监察权史视野下的监察法基本原则探析

谭诗涯

(广西大学 法学院，广西 南宁 530004)

0 引 言

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》)。推进国家监察立法，是创设国家监察机关并赋予其权力和职责的重要举措。[1]4它也意味着国家机构从传统的“一府两院”转变为“一府一委两院”的时代正式到来。目前国内监察法基础理论还未形成稳定的学说，监察法的基本原则也没有得到统一的确立，故本文主要是对规范监察权的监察法基本原则展开理论探讨，以期对监察法基本原则有一个统一的认知，引导监察权合理有效地运行。

1 监察权史的观察与借鉴

1.1 封建时代的监察权

中国封建时代的政治体制是以皇权为中心，观念上强调“法与吏不可偏废”——以法治吏、整顿吏治是治世之道。封建社会官吏群体的优劣对国家的兴衰强弱至关重要,吏治好坏是区分盛世与乱世的重要标准之一。

监察，封建时代有“监督察看”之意——指对官员的监督。中国有着两千多年的监察制度史，战国时期法家思想主张“明主治吏不治民”,对官吏的监督和惩治已经成为当时制度建设的重要组成部分。[2]16秦汉时期形成比较系统的监察体制，“监察系统”的负责人就是位列“三公”之一的御史大夫——掌管监察权于皇权之下。隋唐时期监察体系分为御史监察系统(监察百官)与谏官系统(献纳谏言)。两宋时期则推行言谏合一。明清二朝实行单线垂直领导的集权监察体制——设都察院作为最高监察机关，强化皇权的领导与集中。自秦始至清终，其逻辑是制约行政权以强化皇权，整个封建时代的“监察权”本质并无不同——以皇帝皇权、行政权、监察权三者相互牵制，但是监察权系于皇帝一人，虽置于皇权之下但缺乏外部规制。从自我规制的角度看，既是运动员又当裁判员定然没有监督制约的作用，权力一旦没有了监督制约必然迅速膨胀进而导致权力滥用，明代的“厂卫”制度就是最好的例子。历代监察机构发挥着整肃国家纲纪的作用，是国家机构的重要组成部分，体现了中国封建时代的政治文明与法制文明,反映了中国政治法律文化的特殊性。

归纳来看封建时代的监察法有以下特点：第一，基本指导思想是整顿吏治,最大化发挥官僚机构的作用以及惩恶扬善的社会矛盾调解功能；第二，只有由上而下的单向监察模式，以致于当监察权力被滥用之后导致无所不监无所不察，在以“一人皇权”为中心的专制主义政治体制下,单靠“皇帝”一人的“皇权”根本无法有效掌控；第三，监察官之间互不隶属，以法察吏，“权与法”之间的较量一定程度上制衡君权。最终，在其漫长的发展过程中积累了丰富的经验——监察体制、基本原则、基本规范、立法技术的成就和可操作性等，这种监察制度的设计体现了用法律来约束权力的理念,是值得珍视的重要历史经验，对其科学总结对于当前的监察法治建设很有借鉴意义。

1.2 “五权宪法”中的监察权

我国台湾地区至今仍适用“五权宪法”体制，它是孙中山先生将西方“三权分立”的构架结合中国当时社会环境而创设的。1923年“监察权”概念由孙中山先生正式提出。1924年1月，孙中山先生在国民党一大提出将五权宪法纳入国民党的纲领性文件并作为国民党施政的指导方针，4月发表的《国民政府建国纲领》第25条“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国”首次将五权宪法制度化。孙中山的《民权主义》第五讲、第六讲，表达了要用人民的直接民权即选举权、复决权、罢免权、创制权来约束政府的立法权、司法权、行政权、监察权、考试权等，这两篇演讲被视为五权宪法体系得以完善的最重要的文献。1925 年广州国民政府初设监察院，在其《国民政府监察院组织法》中规定“监察院为最高监察机关”。1928 年南京国民政府构建了以《监察院组织法》为中心、包含完整的工作规章和配套立法的完善的国家监察立法体系，自此监察权正式成为五权之一并由监察院独立行使。1936年“五五宪草”中规定的监察权涵盖弹劾、惩戒、审计三项职权，由国民大会代表选出监察委员，并对国民大会负责。1946年政治协商会议后监察权性质有所改变，“监察院”作为民意机关之特质显然已有所强化。而“司法院大法官”于释字第76号解释中明确“监察院”“立法院”“国民大会”共同相当于民主国家之国会。台湾地区2000年经修改宪制性规定后，监察机构因事实之需要，依法分区设置“监察机构监察委员行署”，亦非独立之建制，而系派出机关而已。“监察委员”不再采取间接选举方式，而是改由领导人向立法机构提名，经其同意方可“任命”，并明文规定“监察委员”超出党派以外，依据法律独立行使职权。自此监察机构脱离民意机关之范围，转变成为“准司法机关”，更具独立性。中国台湾地区的监察机构应为“准司法机构”，其行使的监察权定性为一种“准司法权”更为准确。

