社保费统征背景下社会保险经办机构的法律定位探究

吴 勇，刘 琦

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

我国的社会保险制度肇始于上世纪90年代。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”自此之后，各省级区域或选择地税机关、或规定社会保险经办机构征收社保费。2010年颁布的《社会保险法》本可结束二元征收局面，然而“由于社会保险和税务两家实力相当，互不妥协”[1]，该法第五十九条最终规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”社保费征收机构未能在制度层面予以统一，社保经办机构职权是否包括征收社保费也一直未能得到答案。

2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》），规定“从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”。至此，我国的社会保险费开始由税务部门全面统一征收，这意味着延续二十年的社会保险费征收主体之争尘埃落定。明确由税务机关统一征收社会保险费解决了社会保险费征收主体问题，但仅从《方案》内容来看，统一征收自身尚未形成完整自洽的规范构造：将征收职能从社会保险经办机构中予以剥离后，社会保险经办机构具体职能为何？社会保险经办机构角色定位又将何去何从？

近年来，学界对社会保险经办机构的法律定位进行了初步探究。有学者着重对社会保险经办机构现状进行分析，认为我国社会保险经办机构的定位应是以服务为主的、具有行政管理职能的事业单位[2]；也有学者以规范法学的法律主体论对机构的自身法律性质进行诠释，将社会保险经办机构定位为特殊类公益事业单位[3]；还有学者认为社会保险经办机构在本质上应为公法上的社团法人[4]；抑或是关注社会保险经办机构与社会保险人主体身份职能与职责相分离的困境[5]。对现有成果进行分析可知，目前的研究多从征收现状、法律性质、组织模式、职能职责等角度辨析，并且都是基于二元征收的背景，而在税务机关统一征收模式下，关于社会保险经办机构的法人组成、权利义务等确定社会保险经办机构法律定位的研究却付之阙如。本文首先从社会保险经办机构的法人组成和权利义务等因素剖析社会保险经办机构的应然法律定位，然后从文本分析和实践检视两个方面反思我国社会保险经办机构的定位混乱问题，最后基于税务机关统一征收社会保险费的背景，重塑社会保险经办机构的独立社会保险法人人格，以期对我国《社会保险法》的完善提出建议。

一、社会保险经办机构的应然定位：独立的社会保险法人

特定机构的独立性表现为充分自治的内部关系和相对独立的外部关系两个方面。社会保险制度是社会互助和风险预防制度，当特定成员遭遇年老、疾病、生育、失业和伤害等较大风险时，可以从社会保险基金中获取相应的物质保障。此外，社会保险的广覆盖性和政策特性又决定了除预防个体风险外，社会保险还具有维系社会安全、保障公民权利的目标。“人民常年将保险费投注在政府所主导的强制保险上，国家不能不对社会保险之连续性、体系性负担一定的责任”[6]。德国社会法学家汉斯·察赫指出，社会保险是一种“第一，由特殊的管理机构执行；第二，管理机构的财政来源是被保险人的缴费；第三，被保险人（以及其他缴费者，尤其是雇主）自治管理”[7]的制度。为此，各国成立独立于行政管理机构的社会保险经办服务体系，将社会保险的给付义务委托给社会保险经办机构，使之成为社会保险意思自治的表达主体和社会保险法律关系权利义务的承担主体，因而，社会保险机构是一个独立的公法法人。对社会保险经办机构的权利义务大致可以从两个层面进行分析：一是社会保险的内部关系，即社保经办机构在社会保险制度中权利义务的承担。社会保险内部的自治性决定了社会保险制度的独立性，也进一步决定了社会保险经办机构的独立性，这是社保经办机构作为独立社会保险法人的原因。二是社会保险的外部关系，即社保经办机构与其他主体之间权利义务的协调。社保经办机构与其他主体之间的权责明确是社保经办机构作为独立社会保险法人的结果。

