加强新型研发机构绩效预算管理的思考

李彬

摘要：管理是为了更好地进行服务，提高运行效率，提升经济与社会效益，而不能成为捆绑的枷锁。当前，由于预算管理机制体系的不健全，导致许多科研人员被繁杂的财务管理事务困扰，无法专心开展科研工作，在一定程度上制约了科研工作的进步，对机构可持续健康发展产生了不良影响。本文通过对新型研发机构运行机制特点的分析，结合研发机构当前绩效预算管理存在的诸多问题提出有效的绩效预算管理体系优化策略，希望能为机构的管理人员提供一定的借鉴与参考。

关键词：新型研发机构；绩效预算管理；体系优化

一、新型研发机构运行机制特点

新型研发机构建设相对传统的研究机构建设而言，其模式更加多样化，而且拥有更加多元的投资主体，机制运行更加市场化，经营管理也更现代化，是由科学研究、成果转化、创业孵化等多个方面形成的产学研紧密结合、独立核算、自主经营的可持续发展机构[1]。新型研发机构没有固定的财政拨款、没有严格的行政级别划分、无固定的人员编制，因此其运营模式更加灵活，相应的经营管理更加复杂，难度也会更大。在管理机制上新型研发机构一般实行的是理事会领导下的院长负责制，理事会作为机构的最高权力部门，负责审查和批准机构整体的预算草案、预算执行情况报告以及预算调整方案。由各大高校院领导和机构各部门负责人所组成的预算管理委员会负责对预算管理过程进行监管、检查，对预算安排及调整给出意见或建议。其财务部门作为主要的职能部门负责开展相应的预算管理活动，指导机构下设的各创新研发中心、职能部门以及所属公司的预算编制工作并将其整合编制年度综合预算草案以及预算整合方案等，向上级部门报送，推进预算执行进程并及时汇报预算执行情况。各创新研发中心、职能部门以及下属公司根据上级下达的预算计划细化各项预算指标，要求各岗位人员严格按照指标内容实施预算计划，各部门或项目负责人员要保证其预算资金使用的合理性以及效益性，并对其预算管理的成效进行考核，形成预算管理的闭环，不断提升机构的综合预算管理水平。

二、新型研发机构绩效预算管理存在的问题

新型研发机构绩效预算管理存在的问题主要表現在以下几个方面：一是现行财务管理制度体系与科研活动实际不符，科学研究本身的创新性和探索性的特点决定了科研预算具有不可预见性，对于未知的理论及技术研究，科研人员无法精准的估算所需的人力、物力资源，再加上科研活动是一个长期动态的过程，科研工作者必须根据科研最新进展调整研究思路及方法，过程中必然造成课题预算的变更。而当前静态的预算编制方法规定科研人员在申请科研项目时就要在预算中详细列支所需项目资源的预算信息，在一定程度上加大了预算编制以及后期执行的难度。二是当前预算申请变更手续繁杂，严重制约了科研工作的有效开展。以设备预算变更为例，随着研究技术路线的变更，设备必然也要做出相应的调整。但是目前的预算管理制度中对设备费用不予调整，使研究人员不得不按照原先的方案继续研究，导致资源严重浪费。三是预算拨付不及时，现行的预算经费管理办法下规定要根据项目进展分批拨付预算[2]，但各种延迟拨付的现象时有发生，导致项目进展受到影响。一些机构部门后期为了提高预算执行率不得不突击预算，预算控制作用无法充分发挥。四是预算战略导向性不足，机构各部门之间各自为政，缺乏协同意识，只是预算管理工作各环节衔接不当，难以形成合力。预算目标导向不明确，导致一些部门预算管理不仅无法发挥实际的内控作用，反倒加重了机构经营管理的负担。五是各部门管理权责不清晰，出现多头管理甚至管理真空现象，财务部门没有发挥好对科研人员预算编制与执行的指导作用，监审部门忽视了预算管理的过程性监管，机构内没有形成有效的协调配合与权力制衡机制，制约了预算管理作用的发挥。六是预算编制质量不高，预算制度以及相关的预算管理办法主要由财务部门负责制定，但是由于财务人员对具体的经营业务流程缺乏了解，又未能同相关部门进行深入的讨论交流，导致其所制定的制度体系较为笼统，与实际存在较大出入，可操作性不强。部分科研人员对预算编制不够重视，仅凭借经验和个人主观判断编制基础预算，与财务人员缺乏有效沟通，导致预算执行混乱，资金使用效率低下。在选择预算编制方法时，没有结合预算项目特点以及客观实际情况进行综合考量，导致预算编制不科学，后期执行困难。部分财务人员对预算编制认知不到位，预算编制不全面，没有将预算编制内容同预算绩效考核目标相结合，不能有效地发挥预算控制与激励作用。七是预算执行与控制力度不足，由于部门之间协同性不足，导致项目管理与预算经费支出管理严重脱节，加上报销审批制度流程复杂，降低了预算执行效率。预算的执行过程缺乏严格监管，给一些不法分子以权谋私创造了有利条件，加大了预算管理风险。未形成预算执行责任机制，导致预算支出随意。同时，对于预算执行结果也未能建立完善的绩效考评体系，相关的考评指标过于宽泛，缺乏定量的考评标准与严格的奖惩机制，预算管理的权威性难以树立，加大了预算执行难度。八是预算管理信息化程度有待提升，目前机构的预算管理模块功能设计没有考虑到实际的管理需求，科研人员虽然有相关的管理权限，但却由于科研工作繁重很少登陆使用。对于不同课题信息无法实现汇总，信息数据统计工作十分庞大，不同部门之间关于预算信息的沟通渠道不畅通，导致信息不对称，严重制约了预算管理效率的提升。