孙中山先生所提之“五权分立”，最大贡献在于国家权力配置中赋予监察权极大的权限和独立性。他所想要建立的监察院是在公平正义的理想化状态下，弹劾不法官员而不受政党政治所左右，意想摆脱政党之争的影响，使“监察院”如法院般超然中立而得以独立行使监察权。孙中山先生的监察权思想之启示有四：一是监察权必须制度化、独立化；二是监察权必须受公权力的制约，同时必须受人民的有效监督；三是监察权必须建立在宪法秩序之下。监察权监督的是公权力和国家机关公职人员，不能进入公民生活、个人自治领域；四是监察权必须受到法律规制——出发点简言之是公器公用，非是出于政治斗争而私用的工具。因此，当下的监察制度改革应将行政监察转为国家监察时，应由法律明确界定监察范围、监察权责，从而形成监察的正面清单。

1.3 我国监察权的历史沿革

监察权是民主制度的有力保障，现代法治国家的监察权主要强调对公职人员进行监督、调查、处置。孟德斯鸠将权力划分为立法权、司法权、行政权，三者相互制约，实现监督与制衡，西方国家为防止公共权力的滥用大多采用分权与制衡模式。监察权在中国有着浓厚的历史渊源和法律文化背景，国家监察体制改革强化了国家监督体系，全面深化依法治国和全面从严治党。权力制约是一种有效的反腐败方式，通过权力制约权力以实现最大限度的民主。我国是社会主义国家，一切权力属于人民，我国采取人民代表大会制度下的各机构对其负责制，监察机关也由人大产生并对其负责，人民代表大会制度是民主集中制的体现，以人大为权力中心的监察制将人民的意志体现于监察体制之中，充分保障了民主。我国监察权的历史沿革见表1。

表1 我国监察权的历史沿革一览表

2 新时代监察权的新特征

2.1 监察权的新生性

公权力制约公权力以保障公平正义是宪法的应有之意。原来的行政监察是属于行政系统的内部监督，是属于行政权范畴，现在把行政权中的行政监察权独立出来，把行政监察权转为国家监察权并由监察委员会专门行使，监察委员会的组建意味着我国具有追求独立运行的新生国家公权力——监察权由此诞生。而新成立的监察委员会是独立行使监察权的国家机关，其所行使的职权是针对整个国家机关和国家公权力的监察权。改革后的监察权行使对象是行使公权力的所有公职人员，调查其职务违法行为。至此，监察权与行政权成为两个平行的公权力，监察权不再隶属于行政权而成为一种独立的公权力，公权力的自律性也在不断地考验着“新生”的监察权。

2.2 监察权的特殊性

行政监察法的调整对象是行政法制监督关系，其执法主体是行政机关中的行政监察机关。而国家监察法的调整对象是国家监察关系，其执法主体是国家监察机关——监察委员会。人大及其常委会下的“一府一委两院”富有中国特色，故而对于其他国家的经验我们可以借鉴和学习但却不能照搬。监察权的特殊性主要在于：第一，不同于我国古代监察御史所享有的权力，也不是专为封建“皇帝”一人服务的专属权力；第二，当下我国监察制度的改革是基于权力监督的理念，并非西方“三权分立”与我国台湾地区“五权宪法”的监察制度所采用的分权制度；第三，不同于我国整合之前分散的行政监察权，监察权不再隶属于行政权，而是有了更具体、更进一步的独立运行机制。

2.3 监察权属性的争论性

监察委员会所行使“公权力”的监察权，在《宪法》与《监察法》中并没有加以明确其性质，从《宪法》中的规定可知监察委员会既不是行政机关也不是司法机关，而是行使国家监察权的国家监察机关，监察权不再如之前隶属于行政权。《监察法》第1条和第3条明确了运行监察权的目的——反腐败和监督公职人员。监察委员会在人民代表大会的统一领导下，是与人民政府、人民法院和人民检察院同等法律位阶的、专职反贪污腐败并独立行使监察权的监察机关。韩大元教授认为监察机关是“集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关，其职权具有综合性与混合性”[3]72。有学者提出国家监察权是“一种高位阶独立性的复合性权力”[4]13，亦有学者提出“监察权是现代公共权力‘第四权’”[5]73。学界观点百家争鸣，由此可见各方对监察权的性质仍未有明确的统一通论。

