70年我国减贫的实践探索及新展望

李晓嘉

【摘要】中华人民共和国成立以来，减贫治理体系逐步完善，具有中国特色的扶貧模式已经逐渐形成。但不可否认，新时期我国扶贫工作仍面临诸多挑战。因此，我们必须要深刻认识新时代贫困的内涵，明确下一阶段我国的扶贫重点，适应新形势，打好脱贫攻坚战，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

【关键词】减贫实践 扶贫模式 绝对贫困 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

贫困问题一直是困扰人类社会发展的重大问题，联合国已将其列为社会发展问题的三大主题（贫困、污染、人口）之首。然而，时至今日，无论是发展中国家还是发达国家，都没能彻底地解决这一问题。改革开放以来，在经济可持续发展和政府反贫困政策的作用下，中国的反贫困实践取得了显著成效，农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2018年的1.7%，农村贫困人口从1978年的7.7亿人下降到2018年的1660万人。但要确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，任务仍然十分艰巨。

七十年我国扶贫模式的演进历程

回顾新中国成立以来的扶贫历程，我国一直都在探索具有中国特色的扶贫开发战略，并根据每个阶段的贫困特征变化，不断调整扶贫模式以及政策侧重点。当前，我国的减贫事业已经取得了巨大成就，总结过去的扶贫经验，可以把扶贫模式的演进历程分为五个阶段，即救济式扶贫阶段、大规模开发式扶贫阶段、开发扶贫攻坚阶段、综合扶贫开发阶段以及精准扶贫精准脱贫阶段。每一个扶贫阶段的侧重点和成效皆存在差异。

第一个阶段：救济式扶贫阶段（1949—1977年）。中华人民共和国成立初期，整体经济状况较差，贫困人口数量庞大，生存型贫困普遍存在。由于政府财力有限，当时主要依托民政救济系统对贫困人口提供暂时性和补偿性的援助以及采取一些紧急救助计划。政府通过提供物资和优抚等方式直接救济贫困家庭，重点缓解贫困家庭缺衣少食的情况。扶贫模式以“输血式”生活救济为主，主要为贫困群体提供最低生活保障。

第二个阶段：大规模开发式扶贫阶段（1978—1993年）。改革开放初期，我国贫困人口基数较大，贫困呈现区域性等特点，贫困类型以收入型贫困为主，单纯依靠民政救济系统难以从根本上解决贫困人口的温饱问题。为此，1986年，国务院成立专门扶贫机构，并划定了258个国家级贫困县，瞄准特定地区和人群，制定优惠政策，安排专项资金，在全国范围内开展大规模的扶贫开发。通过项目扶持和资源开发提高贫困人口的创收能力，辅之以工代赈等扶贫方式，促进贫困地区发展。有组织、有计划的开发式扶贫实施之后，减贫效果明显。

第三个阶段：开发扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。随着改革开放的不断深入和扶贫开发的有效推进，我国贫困人口稳步减少，分布呈现明显的地缘性特征，即从区域性分布转向点、线、片式分布，从普遍贫困转向阶层性贫困。政府随之调整扶贫战略，国务院于1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》，实行由扶持贫困地区向扶持贫困村和贫困户的转变，号召党政机关以及事业单位与贫困县进行一对一的定点扶贫，且广泛动员社会力量参与扶贫。在这一阶段，温饱目标已基本实现，绝大多数贫困户年人均纯收入已达标。

第四个阶段：综合扶贫开发阶段（2001—2010年）。经历20余年的经济发展以及反贫困战略实施，剩余贫困人口大多集中在自然环境恶劣、生态环境脆弱的西部地区。因此，需要继续健全扶贫瞄准机制，巩固深化减贫成效。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》出台，重新认定了国定贫困县并细化了扶贫工作，把扶贫的焦点进一步聚集到贫困村，采取“整村推进”式的扶贫战略。同时，关注非贫困县中的贫困村，把尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。在这一阶段，我国农村贫困人口数量大幅度减少，从2000年的46224万人减少到2010年的16567万人。

