精准扶贫政策分析和困境超越

张家鹏

（安徽大学 社会与政治学院，合肥 230601）

一、中国扶贫的大致历史进程

新中国成立后，为了改变一穷二白的落后面貌，中国政府开始进行社会主义制度建设探索，以重工业发展为主，农业、手工业、资本主义工商业的社会改造为辅的一系列发展措施在一定程度上起到了扶贫作用。1978年改革开放，中国政府提出了农村家庭联产承包责任制，解放和发展了农村的生产力，提高了农村人口的生活水平，为缓解农村贫困奠定了基础。1982年，中国政府决定在甘肃、宁夏等西部地方开始实施农业建设计划，这是中国扶贫开发制度化、系统化的开端。1985年邓小平提出“让一部分人先富起来，先富带后富，最后达到共同富裕”的经济发展构想。随后针对贫困地区的经济发展困境，国务院正式成立经济开发领导小组，开展了一系列国家专项扶贫政策行动。2002年，中国扶贫进入新阶段，区域政策、行业政策和社会政策被有机结合成一个共同体，实现了城乡联动，给贫困乡村带去了新的力量和活力。2013年11月，习近平在湖南湘西考察时指出：“因地制宜地发展才是真正的发展，是人民群众脱贫的根本保证。”这是精准扶贫战略理念形成的雏形。2015年11月23日，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式把精准扶贫作为中国扶贫事业的基本方略。

中共十八大以来，中国脱贫攻坚战取得了辉煌成果，实现了6 800多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率降至3.1%，为全球人类减贫事业作出了巨大贡献。但也必须清醒认识到我们的工作还存在许多不足，面临不少困难和挑战。精准扶贫战略正是在扶贫开发基础上的政策调整，是打赢脱贫攻坚战的有效保障[1]。

二、贫困识别困境呼唤精准扶贫

（一）区域化扶贫到精准扶贫

自新中国成立以来，中国的扶贫长期大多是政府主导下的大区域大面积扶贫，以贫困地区的区域开发为主要手段，其扶贫模式单一固定。20世纪80年代中期开始，国家或省确定的贫困县是政府主要的扶贫对象；2001年开始，扶贫任务重点转向15万个贫困村，再从贫困村到连片特困地区。这种大规模大区域的扶贫开发在一开始的确取得辉煌的成果，使得数亿中国人甩掉了贫困的帽子，但其主要侧重区域瞄准，没有做到识别到户。随着扶贫不断深入，贫困识别不精准、扶贫措施不精准、扶贫效果不明显等问题日益显现，导致扶贫进展缓慢，资源利用率低。2013年11月，习近平在湖南湘西考察时提出精准扶贫的思想，即从实际出发，因地制宜，结合周边环境、了解群众所想所需，帮助他们脱贫致富，过上幸福的生活。2015年11月23日《关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫的基本方略，进一步阐释了精准扶贫的含义和价值意义。区域性扶贫到精准扶贫的转变是中国特色社会主义扶贫制度在新时代新背景下的伟大创新。

（二）主体单一化到政府为主导的多元主体共同参与

从扶贫实践历史来看，政府始终扮演着主体角色[2]。40年的改革开放，数亿中国人甩掉了贫困的帽子，中国政府在扶贫阶段前中期充分发挥了其自身的力量和政治优势。

但随着扶贫开发的不断深入，政府扶贫模式的弊端便暴露了出来，主要体现在以下几个方面：一是贫困原因的多元化和问题的复杂化导致扶贫的不精准；二是政府主导下的扶贫与市场的需求不适应，许多措施与贫困现状不相适应，导致了资源的浪费；三是政府主导下的扶贫，政府握有很大的权力，在资源的分配机制等方面会有不公平不合理的地方，而政府同时作为评估方其评判标准也就没有了公信力。