（一）社会保险的内部关系：充分自治

社会保险内部关系，是指社会保险经办机构与作为社会保险成员的被保险人以及其他缴费者，在管理和运营过程中所发生的法律关系。其中，社会保险内部关系包括成员资格关系和社保基金关系两个方面。

社会保险的成员资格通过法律予以规定。如前所述，社会保险的本质仍是保险，“无论有多少社会政策上的叠加与连生，社会保险始终是‘保险’，即通过面临共同风险威胁的人群的合理缴费，为将来可能发生并可估测的需要而提供的一种集体保障”[8]。风险共担原则作为保险的基本原则，决定了社会保险以被保险人及其他缴费者为基础，是人的结合。但是社会保险法上的缴费义务不同于普通保险当事人的自愿缴费行为，其内容是事先通过法律予以规定的①。同时，作为缴费义务发生的前提，社会保险成员资格的成立与消灭，亦是基于法定而非约定②，此即为成员资格和缴费义务的法定性。不同于私法上的保险中成员资格关系与缴费义务通常具有对待给付义务，社会保险法上的成员资格关系是基于政策性因素而由法律直接赋予的。故单纯的不缴费行为不会导致当事人成员资格的丧失，而是对应公法上的处罚，例如罚款或暂时停止给付社会保险待遇。而成员资格意味着被保险人及其他缴费者能够作为独立的权利主体行使权利，并管理社保经办机构，考虑到作为社会保险组成成员的被保险人及其他缴费者往往人数众多，直接民主效率低且难以形成有效决议，社会保险经办机构应当是组成成员的意思自治机关。

社会保险缴费构成社会保险基金，基金的管理者可以是参保人或特定市场主体管理，也可以是政府③。社会保险基金与政府财政相互独立，即使是由政府主导的这类社会保险，也应该设立独立于政府的、专门的经办机构对基金进行管理。社会保险的政策性使得国家干预不可避免，自治管理的空间被不断压缩。但是由于社会保险的主要资金来源是缴费而非财政拨款，经办机构至少在形式上仍然可以保持其自治。如果缴费机制不复存在，则“国家财政资金在社会保险中原来的补贴角色就会发生根本性的改变，也就改变了社会保险的财政和管理权限基础”[9]。因此社会保险基金的独立运作是参保人自我负责和风险团体成员之间连带互助的要求。以被保险人及其他缴费者的缴费为主要资金来源的社会保险基金决定了社会保险的自治性，也决定了经办机构的独立性。

（二）社会保险的外部关系：权责明晰

社会保险的外部关系，是指作为独立公法法人的社会保险经办机构与其他主体产生的不属于其内部治理问题的法律关系，主要包括与社会保险待遇给付请求权人的关系、与社会保险资金提供者的关系和与其他公法人的关系。

1.社会保险经办机构与社会保险待遇给付请求权人的关系。为了实现社会保险关系，履行公法上的社会保险待遇给付义务，需要围绕社会保险关系而产生一些新的社会关系。在社会保险成员遭遇特定风险时，社会保险制度提供的保障功能是通过向被保险人给付相应金钱或提供服务实现的。因此社会保险经办机构与待遇给付请求权人之间存在以社会保险待遇给付为内容的社会保险给付关系。

需要指出的是，社会保险给付关系与社会保险成员资格关系是两个相互独立的法律关系。也就是说，社会保险成员的缴费行为并不必然导致社保给付关系的成立，例如雇主应为雇员缴纳社会保险，但雇主无权请求社会保险待遇给付；而社会保险成员未履行缴费义务也不会直接导致社会保险给付义务的消灭，例如社会养老保险的支付存在代际差，这一代的缴费为上一代支付养老金，且养老保险制度建立之前未缴费的退休人员，也可以享受社会养老保险待遇。

2.社会保险经办机构与社会保险资金提供者的关系。社会保险的资金来源主要是社会保险成员的缴费和政府财政支付两个方面。成员的缴费属于社会保险的内部关系，故社会保险经办机构与社会保险资金提供者的外部关系即为政府财政对社会保险的补助关系。

