四川甘孜藏族自治州农牧民补奖政策调研

文│李新一（全国畜牧总站）

李平（全国畜牧总站、中国农业科学院草原研究所）

自2011年，国家全面建立草原生态保护补助奖励机制（以下简称补奖政策）以来，补奖政策已经实施了8年。为了摸清政策的落实情况和实施效果，进一步优化政策提出建议和意见，全国畜牧总站组织调研组于7月13～18日赴四川省甘孜藏族自治州（以下简称甘孜州）进行了实地调研。

一、政策落实情况

甘孜州位于四川省西部，青藏高原东南缘，属于大陆性高原山地型季风气候，特点是具有明显的垂直分布，气温低、冬季长、降水少、日照足。草原占全州面积的61.7%，是川西北草原的重要组成部分。甘孜州生活在草原上的牧民共有约20万户，以藏族为主，农牧民多以饲养牦牛和采集药材为生。

甘孜州自2011年开始实施草原生态保护补助奖励机制，第一轮政策实施期间，共下达补奖资金234592.36万元，涉及草原禁牧面积4500万亩，草畜平衡7963万亩，20余万户农牧民直接受益，户均每年因此增收2300余元。2016年，国家实施新一轮草原保护补助奖励政策后，每年下达甘孜州补奖资金65207.5万元，用于禁牧补助、草畜平衡奖励和绩效奖励，其中，绩效奖励资金用于草原生态保护建设和草牧业发展。机构改革后，2019年，草原生态保护补助奖励政策分为两部分，其中禁牧补助和草畜平衡奖励部分，直接发放给农牧民，共计53657.5万元，由农业农村部门负责发放；绩效奖励部分11550万元由林草部门负责用于草原保护建设。

二、政策实施效果

1.补奖政策为农牧民提供了基本生活保障。新一轮补奖政策实施以来，甘孜州农牧民平均每户每年获得补奖政策资金近2700元，补奖资金成为牧民稳定的收入来源，不仅给老乡们吃了一个定心丸，还大大提高了牧民的生活水平。牧民的住房条件和生活条件较补奖前有了很大提高。在包虫病发病严重的石渠县，很多牧民从多年的旧房子搬到了宽敞的新房里，吃上了干净的自来水。包虫病的传播得到控制，人畜健康都有了保障。

2.儿童入学率提高，牧民后代受教育水平提高。生活和健康都有了保障以后，牧民们开始有更多的精力考虑孩子们的上学问题。以前在牧区牧民都忙着放牧，孩子们也跟着放牧，大家觉得上学不仅没用还耽误放牧的时间，所以不愿让孩子们去上学，能离开高原牧区的孩子少之又少。在石渠、炉霍两个县的调研中，牧民普遍都反应，现在孩子们的入学率高了，受教育程度更高了，走出去的人多了。政策刚起步时，当地的干部还需要挨家挨户去做工作，劝牧民们送孩子去上学，甚至得以各种补贴为交换条件才能说动牧民让孩子去上学。现在这个问题不存在了，牧民们主动送孩子去上学。

受过教育的孩子们，有些留在了城里，有些回来建设家乡，但不管哪一种，对草原的依赖性都降低了。近十年时间，我们首先看到了牧民子女入学和受教育程度的改变，再过十年或者十五年，教育的成效将逐渐显现，到那时，牧区常住人口减少、牧民整体文化素质提高，草原生态和社会问题将得到根本改善，牧区振兴才能真正步入产业振兴的轨道。

3.草原开始有序使用，畜牧业抗灾能力增强。由于历史原因，甘孜州的大部分草原至今未彻底承包到户，而是承包到村小组，由小组里的村民共同使用。补奖政策实施以前，村民们在村里的草场上自由放牧，一方面，草场使用没有规划，草原破坏严重，鼠虫害频发。另一方面，冬春季节由于缺草和寒冷，牦牛掉膘掉得厉害，一个冬季能掉四五十斤，遇到雪灾，更是损失严重。在石渠县调研时，一位老牧民回忆说，1977年的大雪灾，村里有个牧户家两百多头牦牛就活下来两头。饿死、冻死的牦牛因为瘦得皮包骨头，卖也卖不出去，吃也不能吃，只能扔掉。

补奖政策实施以后，当地政府及草原管理部门在草场村级小组公用的基础上推行划区轮牧。草原还是那片草原，但不同地块在不同的季节得以休养生息，通过有序规范使用，草原生态得到一定的修复。同时，通过圈窝子种草，家家户户都能有一小片人工草地，虽然产量并不高，但在雪天时可以给家畜有效补给，不但显著提高了家畜的越冬存活率，而且，由于减少了冬春掉膘，提高了饲养效率，也缩短了牦牛出栏周期，以前牦牛一般6年出栏，现在很多养到三四年就可以出栏了。