孙文中基于新发展主义，主张“建构一种‘政府主导、市场运作、主体参与’的扶贫机制。”[3]在这种机制下，政府发挥其主导作用，制定相应规则制度并确定发展方向，通过市场运作对相应资源进行更有效的利用。在开展扶贫开发的过程中，不仅仅依靠政府单方面的作用，同时也引入非政府力量参与其中。这种多元参与的扶贫格局带来了更多的可能性和创造性，赋予了社会扶贫新的动力，让社会扶贫内容变得多元化、精准化。同时社会资源也能够更有效地整合利用。

多元主体共同参与的扶贫采用结对帮扶的扶贫模式，在贫困地区和社会组织间搭建一座沟通的桥梁，让彼此之间相互联系、相互沟通，构建一个政府、社会、贫困人群三方协同发展的扶贫体系。多元主体共同参与的科学的社会扶贫模式以一种更快速、更精准、更有效率的方式参与其中，不仅极大地提升了资源利用率、扶贫效率，还让贫困人口以一种新的形式脱贫致富，也提升了社会各组织、人民群众的参与度与脱贫热情，从而进一步丰富了精准扶贫的意义内涵。

三、精准扶贫的困境和超越

目前精准扶贫政策也有其自身的不足之处，主要可以归结于以下三个方面：一是精准扶贫本身没有做到精准问题；二是精神文化建设问题；三是精准扶贫和互联网科技的交叉融合问题。

（一）精准扶贫政策实际落实的局限

精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理[4]。在实际调查研究中我们发现存在以下问题。

1.识别精准问题。贫困人口规模的确定不是基于科学标准识得出来的，而是基于相关扶贫部门测算结果分配的。这种方法得出的数据会与实际贫困人口存在一定差距，使得一部分贫困村户被排斥在外，造成识别不精准。

2.蓄意排斥问题。在贫困户识别的过程中会产生排斥现象。一般是指相关扶贫部门负责人员或村干部在实际贫困户识别过程中对某些真正贫困户主观上不予识别。排斥现象主要有蓄意排斥和过失排斥，在调查中我们发现主要是蓄意排斥占的比例要大些。蓄意排斥指的是相关负责人带有主观情绪、不遵重客观事实和不遵守规章制度，为了从中谋取私利好处和优待亲友，私自分配贫困指标。

3.帮扶过程结合实际问题。在帮扶过程中要充分考虑到实际环境和优势，比如说为缺劳力的家户提供种植养殖技术，这种没有结合现实和环境的帮扶措施浪费了资源和时间。此外，帮扶措施没有顾及到贫困户自身的想法和感受，有些人想要特色种植却给了危房改造。而且一些帮扶措施涉及到技术知识而相关技术人员以各种借口理由不予传授，导致贫困户享受不到该有的帮扶。

4.科学精准管理问题。在实际调查过程中，我们发现帮扶措施和扶贫手册内容有很多对不上号的情况，在资金明细单上也有种种不清楚来源的收入资金。在贫困地区，贫困人口基数大、贫困原因复杂多变、扶贫措施多样、信息的交流沟通等现实情况和需求都需要我们收集统计并对其分析，这是一个很大的工作量，仅靠人力是不科学不精准的。

针对以上问题我们可以从以下几个方面来加予完善。

一要精准识别。这里的精准识别包括了对于贫困人口规模的识别和对贫困人口贫困状况的识别。只有通过科学调查计算了解了贫困人口的规模，才能得出准确的数据采取相应的扶贫政策措施。而对贫困状况的识别则要求我们的基层干部要起带头引领作用，要深入到人民群众的日常生活中去，了解他们的致贫原因，了解他们的实际想法，结合当地实际环境实施科学合理的帮扶措施，帮扶责任人要尽责尽心并传授相关技术知识，让贫困户能够自食其力，享受到自己的劳动成果。

二是有效的监督机制。权利容易滋生腐败，自古以来就是如此，扶贫政策的制定实施需要多方面力量共同参与和维护。所以有必要构建一个公正的第三方监督机制，保证扶贫公平合理有效。

三是有效的系统平台。扶贫信息数据的统计分析工作量非常大。为了对贫困状况做出详尽准确的分析以及为贫困户规划合理有效的扶贫措施，我们需要建立一个大的智能系统管理平台。根据系统平台上的信息记录可以持续地对贫困户扶贫状态实施跟踪追查，针对情况的变动及时做出措施的调整。