社会保险缴费作为一种强制性义务，保险费通常借助国家权力征收。一旦政府以征收为起点全面介入社会保险，包括确定社保收费标准和给付待遇，给社会保险提供财政补助等，社会保险财务和国家财政就极易发生混淆。按照我国《社会保险法》的规定，缴纳或征收的社会保险费自动进入社会保险基金，纳入财政专户管理。可见社会保险资金显然是不同于一般财政资金的。社会保险基金的自治性和社会保险经办机构的独立性要求财政对社会保险的补贴必然是基于一定的标准和程序，而不是不问缘由地要求政府补助，否则将造成身份混同和责任泛化[10]。

3.社会保险经办机构与其他公法人的关系。“公共财产权是一种应受控制的公权力，对公共财产权进行控制的基本要义在于：公共财产的取得、用益和处分都应严格遵循法律规定”[11]。社会保险作为一种准公共产品，自然也应该受到严格的控制，这种控制是通过相关公法人主体对社会保险经办机构的监管实现的。

但是，社会保险独立原则要求这种对社会保险经办机构的监管不能剥夺其在职权和职责上的自主权。如果此种监管行为是授益的，则无需启动特别程序；只要涉及负担性行政行为，其他公法人就应该就其行为的合法性和合理性做出必要的说明。例如社保费的缴纳标准、社保待遇的支付标准等，都应该由法律予以规定，由社会保险经办机构执行，而不是由政府自行决定。

综合上述分析可知，从内部关系来看，社会保险经办机构应当是组成成员的意思自治机关，社会保险基金的主要资金来源应当是成员的缴费而非财政拨款，这决定了社会保险的自治性，也进一步决定了经办机构的独立性；从外部关系来看，社会保险经办机构与待遇给付请求权人之间存在以社会保险待遇给付为内容的社会保险给付关系，与社会保险资金提供者之间是政府财政对社会保险的补助关系，与其他公法人之间是监管与被监管的关系。充分自治的内部关系决定了我国社会保险经办机构作为独立的社会保险法人的应然定位，而权责明晰的外部关系则是确定社会保险经办机构之社会保险法人定位后的必然结果。

二、我国社会保险经办机构定位的实然状态：文本检视与实践反思

社会保险经办机构应当是独立的社会保险法人，然而无论从我国相关规范性文件对于社会保险经办机构的定位来看，还是从我国社会保险制度改革实践来看，我国社会保险经办机构的定位都不甚清晰。

（一）法律定位的模糊

从我国成文法来看，“社会保险经办机构”是一个内涵和外延都相对模糊的概念。社会保险经办机构是不是社会保险法人这一点现行立法并未明确。“立法者使用不确定法律概念的真意难以清楚而无疑义地探知，并不意味着不确定法律概念的使用必然是立法者的无心之失（法律漏洞）。考虑到当代立法组织的多元性（往往是多机关协同）与立法程序的严格性，应当将不确定法律概念的使用推定为立法者的有意之举”[12]。法律解释的对象不应当局限于单一的法律概念，而应是法律条文以至法律文本。为了明确社会保险经办机构作为法律概念的定位，有必要对其相关的法律文本进行法律解释。

文义解释是法律解释的首要方法，对社会保险经办机构概念的解释应从文义解释出发。《社会保险法》第八条规定，“社会保险经办机构提供社会保险服务。”这一条文位于该法的总则部分，可看作是对社会保险经办机构的总定位。由该条“提供……服务”的表述可以看出，该法对社会保险经办机构的定位是提供社会保险服务的服务机构，而并没有将社会保险经办机构作为社会保险法人。这一定位与该法第九章“社会保险经办”中规定的社会保险经办机关的登记手续办理、建立档案、支付社保待遇和社会保险咨询服务等服务性功能一致。然而，《社会保险法》在第八十三条规定，当用人单位或个人因社会保险争议提起行政复议或行政诉讼时，应当以社会保险经办机构为被告，这一点似乎与该法第八条的定位有冲突。社会保险经办机构作为辅助性服务机构，即使可以被确定为广义上的行政主体进而确定为行政复议或行政诉讼的一方当事人，但除能够参与诉讼程序外，社会保险经办机构既没有独立的责任财产，也并非社会保险法律关系的一方主体，其诉讼权利和义务都有所限制，又如何成为最终责任归属部门？因而，社会保险经办机构到底是服务机构还是独立法人的法律界定实际上是模糊不清的。