3 构建以规范监察权为核心的监察法基本原则

现有的研究更多地集中讨论监察权与其他权力的衔接、监察范围、监察对象等问题，对监察法基本原则的论述却是少有，存在着对监察法的基本原则认识不统一、模糊不明等问题。基本原则对一部法律的运行起着指引作用，规范着权力的行使过程，因此必须重视监察法的基本原则对监察权的规范指引功能。监察法的基本原则是《监察法》在制定、实施过程中所要蕴含的基本价值和理念，以及《监察法》所要实现的法律目标。

宪法是国家法律秩序和价值秩序的根基和根本，一切法律的内容都要以宪法的基本原则为指导建立。《监察法》第1条写明“依据宪法，制定本法”，那么在确立监察法基本原则的时候，不能违背宪法的基本原则和宪法基本价值，也可借鉴其他部门法的基本原则。

3.1 党的领导原则

党的领导须作为《监察法》的首要原则。现行《宪法》序言明确了中国新民主主义革命的胜利以及社会主义事业所取得的成就，都是在坚持中国共产党的领导下取得的,《宪法》总纲第1条第2款以最高的法律效力确立中国共产党的全面领导地位。《立法法》第3条的规定亦要求监察立法也要坚持《立法法》规定的基本原则，应有之意便是要坚持中国共产党的领导。坚持党的领导，保证了监察法本质与党的政策本质的一致性，保证了监察法与党的政策的一致性，保证了监察法与社会主义性质、基本原则的一致性。

党的领导是全党全国各族人民共同意志和根本利益的体现。2017年10月十九届一中全会上，习近平同志强调党的领导是决胜全面建成小康社会、夺得新时代中国特色社会主义伟大胜利的根本保证，这便决定了党要从思想上、政治上、组织上领导监察工作，党领导监察法的制定、修改、实践保证了监察工作正确的政治方向，确保把党对监察工作的方针政策落实到监察工作的全过程之中，这是社会主义法治建设获得巨大成功的一条基本经验。监察法的建设是社会主义法治建设的重要组成部分，监察法是社会主义法学体系重要的有机组成部分，并且在整个中国特色社会主义法学体系中所占的比重越来越大，监察法要坚持在党的领导下为人民服务的宗旨。

3.2 监察法定原则

严格遵循权力法定原则，监察法定原则也称监察权力法定原则，是指监察机关对现行有效法律的严格遵守和依照法律授权活动，实施的监察行为都不得与宪法、法律相抵触，采取的监察措施必须有法律规定的明确授权。宪法是国家的根本大法，任何法律的制定和权力的行使都不能违背宪法的原则和精神。《宪法》第5条对监察权的运行要于宪法有据的明确要求，要在宪法上找到归依：第一，宪法是国家主权在法律上的最高表现形式，规定了国家权力结构体系及其运行机制，是各个国家机关运用权力的依据；第二，宪法对国家权力的规定是具有全面性的，不仅要规制行政权、立法权、司法权，也要规制监察权，优化配置各个国家公权力、划定各自权力的适用范围，实现宪法的价值——运用权力是为了保障权利。

此原则包括实体法定原则和程序法定原则两个子原则。实体法定原则要求《监察法》符合宪法基本精神和基本价值，监察机关的职权、监察行为种类等皆由法律明确规定，法无规定即禁止。程序法定原则要求监察委员会采取相关的监察行为时要遵循法定的程式和步骤，在关键环节上不得为解决价值冲突、为正当目的而舍弃正当程序。注重正当程序的价值和意义，强调程序与实体同样重要，坚决避免重实体而轻程序的倾向。程序法定原则蕴含正当程序原则的要求，传统正当程序原则的内涵包含公平、公正、公开等现代程序原则理念，实践中是建立一套高度法治化的权力运作范式，通过合法合理的程序来保障公民基本权利并同时对监察权进行有效规制，监察权作为国家公权力的组成部分，当然要受到正当程序原则的约束。