三、主要问题

1.补奖资金发放有待进一步规范。由于甘孜州行政区划调整后管辖边界一直未堪明，村级建制变动幅度达90%以上（从20世纪80年代的1417个增至目前的2733个），加之草原底数源自1985年草地资源调查，时间过于久远，以致村级草原面积底数不清，导致草原承包到村到户的面积与原草调确定的村面积不符，到户承包面积与实际情况差异也较大。补奖政策要求按草原面积给牧户发放补奖资金，在当地几乎无法实现。补奖政策实施以来，各县将各村草原面积以人均或人畜比例分解落实到户，部分乡村存在代管卡、代取资金，经村上“一事一议”后二次分配的现象。这种做法群众争议少，但与政策要求相悖。而且，由于草场公用，补奖资金均摊，给草畜平衡管理工作带来一定困难。

2.牧民增收政策依赖性强，返贫风险高。补奖政策提高了牧民的家庭收入，是值得肯定的。然而，调研中也发现，现阶段牧民增收对政策的依赖度较高，一旦政策停止，返贫风险较高。甘孜州2019年贫困线是人均收入3800元，在石渠、炉霍两个县的调研中发现，牧民纯收入增加对政策性收入的依赖性很强，其中补奖政策收入占了人均纯收入的30%以上，其他财政补贴性政策占30%左右，这些政策均具有明确的周期性。第二轮补奖政策将于2020年结束，当地基层工作人员担心“如果政策到期不再延续，大量的牧民将因失去这一部分收入而返贫”，这将是对我国全面脱贫攻坚的一个巨大挑战。

3.生产效率偏低，产业发展缓慢。甘孜州地处高原，草原多为高山荒漠或高山草原，无霜期短，有些地方甚至没有绝对的无霜期，牧草生长非常缓慢。因此，很多纯牧区乡镇并不适合发展人工草地。由于地处偏远，交通条件差，外地的饲草料运到该地区后价格昂贵，并不合算，因此只能完全靠天然草场放牧，牦牛生长缓慢加上冬春掉膘严重，出栏周期过长，造成生产效率偏低， 草牧业产业发展非常缓慢。

4.受传统习惯影响，惜售情况仍然比较普遍，牦牛商品率低。“……除非家里有大的事情发生，否则一般不会卖牛”。 “……牦牛养的久了，就像家人一样，尤其是母牛，是不会卖掉或杀掉的，有些母牛能活20多岁，牧人会给她养老送终……”。

在甘孜州的牧区，持有这种观念的牧民仍然占有一定的比例，对当地牧民来说，牦牛群就像是一个活的银行，需要现金的时候农民会根据需要卖几头牛，不需要现金的时候就养着。在当地，牛群的大小基本上可以代表家庭的富裕程度。在牛即财富的观念支配下，牧民们为了积累财富，也会从其他需要钱的牧民那里购买牦牛来扩大牛群规模。调研中了解到，2018年炉霍县牲畜出栏率仅30.49%，而商品率仅为10.87%，商品率低也是制约当地产业发展的一个重要因素，而提高牦牛产品商品率还有很长一段路要走。

四、对策建议

补奖政策实施以来，在地理条件恶劣、产业基础薄弱的贫困、少数民族地区，经过八年的坚持，取得了显著的社会、经济、生态效益，通过调研我们认为，在该地区可以从以下几个方面继续优化政策，巩固政策效果，提高政策效率。

1.稳定政策，延长政策实施年限。经过近十年的努力，农牧民补奖政策在规范牧民草场使用，增加牧民收入方面取得了一定成效，甘孜州牧区正在向着政策预期的方向发展，虽然步履艰难速度缓慢，但正朝着生态好转、生活改善的方向发展，牧区生产方式转变的趋势初显。然而，我们也看到，由于自然条件恶劣、社会经济基础薄弱，目前只是政策效果初显，草原牧区生态全面好转、经济社会转型实现高速发展还需要很长一段时间。一旦政策停止，牧区良好的发展势头将受到抑制，政策取得的效果无法巩固，牧民返贫的风险增大，社会不安定因素将会增加，尤其在脱贫攻坚的关键时刻，建议延长补奖政策的实施年限，稳定政策环境，以换取更好的发展环境，助推我国精准脱贫和牧区振兴战略。

2.延长畜牧业产业链，继续推动产业升级提高生产效率。受先天自然和地理条件影响，甘孜州牧区产业发展较北方牧区更为落后。调研中发现，在有加工企业的县城周围，牧民牦牛出栏率会略高于更边远的地区，说明适当延长产业链条可以带动畜产品商品率提高，提升生产效率。建议采取措施鼓励引导畜产品深加工，延长畜牧业产业链条，促进地区特色商品的贸易流通，以更高的市场回报带动牧民生产效率提高。

3.加强顶层设计，适当发展草牧业。草牧业是牧区经济发展的根本和支柱产业。因此，草牧业的发展是牧区可持续稳定发展的出路。目前，甘孜州的草牧业发展基础仍比较弱，加强草牧业基础建设势在必行。然而，在发展中应充分考虑当地的水热条件，提前做好顶层设计。高寒地区生态系统尤其脆弱，土层一旦破坏很难恢复，因此，草牧业发展一定要在保护现有草原的前提下进行。