历史解释以探究由立法文献所展现的立法者立法时的意图为目标，故历史解释的方法可以窥见社会保险经办机构设立的初衷④。考虑到《社会保险法》是由人力资源与社会保障部负责起草、报送国务院法制办审查后提请全国人大常委会审议的，从作为起草者的人力资源与社会保障部和作为审查者的法制办共同出版的立法释义应当可以探讨其立法者意图。《中华人民共和国社会保险法释义》在解释第一条时，将社会保险关系定义为“政府与公民之间、社会保险费征收机构与用人单位和个人之间、用人单位与职工之间、社会保险经办机构与参保人员之间、社会保险经办机构和参保人与医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构之间等多重关系”[13]。显然立法者确将社会保险经办机构视为与参保人平等的社会保险关系主体。经由历史解释可以看出，社会保险经办机构本应是社会保险法人，是社会保险关系中的独立主体。

体系解释⑤则须确定其范围，并通过对不同规范性文件中社会保险经办机构定位的梳理得出相对完整的结论。从我国社会保险相关法律体系现状来看，《社会保险法》《社会保险行政争议处理办法》（以下简称《办法》）和《社会保险法实施细则》（以下简称《细则》）不得不提。《社会保险法》中关于社会保险经办机构的定位是与《办法》一脉相承的，而后者将社保经办机构定位为专门办理社会保险事务的工作机构，《细则》仅对社会保险经办机构的某些服务性职能的提供方式进行了细化规定。《办法》和《细则》对于社会保险经办机构的定位与《社会保险法》保持一致，即将其界定为服务性机构，而对独立的社会保险法人的观点持否定态度。但是《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）却似乎采取了与上述三法不同的观点。同样是位于总则部分的关于社会保险经办机构性质的规定，《条例》采用了“承担……工作”的表述⑥。相较于《社会保险法》，这一条从对社会保险经办机构性质判断变为对其工作内容的描述，社会保险经办机构当然可以作为独立的法人承担社会保险服务工作。更为重要的是，《条例》在社会保险经办机构的职责中明确规定了确定工伤保险缴费费率、管理社会保险基金、负责社会保险稽核等最能彰显社会保险法人主体地位的核心权能，从正面肯定了社保经办机构的社会保险法人地位。虽然《办法》和《细则》都是现行有效的法律，而《条例》仅是征求意见稿，但《条例》的制定时间与前两者存在明显的先后顺序，在某种程度上可以看出国家在社会保险经办机构顶层设计上的观念转向。按照我国《民法总则》第87条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”而按照《社会保险法》第8条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务。”故而，将社会保险机构定位为“社会保险法人”（非营利法人中特殊的一类）本身不缺乏法律依据。因此从体系解释的角度看，社会保险经办机构的定位应为社会保险法人。

综合以上各解释方法可知，我国现行社会保险法律体系中关于社会保险经办机构是否为独立的社会保险法人存在肯定说与否定说两种观点，这种立法的混乱是造成法律定位混乱的首要原因。可以看出，《社会保险法》立法之初，虽立法机关有意将社会保险经办机构作为社会保险关系的一方主体，但受政治体制和历史传统的影响，使得本应仅有管理和监督职责的社会保险行政部门履行了实质上的决策职能，而本可以成为独立社会保险法人的经办机构沦为提供社会保险服务的行政执行机关。随着执法实践中问题的频发，特别是剥离了征收职责后社会保险经办机构定位的逐渐清晰，使得立法机关在《条例》中将属于社会保险具体经办的职责真正赋予经办机构，重新塑造了经办机构的独立社会保险法人身份。考虑到《条例》还未颁行及它的低位阶，以《社会保险法》为代表的社保法律法规亟待对社会保险机构的社会保险法人统一进行明确。

