关于社会组织信用监管制度建设的分析与研究

◎吕伟建 张 军

（苏州市职业大学商学院 江苏 苏州 215104）

现代社会对于信用的重视程度逐渐提升，社会各主体的信用评价价值越来越高，而良好的信用体系也是促进社会经济市场繁荣稳定的前提。政府部门为切实维持社会信用体系和信用秩序的良好运转，必须采取信用监管措施，按照既有的法规条文评价社会各主体的信用状态，规范社会主体的信用行为。以管理学角度进行分析，信用监管的概念属于复合型，包含了至少两种行为，即信用记录和信用记录在社会中的运用。信用监管能够以大数据为基础，整合各社会主体的信用信息，对失信者做到真正的限制。

一、失信联合惩戒制度

（一）基于法院主导的联合惩戒方案

法院通过执法所产生的被执行者失信信息权威性非常高，是社会信用信息的核心组成部分之一。近几年，最高法颁布了针对失信被执行者名单信息的相关法规，建立起失信被执行人名单制度，不仅面向网络媒体公开失信者，法院还可以向政府部门或金融机构、金融监管机构等组织机构递交失信者信息数据，从多方面限制失信被执行者的社会活动。在这之后，最高法联合发改委等重要部门联合签署关于联合惩戒的合作备忘录，正式形成多部门、多领域、多行业、多手段的惩戒体系。

（二）基于行政机关主导的联合惩戒方案

目前，行政机关开展的信用惩戒工作主要集中于商业和税务两个方面。商业方面：工商部门联合发改委等多部门于2015年签署了合作备忘录，以实现对失信者的联合惩戒，各级工商部门以及市场监督机构应按照义务公示失信违法行为。备忘录中提出了两种联合惩戒方式，一种是在工商部门的监督下责令当事人在规定时间内实现变更、注销登记等措施，另一种是通过工商以外的部门，按照工商部门的失信信息联合采取措施。税务方面：税务部门联合发改委等多部门在2014年签署了针对税收违法失信行为的联合惩戒备忘录，除了惩罚违法失信者外，也奖励具有良好纳税信用记录的纳税者。建立联合惩戒体系能够有效推动我国社会的诚信建设，有利于优化营商环境，但就目前而言，联合惩戒工作仍然是一项系统性的大工程，必须做到整体推进[1]。

二、社会组织信用监管现状

（一）社会组织信用监管的法律依据

现在还没有专门针对社会组织信用监管的法律法规，对于社会组织的信用监管只存在相关规定，或只有政策文件，缺乏硬性要求。《慈善法》和《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中有所提及，其中《意见》中提出：一方面需要民政部门构建黑白名单机制，对社会组织进行分类，加强相关部门联动；另一方面需要建立严格的档案制度，记录不良信息并做到必追责原则。

（二）地方民政部门信用监管实践

目前地方上对于信用监管的实践主要分为三种：第一，将目光聚焦于宏观层面，希望构建完善的社会组织信用监管系统，全面汇集社会组织的信用信息，实现对社会组织信用状况的统一管理。这一方式充分利用大数据，集中整合了资源，但工作量较高，为实际操作带来了不小的挑战；第二，聚焦于中观层面，加强惩罚力度，构建完善的黑白名单制度，汇总社会组织的违法失信行为，对拥有不良记录的企业进行重点监督，这一方式能够体现管理的实效性，但仅依靠制定负面清单的方式不能涵盖所有信用信息；第三，采用与工商部门类似的方式，聚焦于微观的层面，将社会组织中不能做到依法公开信息的单位放入异常名单中进行监管，这一方式虽然具有操作方便、实现快速的优势，但只限于在信息公示中出现的违法行为，不能做到全面监管与惩戒[2]。

三、社会组织信用监管存在的问题

（一）缺乏充分的法律依据

一方面，相关法律依据中的《慈善法》仅以正向评价方式规定了对慈善组织和负责人相关信用记录的监管，没有在法律责任的部分规定惩罚失信组织或责任人的方式，同时《慈善法》能够适用的范围也非常有限，不涉及社会组织；另一方面，政策文件不能成为直接的信用监管法律依据[3]。另外，根据后来再次修订的相关条例征集意见来看，其条文也并没有清晰规定信用监管的内容。在进行信用惩戒时，无论是通过信用降级的方式，还是采用限制资格资质的方式，都会涉及相关人的权利以及义务，需要相应的法律授权。

（二）各地缺乏统一的监管标准

目前还未建立全国统一的社会组织信用监管体系，也没有出台专项规定，因此，不同地区对于监管的内容以及监管的标准在实际操作上有不同的理解，实际把握起来差别很大。针对企业的信用监管工作，是基于信息公示要求的，有些地区对于社会组织信用记录的相关内容设定十分宽泛，有些地区的法规局限性又太强。对于信用惩戒而言，也会因为信用记录内容的不一致，无法实现不同地区惩戒方法的统一。

