创造公共价值：“红色物业”的有益实践

容志 孙蒙

[摘 要]“红色物业”是执政党组织嵌入基层治理网络，团结带领多方主体，基于实现高品质生活的共识，通过治理结构再造和广泛社会动员，共同营造良好社区环境，进而创造社区公共价值的过程。“红色物业”作为基层治理体系中的重要实践成果，有效地化解了社区物业管理中的矛盾，提升了物业企业、业委会的服务水平，增强了基层党组织为社区居民服务的重要能力，改善了传统的较为混乱的物业管理格局，取得了良好的效果，是新时代党组织建设引领基层社会治理创新的重要实践案例。

[关键词]社区建设;基层治理;红色物业

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社区是人们重要的生活空间，也是实现高品质生活的具体载体。社区事务的有序治理，公共服务的有效供给，为创造良好的社区环境、提升居民的生活品质提供了重要支撑，是社区治理体系建设的核心内容。但在现实中，社区常常会随着时间流逝而出现各种类型的“环境衰退”，如绿化面积减少、公用设施毁损、邻里矛盾增多、社区安全堪忧，等等。造成环境衰退的原因是多方面的，除了时间这一客观因素外，物业管理失序往往是较为普遍的原因。①物业管理主体或业主代表主体的缺位，以及两者之间形成的矛盾冲突，常常引发物业管理混乱和失序，破坏社区环境和生活品质。

针对这一问题，国内各地开展了各类社区物业治理格局的调整和探索。其中，上海市闵行区自2018年9月开始启动推进的“红色物业”创建项目，取得了初步成效，切实解决了一大批涉及群众切身利益的急难愁问题，切实提升了群众的获得感、幸福感和安全感。“红

色物业”的具体做法是什么？这些做法为何能够产生积极效果？从社区物业治理乃至社区治理格局来看，具有哪些启发性意义和可复制价值？我们认为，社区物业管理是一个多主体在限定空间中共同协作、参与治理的过程，其最终产出是有利于所有利益相关方的公共利益和价值。因此，本文借用公共价值理论的分析框架，剖析闵行区这一实践创新的内在机理与逻辑，揭示经验背后的规律与启示，尝试为社区治理体系构建提供一种思路。

一、公共价值理论及分析框架

公共价值一词最早由美国学者穆尔（Moore）1995年在《创造公共价值：政府战略管理》中提出②，并很快发展成一套较为完整的理论体系。公共价值理论的提出和发展，可以视为对新公共管理运动过分重视“竞争

—效率”“成本—收益”问题，而忽视公平、正义、代议制和民主参与等社会价值的纠正和创新。③该理论认为，公共价值才是公共管理和社会治理的出发点和落脚点，公共部门力图最大化的不是公共收益和资源配置效率，而应该是公共价值。所谓公共价值，既不是少数人、个别人的利益，更不是管理者基于“职位”“岗位”所认知的利益，也不是群体中所有个体偏好简单的总和叠加，而是指在特定情境中所有利益相关方所共同认可的、能带来普遍性福祉的集体性效用和偏好。

公共价值创造具有几个显著特征：一是情景性。公共价值不是一个绝对标准，而是相对于具体情境而言的，是具体任务环境中的一个政策或目标的价值性。④二是建构性。公共价值是社会建构的结果，它始于公众的需求，经由多元主体的共同努力和行动，最终在公共领域内实现公众福利的转移和积累。⑤这个过程通常缺乏完整的行动计划和方案，也不是线性理性和规划理性的结果。三是参与性。公共价值的建构不能只由政府完成，而必须依赖公民和利益相关方的支持和参与⑥，因此，公共价值的实现是一個多元主体参与、互动、互信、沟通的过程，公众偏好的表达以及共同参与、协商、对话，对于厘清和界定公共价值起到至关重要的作用，公共价值的达成取决于公民的意愿和判断，是公众所获得的一种效用。⑦四是政治性。不同于传统的“政治—行政”二分法，公共价值理论认为政治作为一种有效的协调机制，将贯穿整个公共治理的过程，政治能够超越利益分配，创建一个公共价值的分配方法;且公共治理并非仅追求经济性的“绩效”目标，还关注诸如“合法性”