（二）法定职责不明晰

我国社会保险经办机构的设立始于1993年经济体制改革。社会保险工作机构依“政事分开、官办分离”原则，分成了社会保险行政部门和社会保险经办机构。社会保险行政管理部门担负宏观上的政策、制度、标准管理职责，而社会保险经办机构具体承办社会保险业务⑦。但因为社会保险经办机构法定职责不明晰，这种分离未能真正实现。

其一，社会保险行政部门与社会保险经办机构职责不清。前者是作出决策的“大脑”，后者则充当着实施决策的“手足”[14]。我国社会保险经办机构分为中央与地方两个层级，中央一级为人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心，其职能为“综合管理全国社会保险基金和经办管理服务”⑧，不经办具体的社会保险业务；地方一级则由各级政府对应设置，是直属于同级政府主管部门的事业单位，从事社会保险经办工作。社会保险行政部门负责社会保险的管理和监督工作，具体而言，人力资源与社会保障部负责拟定社会保险的政策和标准、基金的监管办法等，地方各级人社部门在各自行政区划和授权范围内制定具体的实施细则。可以看到，社会保险行政部门实际上履行着决策职能，超出了应有的法律监督职责范围。同时，社会保险经办机构的编制和经费受制于行政主管部门，主要负责人由行政主管部门任命，内部事务实行首长负责制。社会保险经办机构在这种意义上沦为社会保险行政部门的意志执行机构。另外，地方政府的角色也不容小觑。一方面，财政兜底补贴使得社会保险支出受制于财政状况，社保缴费与社保待遇之间的关联性大大减弱，参保人主动缴费和参与管理的意愿都会受挫；另一方面，根据全口径预算管理理念，社会保险基金预算属于政府预算范围，造成了政府混同于社会保险法人、社会保险资金混同于财政资金的现象。

其二，社会保险费征收过程中税务机关与社会保险经办机关存在着权责协调障碍。税务机关统一征收社保费仅仅是明确了社会保险费的征收主体，虽然在技术上可以将社保费与税收作同收同管处理，但社会保险关系与税收关系的本质差异决定了社保费与税收征缴的差异。当前，企事业单位社保费征缴的流程大致分为七步：登记—申报—核定—缴费—核查—追缴—上交。在第三步核定到第四步缴费的过程中，社会保险费自身的性质决定了其无法脱离社会保险经办机构，税务机关的加入使缴费者在缴纳社会保险费时需要面临多个行政主体，且经办机构与税务部门的职责划分不清容易造成互相推诿的情形，进一步降低了办事效率。而第五步核查程序，则因两个部门所用的征管系统不同导致部门之间的数据交换传递错综复杂，部门之间的信息无法及时实现共享。例如A公司在名义上并入其他公司，使用不同账户缴纳税收和社保费，税务机关根据用人单位整体征收社会保险费原则确认该公司欠缴员工社会保险费约为16万，而人社部门则依据该公司单位账户内实际个人户头数确认该公司欠费约为7万。从该流程可以看到，社保费由税务机关统一征收之后，缴费者在缴纳社会保险费过程中不得不反复面对税务机关和社保经办机关，增加了缴费的难度；而社保经办机构与税务机关在具体步骤的权责划分上尚未完全清晰，数据交换效率低下。

