行政区划调整与“省直管县”的改革思路

王子轩

内容提要：工业化和城镇化是经济发展中不可逆转的过程。随着经济的发展，越来越多的人涌入城市，城市的地位也越来越重要。为了应对城镇化的进程，行政区划调整在所难免，各地纷纷加大了“撤县设区”“撤县设市”的力度，这不可避免地对涉及省、县两级政府的“省直管县”财政体制产生了巨大影响。本文梳理了“省直管县”的发展历程，认为“省直管县”改革，要充分考虑城镇化背景下行政区划的调整。并以此为基础，给出了“省直管县”财政体制改革的基本思路和框架。

在我国，地方政府财政困难一直是突出的问题。在所有层级的政府中，当属县级政府财政压力最大，为实现县级财政解困，我国实行了“省直管县”财政体制。但是，随着工业化、城镇化进程的加快，给“省直管县”财政体制带来了很大冲击。面对新形势，如何对“省直管县”财政体制进行改革，完善我国省以下财政体制，对于实现财力协调、区域均衡，充分调动中央和地方两个积极性具有重要作用。

一、文献综述

1994 年，我国实行了分税制改革。贾康、白景明（2002）认为以分税制为基础的财政管理体制的建立，初步理顺了中央和地方之间（主要是中央和省级之间）的财力分配关系，而省以下地方政府的财力分配关系依旧没有明确，地方财政尤其是县乡财政依旧困难。为了解决省以下财政体制不健全的问题，财政部从2002 年开始在全国范围内推行“省直管县”财政体制改革的试点工作。该项改革一时成为社会各界关注的热点话题。学者们也对“省直管县”财政体制进行了大量的研究。

有些学者认为“省直管县”财政体制会对县域经济产生影响。杨志勇（2009）发现财政的“省直管县”能够促进县域经济的发展。赵建吉等（2017）的研究进一步表明“省直管县”改革对于经济发展水平较低的直管县经济效率提升作用较为显著。而郑新业等（2011）和王婧等（2016）分别以河南和江西为研究对象，却发现“省直管县”改革对试点县经济增长的影响并不明显。有些学者则从财政收支的角度对“省直管县”进行研究。刘佳等（2011）发现“省直管县”财政体制能够显著提升财政自给率，且对于县级市、富裕县和规模较大的县政策效应最明显。而贾俊雪、郭庆旺（2011）发现“省直管县”财政体制反而不利于县级财政自给能力的增强。刘冲等（2014）的研究也表明地级市对非省直管县的财政挤压加剧会导致“省直管县”外部性为负。还有的学者发现“省直管县”财政体制会影响公共产品的供给。王德祥、李建军（2008）的研究表明“省直管县”对县、市两级公共产品的供给有促进作用。而刘佳等（2012）却发现“省直管县”改革使县级重基本建设（生产性公共产品），轻科教文卫（服务性公共产品）的局面越来越严重。陈思霞、卢盛峰（2014）的研究进一步表明这种“重基建、轻民生”的现象，在贫困地区更为明显。

但是大多数学者的研究，将“省直管县”当作一个静态的常量，在此基础上进行定性或者定量的分析，而没有注意到，“省直管县”应是一个不断革新的体制。随着工业化、城镇化进程的加快，行政区划也相应进行了调整，“省直管县”需要进行改革以应对“撤县设区”“撤县设市”等变化。有学者的研究也发现“省直管县”应放在“撤县设区”行为下研究，但其认为“省直管县”和“撤县设区”是一套组合拳可以并行不悖（单凯、占张明，2015）。还有学者认为必须将“省直管县”与“撤县设市”“县改区”等配套推进（冯俏彬，2016），却缺少一个如何推进的框架。本文认为“撤县设区”与“省直管县”相互矛盾，“撤县设市”与“省直管县”也不应同时实行，而远离中心城市且经济实力弱的县级政府应推进“省直管县”财政体制。

二、“省直管县”发展历程

建国初期，我国实行“中央—大区—省—（地区）—县”的行政管理体制。为了减少行政管理幅度，提高行政管理效率，“大区”被撤销的同时“市”逐渐实化。1982 年，为了发挥城市的集聚效应、缩小城乡差距，同时为了缓解县乡一级的财政压力、提高行政效率，中央决定全面推行“市直管县”行政管理体制。自此，我国建立“中央—省—市—县—乡镇”五级政府层级结构。

在实行“市直管县”体制初期，确实收到了一定的效果，但是随着时间的推移，其负面影响也逐渐显现，产生了所谓的“城乡悖论”“财政悖论”“效率悖论”（庞明礼，2007）。“市刮县”“市压县”的现象逐渐严重，行政管理体制改革的呼声也越来越高。

