不动产统一登记制度下农村不动产登记存在的问题及策略研究

陈珍珠

内容提要：不动产统一登记制度对不动产权利人合法权利起到重要保护作用，尤其是农村不动产登记，对于农民合法权益的保护以及农村经济的发展具有重大意义。但目前我国农村不动产登记制度还存在一些问题，例如法律法规不完善、信息化管理难落实、权属信息不统一、配套设施不健全等。本文梳理了不动产统一登记制度发展历程，对不动产统一登记制度的现状进行分析，针对目前农村不动产登记存在的一系列现实问题提出解决策略。

一、当前不动产统一登记制度的现状分析

（一）不动产登记制度的发展历程

1.起步阶段（1949—1953 年）

在中华人民共和国成立初期，为了充分激发农民的积极性，促进生产力的发展，土地改革势在必行。在这种情况下，土地登记是当时不可或缺的手段。1950 年颁布的《中华人民共和国土地改革法》承认土地所有者对土地的一切合法权益，允许土地出让和出租，并随后颁布相关规定，保护私有土地所有者的权利。这一时期，土地登记制度基本上是以发证为核心工作，土地登记工作本质上是对土地的产权登记，这是对农民拥有的土地和房屋所有权的确认，以及对土地使用权的确认。这一举措为农民捍卫合法权益提供制度保障。

2.停滞阶段（1953—1982 年）

1953 年《关于发展农业生产合作社的决议》颁布，农业生产合作社开始全面推进，为农民土地所有权的转变做了铺垫；1956 年《先进农业生产合作社示范宪章》首次确认了农民个体经济以法律形式向农村集体经济转变，农民土地所有权转化为集体所有制；1963 年发布《关于当地居民对地方住房补充规定的通知》，农民宅基地所有权也消失了。在此期间，我国的不动产登记制度基本处于停滞状态。

3.发展阶段（1982—2006 年）

1982 年，中国确立了土地公有制。《宪法》规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。随后，国家土地管理局和国土资源部相继成立，土地登记工作在政策指导下逐步进行。《土地管理法》于1998 年颁布。从那时起，土地登记拥有强大的法律基础，并且是土地登记系统发展的一个重要转折点。2006 年，国土资源部发布了《地籍管理发展第十一个五年计划》，其中土地登记和产权管理仍是当时地籍管理的重点。在此期间，土地登记制度着重于土地产权的确认，在此基础上实施土地管理。

4.完善阶段（2007 年至今）

2007 年10 月1 日，《物权法》得以实施。法律规定，国家实行统一的房地产登记制度。不动产登记制度的施行，为土地登记制度的发展提供了参考。《房地产登记暂行条例》于2015 年3 月1 日实施，标志着房地产登记制度又向前迈进了一步。在此期间，虽然房地产登记制度存在许多实际问题，但仍处于不断发展和完善中。

（二）不动产统一登记制度现状

2015 年3 月，国土资源部发布《关于做好不动产权籍调查工作的通知》，统一不动产的权籍调查技术方案，不动产统一登记在青岛、厦门、广州、深圳等多个城市开始启动。截止到2018 年底，短短三年时间，全国共有340 个城市响应，分别有近3000 个县区设立不动产登记办事处。据统计，全国约有3 万多个不动产登记办事大厅，共开放近4 万个窗口，一线不动产登记工作人员约8 万人，平均每天能够为30 多万不动产登记申请人提供服务。

总体来看，目前我国的不动产登记具有多层级、多部门的特点。横向来看，农、林、矿、渔业等部门的各种权利都有相应的管理部门负责管理，房屋的各种权利则由房产部门管理。我国的不动产登记部门相对来说比较分散，而这种较为分散的登记机关，虽然职权相互联系，但过于繁琐的登记过程不利于统一登记工作的实现，会对不动产登记的公信力产生影响。纵向来看，我国的不动产登记实行国家、省、市、县四级不动产登记管理系统，从中央到地方层级分明。但庞大的不动产登记体系也使得不动产登记信息数据查询的难度增加，信息的统计工作也存在一定的难度。总体来看，我国目前的不动产登记还存在诸多问题。

二、当前农村不动产登记方面存在的问题分析

长期以来，城市不动产登记一直备受关注，城市不动产登记制度日益完善，但是农村不动产登记尚处于起步阶段，能否与城市不动产登记制度完美结合取决于农村不动产统一登记的发展情况。但由于农村本身情况的复杂性，使得其不动产统一登记面临诸多难题。

（一）缺乏相关法律支持

通过对我国不动产统一登记发展历程分析，我国城市不动产统一登记制度不断发展和完善，而且城市不动产统一登记制度实施已久，相关的法律法规都已经完善，不动产登记工作进行较为顺利。但针对农村不动产统一登记制度的相关法律法规相对来说较为匮乏，而不动产统一登记作为行政机关的工作，没有相应的法律法规支持很难进行下去。

