对科学事业单位内部控制管理优化对策的思考

王晓君

摘要：近些年来，国家研发投入占GDP的比重逐年增加，科学事业单位管理控制的资金规模也逐年上升，科学事业单位如何合理管理使用科学事业费和科研经费科研面临较大的挑战。随着科研腐败案例的层出不穷，审计和财政部门在专项检查中不断发生问题，由外及内各方都对科学事业单位强化内部控制提出更高的要求，2017年起要求每年必须编制《单位内部控制报告》上报财政部，形势非常迫切。本文以科学事业单位为研究对象，有针对性根据科学事业单位实施内控的重要意义，分析内部控制存在的问题和原因，有针对性的提出了加强科学事业单位内部控制建设的建议和有效措施。

关键词：科学事业单位；内部控制；对策建议

一、科学事业单位内部控制管理的重要意义

党的十八大以来，党中央将科技创新置于国家发展全局的核心位置，要求充分发挥科学技术作为第一生产力的作用，坚定不移地走科技强国之路。科学事业单位作为我国科学技术事业的三大主体之一，承担着我国科学研究事业的关键职能，主要从事自然科研研究、基础性研究、开发性研究等。其承担的任务中包含有大量的科研项目经费，如何通过内部控制，对科研活动和经济活动的风险进行防控和管控，强化科研力，增强资金使用效率，是目前亟待解决的问题。因此，深入研究并分析完善科研事业单位内部控制具有重要意义。

（一）内部控制是提高科研机构运行效率的有效手段，为科研事业目标实现提供机构保障

近年来，随着全国行政事业单位改革的不断推进，科学事业单位不再由政府直接组织和管理，在业务活动及内部分配制度等各方面取得了自主权，可以利用单位资源自主进行科研活动研究和市场委托业务创收。对比企业，科学事业单位的业务范围还是集中在受政府部门委托完成项目或协助政府部门完成下放的科研管理职能，依然存在体制僵化、内部管理不完善、机构运行效率低、容易忽略市场作用、重业务轻管理等问题。在当前形势下，科学事业单位迫切需要根据市场和外部环境要求进行转型升级，通过内部控制的帮助机构内部建立完善的管理体系，设置更为合理、高效的岗位分工来提高单位运行效率，增强各项决策和执行的科学性和有效性，才能在新市场形势下充分发挥机构优势，才能弥补短板，才能加强科研事业单位的运行能力和效率，为科研事业目标的实现提供保障。

（二）内部控制是保障国有资产安全完整的必然要求，为科研活动的开展提供基础支撑保障

科学事业单位因获得的财政补助拨款和科研项目经费较多，国有资产规模较大，能为科研活动的开展提供有利的基础支撑保障。近些年，审计检查中时常发现科学事业单位国有资产未盘活起来，资产闲置、资产未入账管理、科研经费沉淀等现象严重又普遍，导致部分国有资产闲置和结存资金闲置，浪费了科研资源。因此，亟须通过内部控制将科学事业单位的中的管理职责落到实处，避免不作为和随意处置的行为；同时通过对各项业务事前、事中、事后的全程控制，建立健全监督体制，杜绝人情交易、低价或违规处置，形成防腐机制，落实廉政风险防控，确保国有资产的安全完整，盘活闲置资产和资金，提高资产和资金使用效率，为科研活动提供更好的基础支撑保障。

（三）内部控制是节约运营成本的有效手段，为科研活动的投入提供资源保障

内部控制并非新增一批人员，新设一堆岗位，对科研活动进行集中监管，而是结合单位科研活动和业务的开展，明确职责岗位，将权责落到实处，从而有效解决科学事业单位内部管理制度不完善、标准模糊、缺乏体系化等问题。其目的是帮助单位对现行管理模式进行梳理、整合，从源头建立沟通协调机制，打通内部流转通道，实现管理控制的前移，将事后控制和风险防范转变为事前、事中全过程控制。这是一个循环不断优化完善的过程，可以促进单位内部管理在现有基础上进行改造、升级和创新，通过建设权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制系统，避免进行重复性的工作，降低机构运营成本，节约不必要的开支，使得单位有更充足的资源，投入更多的科研活动。

