推进铁路工伤预防工作的思考

刘 锦 中国铁路上海局集团有限公司南京铁路办事处

1 工伤预防工作的演变与发展

研究我国工伤保险事业发展的历史发现，从1951年工伤保险立法到如今的近70年间,工伤预防在我国工伤保险制度中的地位发生了很大的变化，经历了从“空白-试点-推进-再试点-再推进”的演变过程。

1.1 空白阶段

我国具有法律效力的工伤保险立法是在1951年2月颁布，1952年1月修订的《中华人民共和国劳动保险条例》和实施细则。在此条例和细则中，有关工伤保险的条款只限于工伤发生后的医疗与伤、残、亡的各项待遇标准，仅仅是从善后处理角度出发，保证伤残人员及其赡养亲属的基本生活做出的制度安排，而工伤预防内容是空白，完全没有涉及。

1.2 试点阶段

从1989年开始，广东、海南、辽宁等十多个省的三十多个市县，先后进行了工伤保险制度改革的试点，建立了社会统筹型的工伤保险制度，探索实行差别费率和浮动费率，在工伤保险基金中设置专项资金用于工伤预防，形成了以工伤保险促进工伤预防的机制。

1.3 推进阶段

经过试点之后，全国二十多个省市自治区陆续进行了工伤保险的改革。1996年劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，其中第一条规定工伤保险促进工伤预防，明确各地可从工伤保险基金中提取一定比例用于开展工伤预防工作。遗憾的是，2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，其中第一条，虽然又一次明确工伤保险促进工伤预防，进一步肯定了工伤保险的工伤预防功能，但也同时废止了“从工伤保险基金中提取一定比例用于工伤预防”这一规定，这在某种意义上可以理解为是一种倒退。

1.4 再试点阶段

2009年8月，国家人力资源和社会保障部发布通知，决定选择河南、海南、广东三省进行工伤预防试点，规定试点地区在试点期间提取一定比例的工伤保险基金用于工伤预防，具体额度和使用办法由各地自行确定。各试点地区都具体规定了工伤预防费用的提取比例和使用方向，这些规定和做法在一定程度上促进了工伤预防功能的切实发挥。

1.5 再推进阶段

2010年12月，国务院发布《关于修改＜工伤保险条例＞的决定》。新《条例》借鉴了国际经验和部分地区的实践做法，明确了将工伤预防的宣传、培训等费用纳入基金支付的规定。2017年9月1日，人社部会同财政部、卫生计生委、安全监管总局发布《工伤预防费用使用管理办法》正式实施，标志着我国工伤保险事业发展进入了一个新的阶段，也显现出工伤预防在工伤保险事业和经济社会发展中越来越重要的地位和作用。

2 铁路工伤预防工作的现状与问题

在国家制度层面，工伤保险已成为安全生产工作的三大支柱（立法、监察和工伤保险）之一；工伤预防的探索与推进，也逐渐成为落实工伤保险“三位一体”（工伤预防、工伤补偿、工伤康复）原则的具体体现。然而，无论是从全国情况还是具体到铁路企业来看，工伤预防相对于工伤补偿、工伤康复，仍然是最为薄弱的环节。分析铁路工伤预防工作的现状，不难发现以下问题：

一是各级对工伤预防工作不重视。应该说，铁路各级企业对安全生产极端重要性的认识已达到了一定的高度，“安全生产是生命线”、“安全就是效益”已基本深入人心，并逐步确立了铁路安全发展的理念。但不可否认，无论领导还是职工，提起工伤保险，更为重视事后的补偿和康复，而对于事前的工伤预防，无论是对政策本身还是其作用和意义都知之甚少，认识不深，也就更谈不上足够重视了，影响了国家工伤预防政策在铁路的落地。在工伤事故的实际处理过程中，基层单位和工伤职工本人都很重视事故发生后的待遇享受，其实，此时重视已为时晚矣，特别是一些重伤甚至死亡事故，严重后果无法用金钱挽回。但事前，影响人身安全的因素是否存在已久，每次作业前是否强调了注意事项，对已发生的人生伤亡事故是否已深刻剖析防微杜渐，这些环节都没有引起相关部门的足够重视，特别是有个别单位领导还因为害怕安全责任制考核，在事故发生后不仅不分析原因，提出对策，还想方设法瞒报、谎报，尽力缩小影响，错失了工伤预防教育良机，简直到了一种思想麻木的状态。

