试论政府职能转变与南京国民政府的农业贷款

胡海梅

（铜陵学院 工商管理学院，安徽 铜陵 244061）

国民政府定都南京前，其主要目标是推翻北洋军阀统治，主要职能是军事职能。南京国民政府成立后，开始了军事职能向经济职能的重大转变。抗日战争爆发后，南京国民政府开始加紧控制经济和金融，建立“四行二局”为核心的国家金融体系。而面对农村金融枯竭的现实，政府也开始重视农村金融救济。为了救济农村金融，南京政府建立和完善了农村金融网。国家行局的建立，为实施农业贷款政策提供了组织基础。

一、加紧控制经济和金融

民国政府定都南京后，开始转变自身职能。但是，南京政府却面临着严重的国内问题，即“行政久不统一，国家财政与地方财政之分配素不确定，国家耗费过滥，而军费尤为膨胀；本国币制紊乱，而外币充斥市场，内外积债过巨，而信用乃日益低落，全国税制杂乱，而系统破坏无余。”[1]面对如此糟糕的经济形势，南京国民政府不得不加紧对经济的控制，直接干预经济发展。

1928年11月，国民党中央政治会议通过《建设大纲草案》规定:“凡关系全国之交通，如铁路、国道、电话电报无线电等；有独占性质之公用事业，如水电商港、市街、城市公用事业；关系国家前途之基本工业及矿业，如钢铁业、基本化学、大煤矿、铁道、煤、油矿、铜矿等，悉由国家经营之。”[2]1937年2月，国民党五届三中全会通过了《中国经济建设方案》，明确指出“中国经济建设之政策，应为计划经济。即政府根据国情与需要，将整个国家经济，如生产、分配、交换、消费诸方面，制成彼此相互联系之精密计划，以为一切经济建设进行之方针。”[3]

至此，南京政府确立了直接干预经济的政策，同时，它还确定了经济建设的基本方针。“实业之建设，凡有关全国计划，如重工业、基本化学工业、基本矿业及需要高深之技术者，原则上由中央政府举办。资本较大者，中央亦可与地方政府及人民合办。至一般普通轻工业，各种农产品加工业、农业、基殖、渔牧等营利事业，及本案未列举事业，原则上由人民投资经营，中央与地方政府处于监督保护之地位。”[4]

但是，无论是政府投资重工业，还是人民自己投资轻工业和农业，它们都离不开金融的力量，金融在其中扮演重要角色。因此,南京政府把加强对金融业的干预和控制视为重要目标。政府对金融业的干预和控制主要从两个方面着手：一是组建“四行二局”国家金融系统。1928年11月，南京国民政府在南京成立中央银行。10月和11月先后两次颁布条例，改组实力雄厚的中国银行和交通银行。同时，也通过增加国家资本和人事调整等方式，实现了政府对中国银行和交通银行的控制。1935年国民政府改组“豫鄂皖赣四省农民银行”为中国农民银行，并规定该行是为农民提供资金、促进农业生产发展、复兴农村经济的专业农业银行，形成“四行”，即中央、中国、交通和农民四个国家银行。“四行”连同“二局”即邮政储金汇业局和中央信托局，构成了“四行二局”的国家金融机构体系。二是加强对私人商业银行的控制。1935年南京国民政府趁中国实业、中国通商、四明商业等私人商业银行经营困难之机，财政部向其注入国家资本，并使国家股本在私人商业银行资本中占据绝对优势。中国通商、中国实业、四明商业银行连同中国银行投资兴办的新华信托储蓄银行被称之为“小四行”。南京政府在实施农业贷款政策时，“四行二局”以及“小四行”成为政府农业贷款的执行机构。中国农民银行、中国银行和交通银行更是执行农业贷款政策的主要机关。

二、重视农村金融救济

20世纪初期，中国农村经济形势不容乐观。“至于今日，依农业为生者,仍占全人口四分之三，对此广泛农业之生活之安定问题，当然不能漠视；而农业所得，亦占全国所得百分之七十以上，则其在国民经济上地位的重要，也不容漠视”。[5]然而，中华民国成立后，农村问题并没有引起人们的关注。“在共和政府在南京建立以前，除邮电外，中央政府对经济事物很少有什么影响。”[6]1929-1933年世界经济危机，打击了日益困顿的中国农村经济，使政府认识到农村问题的严重性。20世纪30年代日本人的入侵，更使政府认识到要争取民族独立与生存，更应该依赖农村为其后盾，中国农村问题终于被纳入政府农政建设的视野，并引起了政府的重视。