二、科学事业单位内部控制管理存在的问题

（一）科学事业单位有其规律性和特殊性，尚缺乏量身定制的内部控制体制防范风险

科学事业单位是由国家行政和事业主管业务部门领导下的法人实体经济机构，需同时接受主管业务部门和市场经济的双重管辖，内部管理制度需同时符合财政部门、事业主管业务部门、审计部门、税务部门等多个管理机构要求，涉及面广。科学事业单位的资金来源渠道丰富，包括财政补助拨款、科研收入、市场收入、附属单位上缴收入等，各项资金的财务核算要求和重点不同。科学事业单位的主要任务是通过从事科学研究和科研成果的推广应用，提高我国科研水平，带动行业技术进步[1]，其业务开展具有较强的专业性。由于科学事业单位的性质、管理体制和业务组织方式都具有一定特殊性，其内部控制体系建设无法突击完成，而需要详细的规划设计，分步落地完成。自2014年起，在科技系统就曝光发现了多起科技腐败大事件，包括通过虚假发票和事项套取科研经费转入自己公司贪污公款；通过以虚假采购耗材的方式贪污科研经费；借用他人身份证件办理银行存折冒名领取劳务费；通过支付临时工劳務费和虚增合同价款的方法，多次从学校骗取科研经费等等。这些科技腐败案的出现，都反映出科学事业单位内部控制管理体制比较薄弱，管理上存在漏洞可钻，科研经费的使用和监督机制都不成熟，不能有效防范舞弊和预防腐败，缺乏量身定制的内部控制体制防范风险。

（二）科学事业单位在项目组管理中容易管理岗位职能不清晰，使内部控制容易流于形式

科学事业单位性质具有一定公益性，每年都有相对固定的财政拨款补助收入，生存压力相对企业来说较小，在管理上容易出现“目标——结果”为导向的绩效管理方式，简单认为只要完成项目课题任务目标、通过专项检查就可以，不重视过程管理，防范风险。业务活动中的大部分流程均在课题组或业务部门中完成，除项目预算管理和支出外，缺乏对业务合同管理和验收，缺乏对业务流程中关键点的质量监督检查。科研项目经费一般由课题组或业务部门统一安排，资金使用计划缺乏事前安排、事中控制、事后追踪，容易造成资金浪费或资金堆积，无法更好地发挥资金的使用效益。另外，因内部控制体系建设不完善，单位仅建立部分管理制度，尚未将内部控制的要点分解落实在各业务开展环节中，或者各管理制度之间未设有衔接导致描述不统一、不规范，在实际操作管理过程中随意性较大，仍按照约定俗称的方式来完成管理工作，使得内部控制容易流于形式。

（三）科学事业单位重科研轻管理，未合理设置信息化管理流程

目前大部分科学事业单位均未建有内部控制的信息化管理系统，内部控制的事项的信息需要从单位的财务管理系统、业务管理系统、业务部门或课题组取得，增加了获取信息的时间成本。信息获取后，需要管理人员进行整理，对数据进行统计分析才能得到结果，增加了信息处理的人力成本。人工处理的信息结果在信息全面性、完整性、准确性上都有一定影响。这种传统的管理模式，必然会导致信息滞后，无法及时对信息进行反馈和跟进，无法及时防范风险、发现漏洞。

（四）科学事业单位科研人员对内部控制意识较为薄弱，缺乏管理人才

科学事业单位中专业性的技术人员一般占比較高，管理人员占比较少，在单位中缺乏熟悉内部控制的专业管理人才，财务人员因工作需要能够意识到内部控制的重要意义，但业务知识的局限性对内部控制如何具体建设落地并不是十分了解。各业务部门和课题组的科研业务繁重，无暇顾及内部控制建设，容易简单认为内部控制就是财务预算支出控制，与自己无关，以致对内部控制意识较为薄弱，参与内控和管理活动积极性不高。