二是工伤预防职能部门不明确。根据铁路企业传统分工，集团公司社保部门全权承担工伤事故的善后处理工作，而日常安全管理由基层单位安全部门负责，安全监督检查工作由集团公司级的安全监察部门负责。从工伤预防的涵义上看，它属于“事前管理”，与铁路规章制度的制定、执行，联系更为紧密，似乎安全部门应承担更多的责任，但工伤事故的分析、判定又是社保部门的职责，两个部门职能分离，工作侧重面不同，导致工伤预防难以落实具体的职能部门，进而影响了工伤预防工作的推进。

三是工伤预防费用来源难落实。2017年8月17日，人社部、财政部、卫计委、安监总局联合印发《工伤预防费用使用管理办法》，规定：“工伤预防费用于工伤事故和职业病预防宣传和培训”；“工伤预防费的使用原则上不得超过统筹区上年度工伤保险基金征缴收入的3%”；提出“由统筹区人社部门会同财政、卫生计生、安监等部门，共同确定每年工伤预防的重点领域，由行业协会和大中型企业等社会组织在确定的重点领域内提出拟实施的项目，再由人社部门会同有关部门共同确定下年度安排实施的项目。纳入年度计划的工伤预防实施项目，原则上由提出项目的行业协会和大中型企业等社会组织负责组织实施。”各省市也都相应出台了工伤预防费使用管理试行办法，就本统筹区的工伤预防费的使用管理作出了制度性的安排。然而，到目前为止，上海局集团公司范围内争取到的地方政府工伤预防项目立项寥寥无几，工伤预防仍很难从地方统筹的基金中获得任何费用支持，发生费用仍面临财务列出的困惑。

四是工伤保险费率杠杆作用难发挥。与其他社会保险缴费办法不同，工伤保险费实行“以支定收、收支平衡”的原则，就是要突出其奖罚分明的特性。铁路企业为便于内部财务管理，同时，兼顾铁路企业内部分工、各系统专业工作特点及设施装备的差异性，往往在统筹区内实行统一的工伤费率，换言之，做不做工伤预防工作、发生工伤事故多少，都按一个费率缴费，反正有统筹区其他单位拉平均。《工伤保险条例》希望达到的“工伤保险费率的杠杆作用”反而被企业内部的规定抹平了，无法发挥功效。

3 推进铁路工伤预防工作的对策与建议

应该说，各级政府在制度层面，已经将工伤预防提高到了一定的地位和高度。铁路理应借此东风，为我所用，积极推进铁路工伤预防工作。

（1）加大宣传力度，树立工伤预防优先的理念。

根据对辖区内历年工伤事故的分析显示，绝大多数工伤事故是人为原因造成的，并且多数是可以避免的。要改变这种现状，必须高度重视工伤预防工作，建立工伤保险宣传、教育和培训的平台。主要包括：通过开展经常性的工伤保险与工伤预防的宣传，普及相关知识，营造有利于推进工伤预防工作的良好氛围。加大对企业社保、安监、劳资等专业人员培训，使他们成为工伤事故预防、促进安全生产的合格实践者。加强对职工的安全教育和劳动保护知识培训，突出“法制教育”，让职工明确什么能做，什么不能做；该负什么责任，该尽什么义务。通过对企业生产经营管理者的教育培训，增强他们的法制意识和劳动保护意识，促进其更加重视工伤预防工作，以加大对工伤预防和安全生产的投入。

（2）理顺职能关系，建立分工明确的管理体制。

建立职能明确，职责分明的管理体制，对于推进铁路工伤预防工作至关重要。借鉴国外成熟的管理体制，铁路企业内部的工伤预防主管机构，可以采取两种方案设置：

第一种方案：在集团公司层面，设置独立的工伤预防机构，以彻底解决劳动保障行政部门和安全生产监督管理部门存在的职能交叉问题，最大限度地发挥工伤预防的功能。当然，这只是一种理想状态，在铁路以运输经营为中心、各级都精简机构的背景形势下，这种方案实施起来有一定难度。