20世纪30年代，我国农业的衰败与农村经济的破产，几乎是全国普遍现象，衰败与破产的产生，是内外因综合作用的结果，但其中重要因素之一，即为农村金融的枯竭。在世界经济危机爆发前，中国农村金融已经随着外国商品的入侵而日益外流。“近年以还，农产输出减退，而工业品之输入农村则旦夕滋长。农村入不敷出之结果,现金一味外流,而甚少运回农村之机会。往昔适应于农产季节之金融季节，至是而失其作用”。[7]美国实施提高白银价格的政策，加速了中国农村资金外流；而国内政治动乱，乡村的富户携带大量财富迁移城市以及债券散户买卖的增加也加剧了农村金融的枯竭。全面抗战开始后,整个国民经济陷于战事阶段，农业金融恐慌尤为严重。农村金融枯竭导致农村高利贷盛行，加剧农民贫困并阻碍农业生产的发展。为了促进农业生产发展和缓解农村贫困，有必要从农村外部注入大量低息的政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。[8]

解决农村金融枯竭的办法就是让资金流入农村，把农民从高利贷手中解放出来，取缔奸商，把农民从商业资本的手中解放出来。因此，政府当局积极倡导农村信用合作，认为信用合作能够免除或减轻贫苦农民所受的高利贷剥削，并使枯竭的农村金融复活起来。抗战后，针对社会上存在大量游资的情形，有人要求政府利用社会游资来解救农村金融问题。政府可用种种方法奖励各金融机关及大企业家，直接或间接地将大量的资金投入农村。1938年6月，经济部在《抗战建国之经济建设工作报告》中提出健全农业金融包括建立农业金融机构、办理农业生产贷款、筹设农产运销制度。1940年9月16日，农林部在《关于农林部工作方针原则与计划报告》中提出，促进农村经济的发展，需要做好农村金融的调剂、合作的指导、保险的举办、运销的改进等。

“在现代世界经济中，农民处在边缘的位置上，他们一只脚站在市场内，另一只脚留在维生经济中。所以农民既没有完全融入市场，也没有完全脱离市场的压力。”[9]小农经济的边缘性，必然加剧传统小农内部固有的封闭性。小农经济的生产与消费合一性特征，本身就提供了其自给自足的现实可能性。小农依靠自身的土地产品，即使不与外界发生交换关系，也可以保证基本的生活需要。这样,与外部市场和产业联系的客观障碍，则进一步把小农限制在世世代代生存的狭小的经济空间中。另一方面，20世纪30年代，随着农产品商品化的发展，近代中国农民被迫纳入市场经济的轨道,他们需要承受国际市场和国内市场所带来的市场风险和市场交换的不利后果。因此，农民贫困成为近代中国农村经济的主要特征。帮助贫困地区发展经济、消除贫困，实现社会公平和社会经济的均衡发展需要政府的干预和推动。20世纪三四十年代，南京政府重视用金融力量扶植农民，消除农民贫困。为农村人口提供金融服务一直是很多政府发展战略的重要组成部分，其目的是加速经济增长和减少贫困。政府运用金融手段反对贫困主要有两种方式:一是运用财政手段，由政府无偿向贫困的农民提供资金，对贫困农民进行直接救济；二是采取资源有偿使用的方式，主要是采取农业信贷方式，帮助农民发展生产和改善生活。“在国家财力有限，利用信贷资金，帮助贫困地区和贫困人口发展经济、提高收入是发展中国家采取最为普遍的反贫困经济手段。”[10]低利的农业贷款成为政府扶植农民的重要手段。政府希望通过低利的农业贷款来帮助农民发展生产，摆脱贫困状态。