三、加强科学事业单位内部控制建设的建议

（一）结合科研活动特点和规律，健全科学事业单位内部控制体系

科研事业单位在管理上涉及部门多，在经费使用核算中涉及种类多，在业务活动中涉及专业性强，其绩效目标既需要符合事业单位的公益性要求，又需要在完成科研任务的时候尽可能的创造市场价值。在内部控制建设的过程中需要充分全面考虑，对内梳理已有的单位管理制度，对外梳理不同业务主管部门、不同科研课题项目的管理规定，分析业务开展、项目实施和经费使用等的关键环节，明确关键控制事项和控制流程，针对单位的经济业务活动的全过程形成《单位内部控制手册》。在《单位内部控制手册》中显示关键业务流程、关键流程风险、关键岗位职责和控制措施等，分解好业务部门和管理部门的职责，进一步健全单位内部控制体系。

（二）结合科研项目实施管理模式，在关键风险点设置岗位，将内部控制要求深入到业务中去

科研事业单位在科研项目实施上有多种管理模式，应从业务层面梳理业务流程，识别关键风险点，在关键业务岗位例如预算编制、经费管理、合同管理、项目验收等设置专人负责审查监督工作，把内部控制的具体要求释放到业务中去。有条件的单位应单独设置内审人员或部门，将内审工作人员和经办岗位分离开，可以增强专业性和独立性。关键岗位审查人的选择应遵循“公开、平等、竞争、择优”的原则，确保选用的人员业务水平和专业能力与岗位相匹配，可以深入到具体业务中去，又可以从业务中走出来思考目前管理中存在的问题。

（三）利用信息化手段，降低管理成本和提高管理水平

在单位已有内部管理OA系统、科研管理系统、财务核算系统的基础上搭建内部控制系统，内部控制系统可以直接从各模块中获取需要的信息数据、打通各系统之间的壁垒，形成信息闭环，实现数据的互联互通[2]。尽可能的将单位各管理事项流程化、信息化、数据化，利用信息化手段减轻行政管理工作的负担，减轻人工加工处理信息的工作量，提高运转效率。在内部控制系统中合理设置信息表单和系统控制，将具体的内部控制要求嵌套到系统中去，利用信息数据分析发现疑点和异常，达到对各项业务经济活动的事前跟踪和事中跟踪，更有利于全局掌握，辅助内部控制的落实。信息数据的事后深度挖掘和利用，还可以为未来管理需求提供辅助决策信息。

（四）开展有针对性培训和学习，培养业财融合综合型人才

近几年随着国家财政体制、科研体制等多方面改革工作的进行，科学事业单位适用的制度呈现出更新快、内容多的特点，面临着专业知识不足跟不上新制度需求的困境。单位应牵头组织职工开展有针对性的培训和学习，将内控要求和管理要求分解到单位内部的各个层级，明确各岗位的把握重点，强化职工内部控制意识，多培养业财融合综合型人才。除了内部培训，单位可以聘请专长内控研究的专家、事务所等对单位进行内审，借助外部力量推进单位内部控制建设的落实，更好的增强单位资金管理的经济性、内部管理的效率性和科研活动的效果性。

总的来说，科研事业单位应结合自身科研活动的特点和规律，以业务信息流作为内控的主线，通过健全单位内部控制体系，识别关键风险点，在重要岗位通过内部控制手段加强管理，积极利用信息化手段辅助单位管理，开展有针对性培训，培养综合型人才等措施，才能更好提升科学事业单位的综合科研实力，更好推动国家科学事业的发展。财

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》[Z].（ 中共中央、国务院中发[2011]5 号）.

[2]苗帅.科学事业单位内部控制建设研究[D].首都经济贸易大学，2017.