第五个阶段：精准扶贫精准脱贫阶段（2011年至今）。随着我国进入全面深化改革的新阶段，国家经济实力显著增强，扶贫标准随之提高，扶贫惠及的人口规模不断扩大。但剩余贫困人口分散化与特殊贫困地区集中化并存，致贫原因变得复杂化，贫困性质呈现多元化，以区域发展带动减贫的成效开始降低。对此，2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，将“两不愁三保障”以及社会公共服务共同纳入扶贫目标；2014年，我国开始实施精准扶贫战略，完善扶贫瞄准机制，扶贫开发开始由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布，明确了“五个一批”的精准脱贫措施；2018年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》公布，为其后三年的脱贫攻坚工作进行了全面部署，推动脱贫攻坚工作深入有效开展。

现阶段我国扶贫攻坚面临的新挑战

首先，扶贫资金边际收益递减，扶贫政策效果逐渐弱化。当前，我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就，贫困人口数量大幅度减少。但是近年来，我国减贫速度开始下降，扶贫资金边际收益逐渐递减。以2010年的贫困线为标准，2011年中央财政专项扶贫资金比2010年增长22%，2011年贫困人口相对2010年减少4328万人，每亿元资金减少贫困人数约为87.77万人；2017年中央财政专项扶贫资金比2016年增长28%，2017年贫困人口相对于2016年减少1289万人，每亿元资金减少贫困人数约为6.75万人。由此可见，每新增1亿元中央财政专项扶贫资金对应的减贫人数显著下降，扶贫资金的大幅增长并没有带来脱贫人数的同比例增长。这可能是因为经过多年的扶贫工作，具备自我发展能力的贫困人口已经逐步脱离贫困。

其次，致贫原因复杂化，多维贫困成为新的表现形式。随着经济社会的发展，致贫原因变得复杂化，贫困性质呈现多元化，传统单一收入指标的扶贫模式受到挑战。相较于收入贫困，多维贫困更能准确描述贫困的本质，即贫困不仅仅是收入的不足，更是一系列可行性能力被剥夺的表现。比如，2010年，联合国开发计划署首次提出了“人类多维贫困指数”，并开始据此对各国进行测算。该指数包括教育、健康、生活水平三个维度的10个指标，把贫困的测算从收入贫困扩展到能力贫困。总之，致贫因素相互交织、互为因果，使得减贫任务更加复杂化，对实现全面建成小康社会的目标提出了新挑战。

再次，特殊贫困群体成为扶贫攻坚的重点和难点。中华人民共和国成立以来，不断调整并实施适合国情的扶贫战略，使得贫困人口数量持续下降。随着脱贫攻坚的深入推进，一些特殊贫困人口由于自身条件的限制，无法依靠产业就业帮扶脱贫，需要国家给予相应的支持和帮助。这些特殊贫困人口主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等老弱病残群体，以及儿童、妇女、农民工等弱势群体和文化水平低并缺乏劳动技能的困难群众。这些特殊贫困人口能否如期脱贫、实现小康，关系到我国脱贫攻坚事业的成败。

最后，贫困家庭人口呈现动态变化的趋势。经济的快速增长为缓解贫困提供了坚实的基础，但是贫困人口具有较大的脆弱性，容易出现返贫问题。可行性能力没有得到巩固、家庭经济缺乏韧性以及外在风险冲击的存在，使得贫困人口的返贫压力上升。贫困家庭人口的动态变化，使得政府需要关注并有效应对低收入人群的返贫风险，增加了新时代扶贫开发工作的艰巨性和复杂性。

结合实际情况制定多维贫困标准，增强贫困人口可持续发展能力

我国是发展中的社会主义国家，消除贫困和实现共同富裕是党和国家高度关注的焦点问题。随着经济水平的不断提升、社会发展的逐渐成熟，我国减贫的重点已经转向相对贫困。因此，应结合我国的实际情况制定多维贫困标准，从而保证贫困人口具备可持续发展能力。