3.3 人权保障原则

人权是指人之所以为人而应当具有的权利，即按其基本属性和社会属性所应当享有的权利。我国《宪法》第33条明确提出“国家尊重和保障人权”的基本要求，并分别在《宪法》的第37条、第39条以及第40条规定了国家对公民人身、住宅、通信自由的保护。从我国人权保障的立法实践来看，这些条款完整地确立了国家在各领域(包括监察领域)对公民各项人权的保障原则。人权保障不仅是作为宪法的基本原则，也应是各国家机关严格遵守的基本行为准则，监察工作是一项涉及监督公权力以保障权利的重要工作，监察委员会所拥有的监察措施具有国家强制性，须谨慎监察权力对公民基本权利的不当克减。因此，要贯彻落实宪法和法律在监察领域的人权保障工作，把人权保障原则确立为监察法的基本原则，以对监察权起到良性规制作用，《监察法》应当将是否落实人权保障作为监察权运行良性与否的重要标准。《监察法》第44条第2款规定“要保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务”，对人权的保障除了物质层面，还需要不断深入细化，也要注重人的精神层面的保障。立法上可考虑将宪法上的人权保障条款明确写入《监察法》，贯彻落实在监察权运行的全过程之中。

3.4 权力制约原则

有“权”必有“控”，国家权力制约模式主要有两种：一是用权利制约权力。人民主权说的观点表达国家权力的本质是公民权利的让渡，权力必须受到权利的监督。监察权的行使本质是为了保障人民当家作主，马克思和恩格斯曾表示人民群众掌握监督权是实现人民当家作主的根本保证之一。我国当下主要是通过赋予公民以及社会组织的权利来制约和监督公权力的运行，即我们通常所说的社会监督。社会监督的主体主要是公民，因此可考虑将《宪法》41条第1款贯彻至《监察法》，充分保障处于弱势方的公民的个人监督权利。同时也要注重其他社会组织监督尤其是社会媒体的监督，最大限度确保“权力”为“权利”而服务。二是用权力制约权力。通过合理分配各个国家机构间的权力，完善和规范国家制度而以公权力制约公权力。监察委员会把所有公权力部门及其工作人员都作为监察的对象，全面覆盖了对公职人员监管，集中统一行使监察职权，这是公权力制约公权力的具体化体现。为保证国家监察权力的良性运行，应当完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制。例如做好人大的监督，监察委员会及时向产生它的人大报告工作、接受询问、质询、罢免等；做好内部监督工作，十八届三中全会以来，国家监察委员会和中纪委联合办公，自我监督进入新的阶段。最后也要重视宪法对于权利与权利之间、各国家公权力之间的统筹规制。

4 结 语

当下我国对监察权运行的法律体系尚待完善，因此应当重视监察法基本原则的规范作用，用基本原则来指引监察权的科学运行，具有相当重要的意义。一方面应注重人权保障，对限制、剥夺公民基本权利的监察行为设定进行合法审查；另一方面使用法律的解释方法规范监察权的行使。

构建以规范监察权为核心的监察法基本原则，首先是要坚持人民主权的民主中心。此次监察体制改革未改变人大代议机关的宪法地位，未改变民主的核心原则，也未否定人民主权原则，更未否定人大基于代表机关的身份而享有的监督权，因而未动摇宪法的“根本”，而是完善人大制度下的单向权力监督结构，形成首尾相衔的闭环式权力监督模式。其次是科学配置监察权。遵循权力法定的原则对监察权进行合法合理的优化配置，在监察权的运行过程中，应当通过人权保障原则、比例原则、正当程序原则作为监察权行使目的、手段的合宪性审查标准，将监察权的运行置于宪法价值的框架之内。最后是促进我国基本人权发展。在《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”的人权价值目标追求之下，促进基本人权发展也应是监察体制改革的应有之义。福利行政背景下公民的申诉权发展为人权的重要内容，出于对公民权利保护的价值追求监察委员会应当提供“处理相对人申诉、保护相对人合法利益，同时监督政府活动”的机制。通过提供有效的救济，使得公民在受到政府不良行政行为困扰之时——特别是因政府人员的腐败问题而侵害公民合法权益时，监察委员会应当采取惩恶扬善的正义行为保护公民合法权益，以权利监督权力，符合尊重和保障人权的宪法价值追求。

此次监察体制改革是对权力架构的重新配置，使得监察权在宪法规制之下得以良性运行，是以宪法确立的价值目标和规范体系为标准的中国特色监察体系征程的开始。通过国家立法制定《监察法》，以法律的形式巩固十八大以来反腐败工作中取得的经验和成果，建立科学的腐败治理的常态机制——以监察权为核心的集中统一、权威高效的监察体制能有效应对腐败问题，将宪法精神、原则在监察法领域贯彻实施，具有实现宪法价值的积极意义，也是宪法在各个部门法领域发挥国家根本法作用的必然要求。