华洋义赈会秘书马罗来认为中国是“灾害之国”，并说:“中国几无一年无灾荒之存在。非此省，即彼省；非旱灾，即水灾。”[11]除自然灾害外，近代中国饱受人祸之影响，其中主要是兵匪战乱。天灾人祸对农民和农村经济危害极大，常使农民无以为生，需要政府给予社会救济。抗战期间，政府设立社会部专管社会救济事业。南京国民政府实施社会救济的重要手段是主办农赈贷款和绥靖区的小本贷款。

农赈贷款，为的是救济因被灾贫困无力自救的农民。农赈是采取贷款的方式，而种种手续，又与普通贷款不同。“农赈的目的，不是借给诸位几块钱就算完事，是希望能因着这些微的贷款，而将诸位目前的农事恢复起来，同时并将人类互助的精神振作起来，还要用合作的方法，增厚农间经济能力，使农业可以慢慢的复兴起来。”[12]农赈与普通赈济不同，普通办赈，是一种含有救济性质的慈善事业，而农赈是借给农民相当的资金，要协助农民去生产，让其独立起来。换句话说，就是规定一种有范围有限制的途径，协助他谋生，但不是代替他谋生。农赈所以采取贷款的方式，是让农民将赈款用于生产，是协助农民恢复经济能力。

除农赈贷款外，政府还办理绥靖区小本贷款。抗战前，南京政府在南京市曾经办理过小本贷款，后来在其他地区陆续举办。由于当时小本贷款属于试办性质，故没有引起人们注意和重视。解放战争初期，民国政府收复了部分由中共占领地区即所谓绥靖区，财政部责令中国农民银行办理绥靖区小本贷款。1946年11月，中国农民银行通过《中国农民银行办理绥靖区小本贷款办法》规定：“借款人以贫苦之农民、小手工业者及小本经纪人，并得组织互助团体备请贷款。”[13]每县按照贫苦农民及小本经纪人3千户，平均每户10万元，每县贷款3亿元。每县分配贷款按着各县人口多少，灾情严重及经济情况酌情增减，以示公允。[14]

三、建立和完善农村金融网

1927年，国民政府定都南京后，积极推行各种建设事业，尤以农业金融更为重视。1930年农矿部组织农业金融讨论会，拟订农业金融制度及各种规章草案。1932年实业部再次组织农业金融讨论会，对各种草案加以审定，并通过《农业金融制度实施计划》、《修正农业金融制度及其实施方案》、《农仓业法草案》等。确立分工合作的农业金融体系，建立农村金融网，是推进农业金融事业和发展农贷的重要条件。

(一)明确中央农业金融机构

抗战之前，中国农民银行、中国银行、交通银行、农本局、中国邮政汇业局等先后参与农业金融业务，从事农业贷款。1940年四联总处设立农业金融处，专责管理全国农业贷款事务。四联总处还聘请全国各界农业专家，成立农业金融设计委员会，负责全国农村金融设计事宜，国民党五届七中全会通过土地银行法案。后来因资金问题，土地银行未能及时设立，土地金融业务由中国农民银行兼办。1940年，因政府扩大农业贷款需要，中央信托局也参与农业贷款事业。中国农民银行、中国银行、交通银行、农本局、中国邮政汇业局及中央信托局等先后介入农业贷款，形成国家行局竞相投资农村局面。但是，它们同为中央金融机关，业务难免重复冲突。因此，太平洋战争爆发以后，国民政府规定“农贷方针及重要贷款与投资，应由四联总处理事会核定，交由中国农民银行承做，中交两行现有之农贷业务，移交农民银行接收办理”。[15]1942年8月，四联总处实行四行专业化，规定中国农民银行是办理农贷的唯一中央农业金融机关。1946年11月，中央合作金库正式成立，成为中国合作金融的中央机关。

（二）建立和理顺省县农业金融机构

1932年实业部农业金融讨论会通过《农业金融实施计划》，该计划规定农业银行分三期进行，农民银行，各省依据其经济情形分别举办。截至1933年底，各省均成立了农民或农业银行，除资力较大的农民或农业银行外，各省还成立一些农民抵押贷款所。