三、新型研发机构绩效预算管理的优化策略

（一）做好基础预算管理工作

科研机构应该建立动态的预算绩效管理机制，规范预算资金的使用，提高科研项目的投入产出效益。首先要优化预算组织结构，为了更好地指导科研工作者执行预算计划，机构可根据各个研究中心或者课题组设置财务助理岗位，财务助理的工作内容就是负责处理科研经费预算中的具体工作内容，协助科研人员进行预算的编制、执行以及审计决算等工作事项，做好各部门与财务部门的预算衔接工作。机构财务部门负责对财务助理进行业务培训，建立规范化、统一化、专业化的组织结构体系[3]。其次要完善预算管理制度体系，具体包括预算编制规范条例、预算执行标准程序、预算考核评价方法等多个方面的内容。以预算执行的财务报销制度为例，要制定相应的报销细则，对于差旅费、会议费、固定资产的购置费用等都需制定细化的管理办法。同时要加强对财务助理的业务培训，要求其了解各项制度条例，能够为科研人员提供专业化的指导服务，让科研人员从繁重的财务工作中得到解放，更好地开展科学研究活动。最后要明确预算管理权责，实行归口管理，将预算指标逐级分解，落实到各个部门及岗位，保障预算计划顺利执行。

（二）绩效预算编制层面

1.编制程序及方法

考虑到科研预算存在较大的不确定性并且科研项目通常持续时间较长的特点，综合新《预算法》提出的可建立跨年度的预算平衡机制[4]，将原先一年一度的项目决策转变为三年一定，要求各科研项目开展前要制定更为细化的筹划方案。根据不同的预算项目特点及业务类型选择合适的预算编制方式，如针对常规性的业务辅助部门，其资金预算一般不会出现较大波动，可采用增量预算法编制预算；对于存在较大的不确定性、在以往会计期间缺乏借鉴的预算项目，可采取零基预算法进行预算编制；对于时间跨度较长，预算执行过程中变动频繁的业务类型可选用滚动预算法进行预算编制。随着时间推进，预算计划能够不断加以调整和改进，能够让预算更符合实际的运营状况，更好地发挥控制指导作用。通过上下结合、分级编制，最后逐级汇总的预算编制程序编制预算。各研发中心、下属公司根据资金需求编制预算计划，财务部门对所有报送的预算计划进行审核汇总，结合机构的战略发展规划，编制机构整体的财务预算草案以及未来三年的预算滚动调整方案，报送给预算管理委员会进行审批，经上级部门审议批准后交由理事会审定。财务部门根据审定批准后的预算方案进行指标分解，并将其下发给各中心、部门，该指标也是后期预算绩效考核的主要参照指标。