（三）缺乏部门联合惩戒条件

对于失信联合惩戒，必须依靠完善的信用监管制度规范，结合完整的信息化信用平台共同实现。要实现切实可行的失信联合惩戒模式，首先需要有完善的法律条文作为工商部门执法的依据，其次应构建具有全国统一性的信用公示体系，最后还需要通过联席会议的制度实现协同监管和联合惩罚。由于社会组织的信用监管制度建立较晚，还存在很多不完善的地方，也无法适应当前的互联网环境，未充分利用大数据和信息技术的优势，就目前来看，仍然无法实现部门联合惩戒。即使是法院工作系统将失信被执行者惩罚规定中纳入社会组织，也很难实现司法机关和行政监管部门的联合惩戒。

四、社会组织信用监管的完善策略

社会组织信用监管制度与企业信用监管体系之间有很多相似的可借鉴之处，所以在建立社会组织信用监管制度时，可以参考成熟的企业信用监管模式，以此为基础，完善对社会组织的信用监管工作。现在正处于简政放权和加大事中事后监管力度的环境，因此对于监管模式的创新也成为大势所趋，是当前社会组织登记管理机关需要处理的重要问题。

（一）完善监管法律依据

行政机关若要正确行使权力，必须以法律依据为前提。法律是法治社会的重要基石，能够有效约束行政权力。目前民政部门正着手制定针对信用监管的相关法律法规，力求完善对各社会组织强力有效的监管，基于依法行政的角度来看，为了尽可能避免出现缺乏法律依据的情况，避免行政机构自我赋予权力，就需要在已有的相关法律法规中，进一步完善信用记录的制度和法律责任中的惩罚处理方式。一方面，关联组织信用和个人信用，明确规定针对组织机构以及针对责任人的惩戒制度；另一方面，针对不同情节的违法行为，应设置不同层次的处罚内容，做到针对性处罚[4]。

（二）采取信用反向评价

理论上来讲，完整的信用监管系统需要从正反两个方面对社会组织进行评价，正向评价社会组织的良好信用情况，反向评价社会组织的失信情况。社会组织开展信用监管活动，需要重点开展反向评价工作，政府部门的相关核心工作应集中在惩罚社会组织的失信行为，正向评价最好由社会来完成。政府部门有维护社会稳定的职能，需要始终维持社会在正常秩序下的运转，因此需要对各种违法违规行为及时做出回应和处理，发挥自身的监管作用，所以政府部门一定要充分落实监督与惩罚的职责。对于信用的正面评价，是社会主体以往良好信用行为的体现，但并不适合由政府来评价并公告出来，否则就会被误认为是政府在为该组织的社会行为做担保，这对于政府部门和社会来说都不是好事。

（三）完善失信惩戒内容

信用状况指的是对某一主体一定时间段中的行为结果作出的整体维度评价结论。如果仅局限于某一行为，或只以某类行为作为判断的标准，就很可能造成以偏概全。针对社会组织进行信用监管时，考虑到社会组织的特殊性，制度制定不能完全模仿商业主体的信用监管规则。社会组织的特点在于非营利性和公益性，并且还具有一定的复杂性，因此公众会对社会组织的信用监管抱有更高的期待，在此情况下，政府必须承担更重的监管责任。在制定社会组织的信用监管惩戒内容时，可以在一定程度上参考工商部门的信用监管方案，并以此为基础进行完善，不仅将社会组织的信息公开情况纳入信用评价体系中，还需要将社会组织的资金活动纳入信用管理体系中。如果社会组织出现违法违规的行为，也要将该组织纳入失信名单中[5]。

（四）构建大数据联动系统

当前已经开展社会组织信用监管的地方政府并不多，主要集中在一线城市和较为突出的二线城市。不同的地方政府在监管理念、内容收集或者共享方式等方面都有不同之处，这些地方政府的不同做法都能够为全国社会组织信用监管体系建设提供有价值的参考。不同地区没有统一标准，内容也不尽完善，监管信息出现碎片化趋势也是不可避免的，而且各地区之间的监管信息大多无法实现兼容互通，因此，在国家层面上，需要尽快出台统一规章制度，构建全国性的社会组织信用监管平台，实现上下级以及不同地区同级部门之间的有效联动，鼓励地方政府积极创新实践，通过规定动作结合自选行为的方式，积极促进社会组织信用监管体系朝着大数据时代快速发展。

五、结语

在现代社会中，社会组织在各个方面都发挥着重要的作用，因此也亟待政府部门开展信用监管工作。建立社会组织的信用监管制度，能够有效完善国家整体信用体系的构建，帮助政府转变管理方式，体现信用监管的效果并实现社会的公平、正义。目前，社会组织信用监管还存在缺乏法律依据、缺乏统一标准和缺乏惩戒条件等问题，需要完善法律法规、采用反向评价、完善惩戒规范和实现大数据联动。