由此可见，我国目前的社会保险关系职责体系较为混乱：人力资源和社会保障部门除监管职责之外还负责着部分决策，税务机关负责社会保险费的征收，国务院确定社会保险基金的预算支出，地方政府兜底补贴；社会保险经办机构虽在名义上是社会保险基金的管理者却受到地方财政和行政隶属的双重限制，既作为具体事务性社会保险工作的执行人又充当社会保险争议的当事人。从表面上看，社会保险经办机构似乎是合适的社会保险法人，但实际上经办机构既没有对社会保险事务的独立决策权，又没有独立的资产承担社保基金运行不善的法律责任，职能设置的混乱导致其独立性无法实现，只能成为社会保险行政部门的附属事务执行机构。

三、社会保险法人的身份重塑

“法律规范对社会秩序的调整，是通过设定权利义务来实现的，但法律设定权利义务的前提是确定权利义务的归属者和承担者”[15]。社会保险关系的有序运行，必须明确经办机构的社会保险法人定位，因而有必要从立法规定和组织机构两个方面对其独立法人身份进行塑造。

（一）《社会保险法》的修改

首先，法律概念的模糊是社会保险经办机构定位不清的根本原因，《社会保险法》作为社会保险领域的基本法，有必要对社会保险经办机构的定位进行厘清。对于该法第八条，应该摒弃原来模糊不清的表述，增加关于社会保险经办机构的明确法律性质的条款，可以修改为“社会保险经办机构是独立的社会保险法人，承担社会保险经办管理服务工作”。这样一来，社会保险经办机构的独立法人地位和社会保险关系主体地位都有了明确的法律依据。

其次，关于该法第六十五条，社会保险基金的管理应由预算平衡改为精算平衡。社会保险基金的独立性是社会保险经办机构独立性的前提和物质保障，而坚持社会保险基金与财政的二元分立，就意味着社会保险基金必须坚持精算平衡而不是预算平衡。预算平衡的核心是将社会保险基金视为公共财政的一部分，将社保待遇支付视为财政支出纳入预算管理。参保人的缴费义务通过法律予以规定，自然其享受的社会保险待遇标准也应该通过法律予以规定，而不是通过政府预算一年一定。精算平衡的核心是承认社会保险资金不是财政资金，其所有权归属于参保人，由社会保险经办机构在参考“预期寿命、人口增长率、老龄化速度、基金运营收益率”⑧等诸多因素后对社会保险收支情况进行定期评估和调整。社会保险经办机构作为社会保险法人有权选择适当的方式对社会保险基金进行管理。

最后，在该法“社会保险经办”一章中，应增加关于社会保险经办机构职责的规定，包括管理社会保险基金、负责社会保险稽核等。社会保险核心决策权长期由社会保险行政部门实际掌控，因此应通过法律赋予社会保险经办机构完整的具体经办职责，实现与管理职责的分离：内部事务的管理权和决策权属于社会保险经办机构，国家和行政机关主要通过立法活动和外部监督实施干预和管理。

（二）机构运行的独立

要真正意义上实现社会保险经办机构的社会保险法人地位，还需要通过制度设置保证经办机构的独立运行。具体而言，包括以下几方面：

首先，脱离行政隶属。解除社会保险行政部门实际的组织性掌控是社保经办机构塑造其独立法人主体地位的前提。社会保险经办机构的设立始于1993年经济体制改革，但事实上经办机构组织上隶属于社会保险行政部门，其编制、经费和行政首长的任命受到地方政府及其社会保险行政部门的控制。这一现状与“管办分离”的改革原则是相违背的。这种组织上的隶属既阻碍了经办机构服务能力的提升，又因其中涉及的部门利益阻碍着社会保险统筹级别的提升，进而影响经办机构无法成为独立决策的社会保险法人。因此，社会保险经办机构必须脱离行政隶属，从组织体制上保证其是社会保险系统的独立运营者。