以区域扶贫政策解决深度贫困人口的条件性制约。当前我国扶贫攻坚已经进入关键时期，要聚焦深度贫困地区和特殊贫困人口，贯彻精准扶贫精准脱贫的基本方略，确保全面小康社会的建成。深度贫困地区通常是资源环境恶劣、交通通信不便、基础设施简陋、经济社会发展缓慢的地区，其贫困属于条件制约性贫困，短期内很难通过常规性手段解决。因此，今后以及相当长的一段时期内，深度贫困地区要以减贫为中心，实行综合性治理措施，逐步解决基础设施落后、公共服务不均等以及生态环境恶劣等问题。要坚持短期保障和长期帮扶相结合，短期内重点解决贫困人口“两不愁三保障”问题，提高贫困人口的基本生活质量，长期则需要增加贫困地区的生产能力和就业能力，更多地通过产业发展和稳定就业来促使贫困人口脱贫。

以开发式扶贫政策解决一般贫困人口的能力性制约。科学合理的开发式扶贫政策是对有劳动能力和有劳动意愿的家庭实行精准帮扶，通过参与产业生产和市场就业，增强贫困人口自我创造财富的能力。据此，在精准扶贫政策的指引下，解决发展性贫困问题，应通过技能培训和健康扶持提高贫困人口的人力资本水平，利用产业政策和金融支持促使贫困户参与社会化生产，实现脱贫，阻断贫困代际传递。同时，应进一步保障和改善民生，完善社会机会公平的制度安排，促使政策体系从“输血型”向“造血型”转变，构建教育和医疗财政资金的长效增长机制，切实落实提高贫困地区人力资本的政策措施，多方面提升贫困人口的可行能力。只有这样，才能提高扶贫质量，使脱贫攻坚取得实质性进展。

以保障性扶贫措施解决特殊贫困人口的生存性制约。特殊贫困人口的显著特征是劳动能力低下或者不具备劳动能力，因此，区域扶贫政策和开发式扶贫政策的效果均不理想。在此情况下，应采取更有针对性的、系统的保障性措施，将社会保障制度建设与相关扶贫开发政策有机结合，直接帮助弱势低收入群体。社会保障兜底政策的目的是通过为贫困群体提供直接的帮扶，从制度上打破贫困的恶性循环，并建立预防贫困的长效机制。在社会保险领域，为了避免因年老、疾病、工伤、失业等而陷入贫困，可以将贫困人口纳入社会保险制度体系，从源头上防止贫困产生。同时，可以有针对性地进行制度设计，減轻弱势群体的缴费负担。比如，在贫困人口参加社会保险项目时，各级政府可以为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费用。此外，应构筑制度防线，引导贫困人口形成参保意识，强化“多缴多收益、长缴长收益”的社会保险激励约束机制。在社会救助领域，应进一步健全农村低保兜底的制度安排，有效衔接农村低保与扶贫开发的具体任务。同时，应不断细化一般贫困群体和特殊贫困群体的相关社会救助及生活补贴措施，筑牢社会救助这道最后的防线。

以鼓励社会力量参与解决我国扶贫政策的创新性制约。随着我国扶贫事业不断取得新成就，社会组织的作用也越来越凸显。从实施大规模专项扶贫以来，以扶贫为目标的各种社会组织得到了迅速发展，形成了全国性与基层组织、综合扶贫与专业组织相互配合的格局，积极推动我国反贫困事业发展。目前，我国各类社会组织已超过70万个，既有全国综合性的扶贫组织，也有依托专业背景建立的扶贫组织。这些组织通过资源投放、经验分享、政策倡导等不同形式参与扶贫开发。我国区域发展差异较大，贫困的多维性以及致贫原因的复杂性，决定了扶贫开发事业需要全社会共同参与、多主体合作推进。因此，应动员全社会资源和力量投入扶贫开发，政府应逐步从直接供给转为向社会组织购买扶贫服务，推动社会组织资源供给和扶贫开发需求的有效对接，充分释放社会领域的扶贫潜能。

（作者为对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）

【注：本文系教育部社科项目“公共支出对中国家庭多维贫困的影响研究”（项目编号：18YJA790045）阶段性成果】

【参考文献】

①郭劲光、俎邵静：《七十年来我国扶贫开发模式转型研究》，《重庆社会科学》，2019年第6期。

②朱玲、何伟：《关注财政扶贫资金的减贫边际效果》，《劳动经济研究》，2018年第4期。

③张琦、冯丹萌：《我国减贫实践探索及其理论创新：1978-2016年》，《改革》，2016年第4期。

④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。