（二）信息化管理难落实

我国农村村落分布广，且较为分散，地域差异大，受农村复杂环境的限制，不动产统一登记工作信息量大，且执行难度极大。由于农民不动产登记知识的普及工作不到位，村民对此项工作的了解不够，加之部分登记人员的服务意识不足，可能引起村民的抵触，配合情况不理想，进一步增大统一登记的难度。因此，统一的信息化管理工作更难落实。

（三）权属信息不统一

通过对我国目前不动产统一登记的现状分析来看，当前的不动产登记机构较为复杂分散，存在多头管理与职能重叠并存的状况。表面来看，登记机构各部门各司其职，但对于登记申请人来说，整个复杂的登记流程跑下来要耗费多日，有时候各部门来回跑多次也未必能有结果，“滚皮球”一样的登记流程使得登记申请人有着很大的抵触情绪，原本各司其职想把登记工作做好的初衷，却有了做无用功的现象，效率低下，对登记的公信力产生很大影响。

（四）配套设施不健全

农村不动产统一登记需要完善的配套设施，包括完善的法律法规，高素质的登记人员和全面的信息登记平台。对于城市不动产登记，相关配套设施比较齐全，登记工作比较顺利。但是，对于农村不动产登记而言，登记难度远比城市难度大。此外，缺乏配套设施使得不动产登记难以推广。一些基层政府不重视注册人员的配置，对注册人员要求低，注册人自身有问题，村民有对立情绪，合作程度低，这也使得农村房地产登记工作效率低下。

三、解决农村不动产统一登记问题的策略

农村不动产产权复杂，登记工作量大，存在许多实际问题。因此，推动农村房地产登记工作的实施，需要有健全的法律法规支持、高效的信息化管理平台运作，以及健全的配套设施配合等。

（一）健全法律法规，统一登记机构

农村不动产登记工作本质上是对农民不动产产权的确定，因此必须要有相应的法律法规支持，在相关政策的支撑下，才能有效推动农村不动产登记工作的进行。政府部门特别是基层政府应该加大不动产登记工作的宣传力度，使村民深入了解相关的政策法规，减小政策实施阻力，鼓励村民积极配合登记工作。同时也要提高登记人员的素质，使其与村民良好合作。

此外，登记机关要统一，避免多头管理或者无人管理的现象，省、市、县、乡层层推进，逐级负责，特别是乡镇政府要做好具体的配合工作，协助不动产登记人员顺利完成在村内的登记工作。

（二）建立信息平台，统一信息管理

在我国农村，传统的落叶归根思想影响久远，村民对自己多年居住的房屋有着深厚感情，有些农村家庭终其一生都在为自己的房屋而奔波，现在农村各类房屋建筑并存，村民建房子凭着自己的喜好而不顾房屋施工类型，导致农村房屋建筑规划的无序发展。因此房屋信息的采集工作难以进行，单一人工作业采集这些房屋信息耗时费力，为了提高房屋信息采集的效率，可采用现代信息技术，如GPS 技术和RS 技术进行定位和建筑外观图形的采集，降低基层操作人员的执行难度。同时建立基础信息库，将收集到的信息纳入信息管理平台，统一管理住房信息，提高农村不动产登记工作的准确性和有效性。

（三）完善配套设施，提高登记效率

一是人员配备到位。为农村基础登记工作配备高素质的工作人员，成立工作小组，落实农村不动产登记的基础工作，包括土地资源管理、户籍管理、信息登记等方面的人员配备，实现各方面联动，形成具备专业性、技术性的综合工作小组，实现各方资源的整合利用，以此推动农村不动产登记工作的实施。

二是财政支持到位。我国农村不动产登记工作要落实到基层，具体实施难度大，面临多种不确定性因素，相关经费开支会相应增加，如果经费不到位，具体工作难以推进，工作人员的懈怠情绪严重，会造成登记工作的延误。因此，基层政府应根据村落具体环境，适当增大作业经费的支持，同时，上级监管部门要做好监督工作，防止贪污腐败现象的出现。

四、结 语

不动产登记工作是公民基本权利得以实现的保障，对促进社会和谐安定、经济繁荣增长具有基础性作用，特别是农村不动产登记与农民的实际利益有关。虽然我国农村不动产登记实施仍存在诸多问题，但不断解决这些问题的过程也是房地产登记制度不断完善的过程。与城市房地产登记相比，我国农村不动产登记的未来还有很长的路要走。这需要各方的共同努力和相互合作。只有这样，才能更好地保护农民的权益，促进我国农村经济的发展。