其次，重塑价值归宿。社会保险经办机构基于被保险人以及其他缴费者的授权，将私人财产凝聚为社会保险基金，最终服务于社会民生和公共福祉。其一方面为其参保者提供风险防控与团体共济，另一方面承担国家赋予它的公共政策功能，民生品格是经办机构独立法人主体的价值归宿。社会保险经办机构应当秉承这个理念，改变以前的收费员角色，在法律框架下精简程序，降低征缴成本，理顺与相关行政部门关系，保证社保基金的运营稳定，提高服务质量。

再次，实行社会保险的垂直管理。社会保险的垂直管理是经办机构运行效率和社会保险服务质量提升的关键，从而实现真正的“管办分离”。剥离征收职能后，社会保险经办机构的服务职能变得更加纯粹，因此，把社会保险机构建成一个自上而下实施垂直管理的体系具有较大的可行性，国家医疗保障局的组建也为此提供了例证和范本。在垂直管理的框架下，实现财务独立与自主。各级社会保险经办机构按照法律规定和保险精算原则对社保基金进行运营管理，自负盈亏，接受、管理基于立法授权的政府财政补贴，不受行政机关及其他主体的干涉。

最后，理顺与税务机关的关系。社保费交由税务机关统一征收后，其征缴遵循“登记—申报—核定—缴费—核查—追缴—上交”的流程，从该流程可以看到，缴费者的缴纳社会保险费的过程中不得不反复面对税务机关和社保经办机关，增加了缴费的难度；而社保经办机构与税务机关的在具体步骤的权责划分尚未完全清晰，也导致征缴效率低下。因此，应当明确社保经办机构与税务机关在征缴过程中的职责关系，建立二者之间的沟通和协同机制。在当前深化行政体制改革、大力推进“一个窗口办事”的背景下，可以考虑社会保险经办机构与税务机关进行联合办公，从而提高服务和管理质量。

四、总结

《国税地税征管体制改革方案》公布实施以来，社会保险费征收出现了一些混乱。加之当前我国面临国内经济下行和国际外部环境动荡的双重考验，中央作出了暂缓社会保险费征收体制改革的决定⑨。而这种混乱很大程度上是因为社保经办机构的错误定位导致的。明确经办机构独立的社会法人地位是顺利推进社会保险制度改革和征收体制改革的当务之急。我国经济已进入中高速发展的新常态，在大幅降费与合规缴费不同步的情况下，必须尽快制定完善的征收体制改革方案，消除长期以来企业不合格缴费和社保基金不独立的潜在风险。

注 释：

①参见《社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。”而基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险均有相应关于是否缴费、缴费义务内容的规定。

②例如《劳动合同法》第十七条将社会保险作为劳动合同的必备条款，《社会保险法》第十条和第二十三条规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险。

③各国社会保险一般有三种模式：第一种是完全由政府垄断提供，但吸收一些市场激励机制;第二种是由市场主体提供社会保险，政府履行监管职责;第三种是公私合作，政府和市场主体在不同领域分担不同的职能。不同模式下，社会保险基金的管理主体自然不同。

④所谓立法者的意图究竟系“立法时”的意图抑或“适用时”的意图而有主观原意说和客观目的说以及二者的折衷说之分，而本文选择的是主观原意说。参见黄茂荣著《税法总论（第2册）》第37-48页，植根法学丛书编辑室2005年版。

⑤体系既可以小至紧密围绕在需要解释的法律文本周围的条、款、节、章等，又可以大至部门法意义上的一个部门法规范体系、不同法律中相关规范所结合起来的规范体系，甚至整个法秩序。参见[德]伯恩·魏德士著《法理学》，丁小春、吴越，译，法律出版社2003年版。

⑥参见《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》第4条。

⑦参见国家体改委《关于1993年经济体制改革要点的通知》第十部分。

⑧参见社会保险事业管理中心（医疗保险异地结算管理中心 社会保险技术标准评定中心）http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/jgzn/sydw/201802/t20180206_288042.html，2019年3月25日。

⑨《降低社会保险费率综合方案》规定：“原则上暂按现行征收体制继续征收。”参见《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知（国办发〔2019〕13号）》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/04/content_5379629.htm.