在社会各界积极探寻新的管理体制之时，“省直管县”改革助力浙江成为全国最富庶的地区之一，其实践逐渐引起了人们的关注。早在1953 年，浙江省便开始实行“省直管县”行政管理体制。1982年，中央决定推行“市直管县”改革之时，浙江依旧坚持原有体制不动摇。1992 年浙江省出台《关于扩大十三个县市部分经济管理权限的通知》（浙政发［1992］169 号），标志着“省直管县”在浙江的全面实施，也由此拉开了我国“省直管县”改革的序幕。

“省直管县”行政管理体制可以分为经济上的“强县扩权”和财政上“省直管县”，其中后者更引人关注。财政部在2002 年开始推进“省直管县”的试点工作。2005 年，财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》（财预［2005］5 号）中提出“各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点”。2006 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中写到“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化”。2008 年底，中共中央、国务院《关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发［2009］1 号）中提出“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。2009 年，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预［2009］78 号）明确规定“2012 年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。

“省直管县”财政体制改革的最主要初衷就是解决县乡财政之困，但从1992 年以浙江为代表的省份开始施行该体制之后，省以下财政压力并没有得到有效的缓解。如表1 所示，1993 年中央政府与地方政府的财政自给率分别为0.73 和1.02，由于分税制改革的实施，使中央与地方的财政自给率发生了转换。此后，中央政府的财政自给率总体呈上升趋势，从1994 年的1.66 提高到了2015 年的2.71。与此同时，地方政府的财政自给率稳定在0.55-0.65 之间。在地方政府中，县级的财政自给能力最差，自给率长期低于0.5。在2002 年推行“省直管县”改革之后，县级的财政压力也并没有得到缓解，反而省、市两级的财政自主率有所提升。此外，“省直管县”加剧了行政管理难度，且不利于发挥大城市的规模集聚效应，该体制所带来的问题越来越突出。

表1 1992-2015 年我国各级政府财政自给率

三、行政区划调整对“省直管县”的影响

2012 年，“力争在全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”（财预［2009］78 号）的蓝图并没有实现。同年，关于该体制的描述也发生了新的变化，党的十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”。面对新变化，有些省份依旧在推进“省直管县”财政体制改革。《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014—2020 年）》（湘政发［2014］32 号）中指出“推进财政体制改革，进一步完善省直管县财政体制改革，理顺县乡财政体制”。《山西省人民政府关于在部分县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》（晋政发［2017］29 号）将长治襄垣县、忻州原平市、晋中介休市、临汾侯马市、吕梁孝义市、运城永济市纳入“省直管县”试点。但是更多的省份感受到了行政区划变化对“省直管县”改革带来的巨大冲击。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多的人口从农村向城市转移。如图1 所示，1992年我国城镇人口占总人口比重仅为0.27，农村人口占总人口比重高达0.73。而到2010 年时，城镇人口和农村人口占总人口的比重基本相同。此后城镇人口占比继续上升，截至2015 年，该比重已高达0.56，超过一半的人生活在了城市而非农村。

图1 1992-2015 年我国农村和城镇人口占比

伴随着城镇化，越来越多的人向城市集中，城市的地位也越来越重要。2005 年，国家编制的《全国城镇体系规划》，首次提出建设国家中心城市这一概念。2010 年，住建部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020）》再一次强调了中心城市的引领、辐射、集散功能。在肯定中心城市重要地位的基础上，《国家新型城镇化（2014-2020）》和《国务院关于深入推进新型城镇化的若干意见》（国发［2016］8 号）均指出，加快发展中小城市，完善设市标准。响应国家号召，顺应经济发展趋势，我国的行政区域划分发生了很大的改变。如表2 所示，地级市的数量从1992 年的191 个上升到了2015 年的291个。同时，县总数基本保持不变，在县级（不含县级市、市辖区）数量和县级市数量减少的情况下，市辖区的数量呈现明显的上升趋势，从1992 年的662 个增加到2015 年的921 个。这表明不仅城市的数量在上升，城市所辖范围也有相应的增加。

表2 1992-2015 年我国行政区域划分

城市数量和规模的扩大，源于各地方“撤县设区”“撤县设市”的举措。为了做大做强中心城市，为了加快建设中小城市，一些原本实行“省直管县”财政体制的省份也加入到这股浪潮中。河北省《关于扩大省直管县（市）体制改革试点工作的意见的通知》（冀办发［2015］5 号）将迁安市、宁晋县、涿州市、怀来县、平泉县、任丘市、景县、魏县8 个县（市）正式列入省直管县（市）体制改革试点，但却在半年后做出重新调整，上述8 个县（市）不再开展试点工作，重新划归所在设区市管理。甚至最开始实行“省直管县”的浙江，按照《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（浙政发