2.编制内容

研发机构的绩效预算编制主要包括三个方面的内容。首先是收入预算。在编制收入预算前，财务人员要进行深入的市场调查，综合机构的战略发展规划对收入进行科学的预测。根据经营能力设置预算收入总额；收入总额的构成具体包括财政投入、科研事业收入、企业经营收入、其他收入等，对影响各项收入的相关因素进行分析，将其细化为财政补助资金、重大项目配套资金、科研纵横向课题申报资金、成果转化资金、对外的科技服务资金、风险投资收益、捐赠收入等内容。为了落实各项收入预算责任，要明确各职能部门分工，由综合管理部门负责资金的筹集和重大专项配套资金的申报。由各研发中心负责科技服务以及研发成果的转化收入、由各下属公司负责风险投资收益等，通过收入预算信息的整合，确定机构的年度总收入预算以及各下级中心、部门和企业的收入预算指标。

其次是成本费用预算。成本费用预算是决定企业实现长久可持续发展的关键因素，编制成本费用预算要符合以收定支原则，结合机构的战略发展规划以及年度收入预算确定成本费用支出预算总额以及相应的预算支出考核目标。财务部门要根据往年的预算支出绩效考評结果，综合考量环境变化因素，测定人均的科研业务费用、差旅费用以及办公费用等相关的费用定额标准。要根据新下发的《意见》要求简化预算编制科目，适当下调预算调剂权限，将部分预算科目合并同类项。如在保持项目总预算不变的情况下，将会议费用、国际合作与交流费用以及差旅费用等合并为同一预算支出项目等。同时为了更好地激励科研人员，将直接费用中的多数预算科目交由各项目或课题组进行自主调剂。确定相应的绩效考核目标以及相关标准后，各下级中心、部门以及企业要根据下达的预算绩效考核目标制定工作计划。在选择支出预算编制方法时，工资福利可采用增量预算法进行编制，日常的营运成本以及建设期间研发生产设备购置支出采用零基预算法进行编制。编制好成本费用支出初预算后，财务部门要将其同预算收入控制目标进行核对，对不符合预算编制标准的预算内容提出调整意见，报送给上级管理部门审核批准后确定机构的成本费用支出总预算以及各中心部门相应的成本预算支出指标。

最后是现金流量预算[5]。做好现金流量预算编制工作需要从以下三个方面着手。首先，要在收入预算的基础上科学的预估现金收入，确保现金流入的稳定性；其次，要制定合理的现金用款申请审核制度，既要保障审批手续流程的严肃性、完整性，也不能设置过于繁杂的审批程序，减轻科研人员的工作负担；最后，支出项目必须对应相应的年度预算项目，不在范围内的项目必须先履行预算调整审批程序，获批后才能申请现金用款。

（三）绩效预算执行层面

一方面，为了保障预算的权威性，预算一经理事会批准不允许随意调整，严格按照预算计划执行。各部门需足额、及时上缴预算收入，不允许出现挪用、占用或截留现象，财务部门也必须保证足额，及时收取预算收入，不得随意减少、免除或缓收预算收入。要有效地控制成本费用预算支出，强化预算执行过程监控，不仅要实时检查预算支出额度，防止预算超支行为，还要监督预算执行进度是否与计划进度一致，确保预算有效执行，稳定实现绩效目标。另一方面，预算需要考虑市场、技术、经营环境多个方面的影响因素，如果存在诸多不确定因素，就会导致执行偏差。因此，在预算执行过程中既要保持一定的刚性，也要确保环境变化的灵活适应性。针对存在的预算执行偏差，有关部门一定要深入研究偏差产生的原因，及时提出有效的纠偏方案。如需进行预算调整，预算管理委员会可综合执行情况及环境因素对个别的预算项目进行微调，但必须保证预算调整不影响整体绩效目标的实现和战略总体规划。如调整幅度较大，需进一步报送给理事会，经理事会审议批准后方可进行调整。除此之外，为了形成预算管理闭环，要强化预算执行情况分析结果的利用，将其作为机构下一阶段预算编制的主要依据，改进预算执行过程中存在的诸多问题，不断提高机构的预算管理水平。要重点做好机构的财务报表分析工作，了解其主要能力指标如支付能力、获利能力等的详细情况，准确进行能力评价，为机构今后的发展提供基本的方向指导。

