产业集聚区发展转全镇上下齐心协力、共谋发展的良好氛围。

4.2 加强职能转变，推进产业集聚区高质量发展

提升信息化水平，通过大数据、移动互联网、云计算等推进智慧产业集聚建设，助力政府智能的高效率履行。加大社会中介组织扶持力度，社会中介组织是政府行政管理活动的有益补充。理顺产业集聚区管委会与社会中介组织的关系，一方面可由中介组织承担的落实政策的具体职能和行业管理职能能放尽放，另一方面加大对社会中介组织的监督力度，提高中介组织服务能力。加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的准则、标准等。

赋予产业集聚区更多自治职能。除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制、行政处罚措施以及行政许可事项外，推动向产业集聚区放权。为提高行政服务效率，巩义市产业集聚区完善了项目建设服务机制，对重点项目实施“首席服务官”制度。组建集产品展示、审批代理、信息咨询、等功能于一体的公共服务中心。完善金融支撑，成立巩义市产业集聚区投资有限公司和回郭镇新农村开发有限公司，积极引进金融机构在产业集聚区设立分支，其中，郑州银行回郭镇支行是全郑州市第一家镇级支行。推进科技创新，依托正在建设的河南省铝板带箔质量检测中心，为企业提供产品试制、质量检测等服务。

4.3 精准施策，打造产业集聚区高质量发展抓手

河南省产业集聚区自2009年建立以来，2010年出台《河南省人民政府办公厅关于印发河南省产业集聚区发展考核办法的通知》，通知中按照总量、效益、质量、进度和科技创新5方面指标对产业集聚区发展水平进行综合评价。2018年发布《河南省产业集聚区企业分类综合评价办法(试行) 》，该《办法》重点对一星级及以上产业集聚区的规模以上制造业企业开展分类综合评价。根据年度综合评价将产业集聚区企业分成A、B、C三类。A类为优先发展类，B类为鼓励提升类，C类为倒逼转型类。通过分类施策推动企业加快转型升级。

根据区域特征、发展规模和产业定位，按照综合评价、实绩排序、分类实施的原则，合理设置评价指标权重，依据不同的指标基准值对企业进行分类评价，力求评价工作客观公正。对产业集聚区及产业集聚区内的企业分类施策，重点对一星级及以上产业集聚区内规上企业进行评价，投产未满两年的新办企业可暂不纳入评价范围。坚持以“亩产效益”综合评价为核心、资源要素市场化配置为导向和差别化措施为手段，配套实施正向激励和反向倒逼的政策机制，推动产业集聚区对标改造、提档升级。