［2016］8 号）和《浙江省人民政府关于调整杭州市部分行政区划的通知》（浙政发［2017］32 号）的规划，杭州、宁波、温州、绍兴等省内地市纷纷加速撤县市设区。2017 年8 月，杭州市撤销临安市设立临安区，杭州市辖区面积正式跃居长三角城市第一。

行政区域划分发生的改变，极大地冲击了“省直管县”财政体制。对于“撤县设区”而言，区作为城市的一部分，与县相比，与城市的联系更加密切。城市的发展应充分考虑所辖区的整体利益，区的发展也要服从城市的整体规划。而“省直管县”财政体制要求，省对县财政的直接管理，县的发展很大程度上依赖省的财政支持。同一个区域，由省和市两个主体管理，两套发展规划，两种发展思路，财政上省直管，人事上依旧市主要安排。由此可见，“撤县设区”与“省直管县”冲突很大，很难做到并行不悖。对于“撤县设市”而言，由于民政部在1997 年叫停了“撤县设市”，之后虽然恢复了该项工作，但加大了审批的难度，所以产生了县级市数量减少的现象。县级市与市的联系并没有像区与市一样密切，因此“撤县设市”与“省直管县”的矛盾并不突出。但是，“省直管县”财政体制改革的最重要初衷是为了缓解县乡财政困难，而顺利通过“撤县设市”审批的区域往往经济实力较强，财力相对充沛。由此可见，在进行“省直管县”财政体制改革时，应充分考虑行政区划的调整。

四、“省直管县”改革的基本思路

工业化、城镇化进程的加快，越来越多的人走向了城市，这是不可逆转的。因此，行政区划的调整中要将城市摆在突出位置，要发挥城市的集聚、辐射作用，要让更多的人享受工业化、城镇化带来的红利。而“省直管县”财政体制作为国家管理体制的一部分，并不是孤立的。“省直管县”涉及省和县两级行政单位，行政区划的调整对该体制的运行造成影响也在情理之中。

图2 行政区划对“省直管县”的影响机制

“省直管县”财政体制和“撤县设区”是相互冲突的，县级政府进行“撤县设区”，如果原已实行“省直管县”体制，就应取消。“撤县设市”与“省直管县”冲突不大，如果县级政府进行“撤县设市”，因其经济发展较好，财力相对充足，继续实施“省直管县”的必要性也不大。对于那些经济薄弱，进行“撤县设区”“撤县设市”难度大的县级政府，应推进“省直管县”财政体制的实施。本文以县与中心城市的关系为标准，对改革方向进行选择。按照《国家新型城镇化（2014-2020）》的规划，中心城市包括直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点等城市。

对于毗邻中心城市并与之关联密切的县级政府，应实行“撤县设区”，新设区原实行“省直管县”财政体制的应取消。通过“撤县设区”，实现了就地城镇化，符合中心城市发展的需要。做大做强中心城市，有利于其发挥辐射、带动作用，也在一定程度上满足省域竞争的需要。县改区后，市在财政、人事上统筹能力更大，其发展规划会充分考虑所辖区的需要，致力于所辖区的公共服务均等化，实现城乡一体化发展。由此可见，取消“省直管县”后，并不会加剧区的财政压力，反而有利于提高民生水平。

图3 “省直管县”改革基本框架

对于远离中心城市并与之关联较弱的县级政府，如果实行“撤县设区”，纳入市的整体规划，由于管理难度加大，县改区所产生的成本可能会大于所带来的收益，因此应转换其它思路。对于其中经济实力整体较强，满足国家设市标准的，应尽快实行“撤县设市”。培育发展中小城市，也可以实现就地城镇化，加快城镇化进程。同时，以这些新设市为中心点，在一定程度上可以带动周围地区的发展。长期来看，新设立的市由于其财力充足，也不应实行“省直管县”财政体制。但从短期而言，对于其中已实行“省直管县”财政体制的，立即取消可能会招致新设市的抵制。因此，要充分考虑其财政收支压力和波动情况，逐步进行推进。

而那些远离中心城市、自身实力较弱的县级政府，往往是自身要素禀赋差、贫困人口集中的区域。这些县级政府进行“撤县设区”“撤县设市”有难度；通过市来管理，市级政府也会有压力。因此，最好的办法是实行“省直管县”财政体制，由省直接管理县，保证其基本的财力，满足该地区的基本公共服务需求。同时，省级政府应加大对该地区的扶贫力度，助力其打赢脱贫攻坚战。

该框架的实施，还需要与其它配套措施协调推进，如修订详细合理的设市、设区标准，精确地测量市县联系度等。“省直管县”作为财政体制的组成部分，其改革势必会在很大程度上缓解地方财政的压力。不过，要真正地解决地方政府的财政困难，还需进一步健全地方税体系，赋予地方政府一定的发债权，完善转移支付制度。因此，改革之路依旧任重道远。