（四）预算绩效评价层面

在设计预算考评指标时需遵循全面性、可比性、可行性、科学性原则[6]，指标体系的设计分为三个级别，第一级别主要分为投入、过程、产出以及效果指标，第二、三级别指标是对第一级别的补充。如投入又可进一步细分为人员投入、资金投入等，人员投入可划分为科研人员投入、管理人员投入等，具体指标分类根据各机构实际情况决定。为了更加客观、合理的进行考核评价，可利用层级分析法将指标量化，确定不同指标权重，以便进行指标计算，获得考评分数。新型研发机构在建设初期大多执行的是事业单位会计制度，并未进行全成本会计核算，因此其预算绩效考核通常采用的是将既定预算目标同预算执行效果相比的评价方法。而随着机构运营模式逐渐成熟，开始采用企业会计制度，此时绩效考核的办法更加多样化，常见的方法包括专家评议法、因素分析法等。为了更好地发挥预算绩效考核的作用，需要着重做好以下几个方面的工作。一是将预算绩效考核结果同各中心、部门以及其负责人的年度工作目标考核评级挂钩，对于考核结果表现较好的中心或部门，提高其下一年度的预算定额拨款标准，增加部分专项资金安排。对于考评结果表现不佳的中心或部门要建立责任追究制度，落实相关惩戒措施，同时督促其认真分析预算管理存在的问题，深入剖析原因，并制定有效的整改措施，积极推进措施落地。二是要广泛地收集预算绩效考核的意见以及建议，综合预算考评结果，不断修正和改进预算绩效考评指标，确保真实、准确的放映预算执行情况，最大程度上控制预算成本，提高预算管理效益，促进机构实现可持续健康发展。三是要综合反馈信息以及机构的发展战略规划，结合环境因素变化不断调整和优化预算支出结构和支出方向，科学合理的进行资源配置，提高资金的使用效率，促进机构预算管理水平与管理能力的全面提升。

（五）加快预算管理信息化建设

机构可对现行的预算管理模块进行改进和完善，将预算模块的相关权限下放给财务助理，增加模块的数据分析统计功能，实现多个课题预算费用的汇总和统计，进一步细化预算管理录入，确保预算信息的完整性、真实性，也有利于财务人员更好地审核报销单，进行预算执行监管。实现财务报销与预算管理模块的数据对接，要求科研人员在提交财务报销申请时在财务助理的指导下不仅要选择研究课题，还需匹配相应的预算科目，对于重要的预算支出要选择明细预算科目，以便后期项目结题验收时能够更好地开展预算以及决算工作。另外，可结合机构的实际情况搭建财务共享平台，帮助科研人员、财务人员以及相关的管理人员实时了解预算执行和反馈情况，也为机构各部门人员提供一个沟通交流的平台，保障纵向各项决策措施有效传达到位。上级管理人员也能及时把握机构的整体运营情况，也能进一步加强各机构部门的协作配合，从预算的编制、执行到考核评价，涉及到预算管理的各个方面、全部流程。既能有效解决信息不对称的问题，优化工作流程、畅通沟通渠道，也能强化预算的过程监管，保障预算管理的透明性、公开性，更好地促进预算绩效目标的实现。

四、结束语

综上所述，全文以绩效目标为导向进行预算管理，将绩效考核的思想贯穿于预算管理的全过程。既是为了避免预算管理的盲目性，促进预算计划有序、稳定的进行，也能在一定程度上激发各部门岗位人员预算管理的积极性，更好地开展预算管理活动。同时能将科研人员从繁重的财务工作中解放出来，拿出更多时间和精力潜心科研，促进机构实现更大的经济和社会效益，助力我国科研事业发展腾飞。财

参考文献：

[1]刘为.加强新型研发机构绩效预算管理的思考[J].行政事业资产與财务，2016 （18）：1-2.

[2]赵剑冬，戴青云.高校主导建设的新型研发机构运作管理模式[J].中国高校科技，2017 （12）：11-15.

[3]吴文考.ZD20研究院全成本预算管理方法研究[D].西安电子科技大学，2015.

[4]赵硕.科研院所财务预算管理存在的问题及优化对策[J].财会学习，2018（11）：56-57.

[5]武艺.科研院所科研经费预算管理方法研究[J].中外企业家，2017 （14）.

[6]宋文红，邢志娜.基于内部控制论科研院所全面预算管理的优化[J].管理观察，2017 （22）：137-138.