“公共信任”这样的社会价值的实现。

就理论而言，公共价值依托于多元、复杂社会中的良善治理状态和网络化治理形态。但在现实中，公共价值的创造和实现并非治理过程必然结果，而需要若干的基础和条件：一是共识和认同。该理论强调多元主体在治理过程中的共同参与和合作。二是有序参与及整合。公共价值的实现被视为一个持续的动态过程而不是某个静态行为或决策，或者说，正是通过不断讨论、界定、资源整合、共同行动的过程，公共价值才得以逐步建构和发展起来。这个过程需要相关主体的有序参与，以及基于此形成的有效的“合作网络”，否则要么因为缺乏参与而成了公共部门的“独角戏”，要么因为无序参与形成混乱局面。三是强有力的领导力和组织力。事实上，网络治理给政府提出了更高的要求，因为它往往必须承担构建网络、维护网络和运营网络的重要作用，缺乏这个基本框架和平台，多元主体就很难实现沟通和合作。

二、公共价值创造阻滞：传统物业管理模式的困境

城市社区治理作为政府推进社会治理创新的重要阵地，必然承载着实现复合公共价值的任务⑧，社区治理的根本目的在于增进全体居民、业委会、物业企业、居委会等在内的主体能够认识到共同利益和公共利益，具体而言就是营造良好的公共环境，维持正常的社会秩序，实现社区的美丽、整洁、有序。这些美好愿景的实现需要社区治理多主体间的相互协作来共同实现。但事实上，由于社区中分散冲突的治理结构导致各主体冲突明显、社区治理成效低下，反而造成损害公共利益、阻滞公共价值实现等问题，具体来说包括以下三个方面：

1.利益冲突放大，价值共识缺乏

社区环境的维护和更新离不开居民、物业企业、业委会、居委会等多主体的共同参与、协商和沟通，这是“共建共治共享”格局的根本意涵。但在缺乏统一领导的情况下，参与的主体可能仅仅追求自身利益的最大化，而置公共利益于不顾，甚至为了自身利益而损害公共利益。例如，为了应对激烈的市场竞争并提高经济效益，物业企业可能会采取减少服务人员和工作频次，降低服务质量的方式压缩成本支出，结果造成保洁、保绿不到位，环境退化的局面;个别物业企业甚至通过侵占全体居民利益的方式谋利，如出租公共停车位、侵占社区专项资金和公共收益等。一旦出现这种情况，业委会与物业的矛盾必然扩大。舒适环境和美好生活是全体居民的共同追求和公共价值，但在日常管理中，如果各方主体不能就此真正达成一致，形成广泛性、深入性共识，则公共价值的创造必然受到制约和阻碍，最终对社区建设造成破坏性后果。

2.治理机制失灵，参与支持缺乏

一方面，作为社区的主人，居民本应参与到社区治理中来，决定着社区的发展方向和管理过程。但在现实中，由于缺乏广泛的动员，大部分居民往往将社区公共事务视为居委会、业委会和物业的工作职责，对收缴物业费锱铢必较，而对物业管理则袖手旁观。另一方面，在缺乏居民和业委会的支持下，物业公司势单力薄、独臂难支，往往难以维系良好的社区秩序，也难以解决大量“环境退化”难题。一旦物业服务满意度持续走低，物业企业和居民（业委会）之间很容易形成互相指责、为己开脱的恶性循环之中。此时，作为社区自治组织的居委会，虽然名义上能够引导自治，但又因缺乏直接影响居民、业委会和物业企业的手段与途径，整合能力受到结构性制约，通常感到有心无力。

3.领导力不足，治理中轴缺乏

在现实中我们常常看到，一方面，居委会作为法定的群众自治机构是城市基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带;另一方面，随着住房政策的改革和市场化物业的进入，原先由居委会承担的社区日常管理维护工作等移交给了物业企业，与社区产权相关和物业的直接监督工作则交给业委会行使，居委会在社区中的治理权威在逐渐递减，特别是在调解、舒缓物业管理矛盾中，居委会的有效抓手不够，能力有限。社区中缺乏强有力的组织者使得业委会、物业以及居委会三者难以在现有的治理框架下实现合作共治的发展目标。这就造成了社区治理的“中轴”缺失，网络整合能力欠缺，妨碍了社区公共利益的实现。