第二种方案，在社会保险管理机构内，设置工伤保险科，联合安全生产监督管理部门，对工伤预防实施“双轨制”管理。以上海局集团公司为例，目前现状是：集团公司设立社保部，社保部内设养老保险科、医疗和工伤保险科、财务科、综合信息科和企业年金理事会办公室。建议将工伤保险管理职能分离出来，单独成立工伤保险科，赋予其工伤保险管理的全部职责，即负责全局工伤预防的推进和具体项目的实施；负责工伤补偿的经办和管理；负责工伤康复的经办和管理。

当然，在暂时无法改变目前机构设置的情况下，劳动保障部门与安全生产监督管理部门，必须建立、完善协调配合机制，共同推进工伤预防工作的开展。首先，要建立事故通报机制，定期交流安全状况评估，互通职业危害信息；其次，要明确工作目标，联合组织安全生产检查，确定安全生产和预防工作的目标管理责任制；再次，联合开展各种形式的工伤保险和工伤事故预防的宣传、培训和教育活动，指导和帮助基层单位做好工伤预防工作。

（3）加强检查考核，建立健全工伤预防奖惩制度。

建立健全一套完善的工伤预防奖惩制度，对于调动大家做好工伤预防工作的积极性至关重要。对于长期负责安全生产管理工作的人员、危险系数高的工种岗位，可以制定奖励制度，如定期发放安全津贴等;对发现安全隐患或对劳动条件提出积极建议的人员，甚至在作业中消除重大事故隐患的技术及施工人员实行高额奖励。反之，对于那些严重违背安全生产制度的单位以及负责人应给予严厉的惩罚，特别是对发生人身安全事故后不进行认真处理，不顾职工利益瞒报的，经举报查实后要加倍考核。但是，执行过程需要区别事故原因，以采取不同的考核方法，对于主要原因在设备、在管理流程、在劳动组织的，对相关单位的考核要严厉，对于主要原因在工伤职工个人或来源于外部的，不应给单位施加太多压力，以避免迫予考核压力瞒报工伤，造成职工利益受损，使事故处理更符合工伤保险“补偿不究错、倾向于受害人”原则。对于全年没有发生工伤事故以及职业病的单位应给予一定的奖励，增强大家责任共担、成果共享的意识。

（4）争取各方支持，多渠道筹集工伤预防基金。

在铁路现行管理体制下，工伤预防工作涉及到社保、安监、劳资、后勤，以及工会、宣传等多个部门，需要协同配合，共同推进。更为重要的是，必须积极争取各方支持，多渠道筹集工伤预防基金，以切实保证工伤预防工作的有效开展。

首先是积极争取政府立项。由集团公司层面与辖区内各省市人力资源和社会保障部门主动接洽，提出集团公司拟实施的工伤预防项目，以从地方政府的工伤保险基金中获得工伤预防费用支持，落实好工伤预防项目经费的主要来源。

其次是企业拨款。用于科学核定岗位定员，配齐人员，避免因劳动时间过长引发岗位疾病，因劳动强度过高致使身体受损，结合职工实际情况进行劳动力合理配置，减少上下班途中交通事故概率，同时定期组织全员健康体检。用于安全设施配备与更新，要建立生产设备、生理必须设施的安全检查制度，早发现、早解决、早预防，选择如噪声、粉尘等危害性较大的、防护设施比较落后的设备进行技术研究与更新换代;检查作业环境，对现场的安全标志实时监督，张贴安全警示图、设立安全警示线等防护措施，确保生产现场的安全。安监部门还应该结合已发生事故，研究更为科学合理的作业及操作流程，对高风险场所、工种、岗位制定特殊管理办法，制定职业危害防护技术措施。重视并建立与安全卫生检测检验机构之间良好的合作机制，委托其定期对工作环境的安全程度进行充分评价，及时督促单位整改存在问题，以防止矽肺等职业病给职工造成的伤害。

第三是运用好铁路企业内部工伤保险浮动费率办法。对于那些对工伤预防工作不重视，工伤事故频发的单位，必须实行工伤保险费率上浮，将与缴纳地方工伤保险统筹的差额部分，用于工伤事故预防，如工伤预防知识的宣传、培训，劳动条件的改善，统筹支付标准外的康复、疗养等等。

随着新《工伤保险条例》的深入实施，工伤预防工作必将受到越来越多的重视。铁路企业只有凝聚各方共识，共同致力推进工伤预防工作，才能切实维护好企业整体利益和职工的生命健康及劳动权益，才能更好地服务于铁路企业发展战略，为实现铁路高质量的发展提供切实保障。