（二）精神文化建设的不平衡

真正意义上的“脱贫”不仅要保证物质上脱贫，更要实现精神文化上的脱贫。现当今我们在判断贫困户是否脱贫的主要依据是核查审计家庭收入调查问卷表得出的家庭人均收入水平。而当我们计算着种植业、养殖业、务工收入等一系列收入，核查一项项调查数据的时候，却缺少了对其精神文化需求方面的重视。为了达到政府制定的全面脱贫总目标，政府秉着消除贫困、改善民生、实现共同富裕的初衷提出了精准扶贫的伟大战略，并坚持开展扶贫工作首先要从解决典型问题入手，多方面结合，建立一个健康有活力的脱贫致富的长效机制。贫困人群的现实精神文化储备跟不上社会经济发展脚步，这种现象是国家扶贫措施开展的一个重大阻碍，同样也是建设全面小康社会的一个隐患。

在实际调查的过程中，我们发现在那些贫困户中有很多身体健全，年轻力壮的人坐等国家救济，空有对国家政策的不满和抱怨，却不愿依靠自己的双手去劳动发家致富。孩子们最大的愿望就是想当贫困户，在他们的眼中只有优惠政策带来的物质财富，不劳而获的思想已经在他们幼小的心灵埋下一颗颗种子。道德品质和精神文化的缺失会让这些孩子们从小就走向歧途并往不利方向发展。建设祖国未来的重担要靠孩子，贫困地区是否能实现崛起并且长期持续发展也得靠孩子。“治贫先治愚”表明精准扶贫要注重山区贫困地区下一代的教育工作实效。

1.搞好义务教育。让孩子们受到良好的教育，让孩子们享受到应有的教育补贴，避免学龄儿童因各种原因辍学。积极引导孩子们以正确的观念去读书学习，树立正确的人生观价值观。在落实贫困学校建设的同时，也要注重师资力量的投入以保证教育质量。

2.密切关注贫困人群的精神世界。让贫困群众感受到党和政府的真诚关怀，让扶贫工作充满温度。推进文明家庭建设，关注他们对亲情的需求、对友情的渴望、对生活的追求，努力解决广大贫困农民的就近务工、就近入学、就近医疗等他们切身利益问题；搞好文明村镇建设，提升外出务工人员的归属感，提高留守贫困农民的生活信心，让广大贫困农民在精神文明建设工作中得实惠、得希望、得未来。

（三）“互联网+”的实际应用和普及的困境

随着信息时代的来临，互联网成为人们社会生活不可缺少的一部分。“互联网+”的普及推广给社会各行各业带来一定的颠覆和冲击，同时也为传统行业带来了机遇和挑战。目前许多贫困地区已经开始抢抓这一时代先机，推动“互联网+”扶贫开发跨界融合，探索“互联网+精准扶贫”新方式，将互联网思维转化为加快发展、后发赶超、全面小康的不竭动力[5]。

1.发挥政府主导作用。政府要为扶贫开发保驾护航，既要做好政策上的保证，又要发挥其主导和引领作用，协调好社会各组织力量，加强对贫困地区的互联网基础设施建设，让贫困地区的人们有条件低成本高效率地使用互联网。

2.加大“互联网+”精准扶贫人才培训。培养一批熟悉电商知识和技能的农村人才，通过示范带头作用，提高电商扶贫的精准度，不断提升贫困群众运用电商就业、创业能力，促进贫困群众稳定增收。

3.建立网上智能扶贫系统。智能扶贫系统一方面应能够统计分析扶贫数据并对贫困状况做出合理有效的判断，提高社会资源和贫困人群的衔接性；另一方面则是保证有足够多的技术人才对系统进行开发和管理，保证系统能够正常有效的运行。此外，智能系统可以镇、村为单位，建立网上数据平台和交流平台，加强彼此的合作交流，培养团队沟通协作能力，取长补短，实现合作共赢的目标。