三、“红色物业”——闵行区社区公共价值生产的创新实践

所谓“红色物业”，就是执政党组织嵌入基层治理网络，团结带领多方主体，基于实现高品质生活的共识，通过治理结构再造和广泛社会动员，共同营造良好社区环境，进而创造社区公共价值的过程。这里的“红色”蕴涵着三层含义：首先，红色是执政党的标志性色彩，强调党组织在社区建设环节中的全面覆盖和工作;其次，红色凸显政治功能，将社区治理和物业管理看作一个政治社会过程，而非单纯的市场行为和契约关系，通过发挥党组织对物业企业、业委会等的引领作用，规范各主体的行为，凝聚最大共识，形成有效参与;最后，红色寓意“公共利益”和“公共价值”的价值取向，通过推动居民、物业企业和业委会更好地参与到社区治理中来，满足社区居民对美好生活的需要以及多样化的生活需求，最终实现高品质的社区生活。具体做法包括：

1.党建引领社区治理重构，锻造领导力推动社区发展

“红色物业”通过执政党基层组织的拓展和延伸，改变了治理行为底层的“结构性”关系，对传统的社区治理结构进行了调适。一是在居民区党组织（党总支）下设业委会工作联合党支部，将业委会中的党员组织化，通过党支部对业委会中党员成员的各项工作进行日常监督指导，进而规范业委会工作事务的运作流程。二是在居委会下设业委会和物业工作指导委员会，党组织选派业委会和物业的有关人员进入委员会，以此加强居委会对业委会和物业企业的监督和指导，确保其在社区日常事务管理中发声。三是居民党组织围绕组织共建、活动共联、工作共商以及资源共享四个维度与物业企业开展党建共建活动，确保党的组织和党的工作对物业行业的全覆盖，实现重大事项及时通报，充分发挥了党组织对于物业企业、业委会的领导作用。

居民区党组织作为党在基层治理中的战斗堡垒，对于社区的整体治理架构建和完善发挥着不可替代的作用。但从协调沟通的角度来看，除了制度的架构也离不开社区居民区党组织书记自身的权威和领导力。闵行区在前期开展“城市家园党建”项目培育了一大批优秀党支部书记的基础上，充分选拔优秀党员参与到社区的日常治理工作中，运用自身的专业知识与技能技巧来协调多方之间的冲突，充分实现了运用居民区党组织领导力来领导居委会、业委会和物业公司的目标，构建了居民区党组织、居委会、业委会以及物业企业“四位一体”的治理结构，重构了原先分散的治理结构，推动了社区的长效发展。

2.政治定位铸就价值共识，凝心聚力共谋美好生活

在新的组织架构上，以党组织为核心，突出社区治理的政治属性，明确公共价值最大的政治方向，在多元主体中铸就价值共识，调动一切可以调动的资源用以维护社区秩序，解决居民现实问题，提升社区居住品质。首先，居委会党组织对业委会行使“资格审查权”“人选建议权”和“结构建议权”，综合考慮党员比例、交叉任职比例、性别、年龄、居住区域以及房屋性质来为成员人选把关，将有奉献精神、大局意识、风清气正的人员挑选进业委会。其次，制定《业委会重大事项报备工作办法》《业委会任前谈话工作办法》等业委会工作条例，通过居民区党组织对业委会任前谈话和培训等来达到明确并落实业委会的职责、规范业委会的值班制度以及监督制度。同时居民区党组织积极培育业委会和物业服务企业队伍中的党员积极分子，切实发挥党员的行动力，以党员带动整体队伍素质的提升来实现业委会服务水平的上升。

在物业企业方面，从服务基本标准和流程上制定

“八个规范”的服务标准，包括：门岗规范、窗口规范、信息示范、维保台账规范等;在区域内成立物业企业联盟来统一物业企业的服务标准开展行业抱团发展等措施，并开展“最美物业服务团队” “最美物业人”等创优评选活动来加大先进选树力度。其次加强对物业企业小区经理的业务培训，提升物业内部的管理水平。健全物业社区事务快速反应机制，组建以党员骨干带头的应急抢修突击员队伍提升物业服务质量;最后社区党组织引导发挥社会组织作用，积极培育物业应急保障、物业咨询、满意度测评、代理记账、工程审价、矛盾调解这“六支队伍”，助力物业服务矛盾的调处和行业监管手段的实施落地。

3.整合构建多主体协商平台，全面有效激活共同参与

社区的公共价值创造作为具有建构性特征的产物，势必需要多主体之间的有序参与。闵行区推动建立了以居民区党组织为中心的“1+7+X”联席会议制度（1即居民区党组织，7即居委会、业委会、物业企业、房管办、城管办、社区民警、律师、社区社会组织，X即区域化党建共建单位以及其他所涉及的单位部门，如物业总公司等）;为物业、业委会等可以共同参与商讨小区有关的事务，助力问题的解决提供了更加强有力的渠道与平台。