各省政府还举办省市地方银行，如浙江地方银行等。抗战前后，为了适应合作运动和农业贷款的发展需要，省县合作金库相继成立。1942年中国农民银行专业化后，明确我国农业金融体系的上层组织。如何处理中国农民银行在各省市县的分支行处与省县合作金库、省县地方银行之间关系，成为完善农村金融网中的重要问题。自政府划分四行业务，使之专业化后，中国农民银行名义上已经为中央农业金融的总枢纽，在我国农业金融史上，实为一划时代的进步，中国农民银行过去在我国农业金融业务中，贡献极大，使其负担领导工作,亦必能胜任。不过该行专业化后，仅为完整的农业金融制度的开始，如何由上而下，由中央为出发点，分别于农业区域设立中层的指导执行机构，于广大的乡村设立推行组织，然后综合而成一个整体有机的中国农业金融系统，是一个值得研究的问题。自从省财政系统归并于中央财政系统以后，省地方银行已失其本来设置之意义，其任务实与国家银行无异。对省银行的归属问题，当时有种种不同的意见，最终因时局关系，当时人们提出的种种处理省地方银行的建议，未能理出一个完善的、清晰的方案而不了了之。

县乡银行的目的，不再是调剂农业金融，而是在没有农民银行的地方，代替合作金库而设立的。县乡银行本来是适应财政收支系统而设立的，在县级应有代理县金库，于是筹设县银行、中央银行之特设县银行督导处。由于县乡银行是适应财政需要而设立的，并非专门办理农业贷款的机构；另一方面在经济比较发达地区，不仅设立县合作金库，还设立了县银行。县的方面，中国农民银行除择交通便利之区设立分支行处外，并在各地辅设了若于县合作金库，另外还有农民信用放款所，农贷动产抵押所及农贷通讯处等名目，这些机构，名目繁多，自然不妥，不久即可调整，不过在一县之中，同是办理农业金融业务而分设若干机构，不是妥当的办法。不仅是不经济，而且使农民莫知所从，依最近的情形来看，县的机构已经有了三个，一个是中农行的分支行处，二是县合作金库，三是县银行，将来这三个不同的机构如何整理，自然是一个问题。”[16]“如近某省之合作金库与其他之县银行因农贷业务发生争执，财政部令各县乡银行一律暂行缓办农贷。”[17]但是，现在有县乡银行之处，并非一定亦有其他农贷机关。在此等区域内县银行办理农贷既为事实所需要，与其他农贷机关不必定有冲突。如何处理中国农民银行在各县设立的分支行处、县合作金库和县银行的关系，变得十分重要。1947年中国农民银行农业金融设计委员会专门讨论这个问题。对县银行的处理，形成四种意见：一是在县银行中加人中国农民银行或合作金库的股本，使县银行成为中国农民银行或合作金库的子行；二是县银行协助兼办农业金融业务,但放款利率利息及其条件，以不违背农行各种农贷办法为原则；三是认为有县合作金库的地方，县银行存在没有必要；四是县银行可以兼办农贷，但须有管制办法，使其业务能配合农业政策。会议最后认为县银行可以继续存在，以办理自治经济事业，但其业务经上级核准办理。[18]

（三）建立乡镇基层农业金融组织

设立乡镇基层农业金融组织，政府的基本设想是：分期完成全国农业金融网，以达成每行政监察处有一分行，每县有一支行；此外,并积极辅导下层合作金融机构之建立，以完成每保有一个合作社，每镇有一联合社，每乡有一合库为目的。但是，由于合作社、联合社的主要业务是放款，人们对于联合社是否有存在必要，还有不同意见。有人认为联合社作用不应该仅仅是放款机构，同时，它还有联合合作社的作用。而对于银行放款是否经过联合社问题，有人认为如果合作社健全可靠，不必经过联合社，可以直接向合作社贷放。相对于上、中层农业金融机构，近代中国农业金融机构下层组织发展比较薄弱。

四、历史启示——突破现代化的困境

南京政府时期，农村金融的枯竭引起了政府和社会各界的高度重视，政府开始转变自己的职能，有意识地介入农村问题。政府干预农村的主要措施之一就是救济农村金融，提供农业贷款。农业贷款是南京国民政府在现代化过程中提出的，旨在“复兴农村、发展农业”的一种正常尝试。政府曾经对农业贷款寄予了莫大的希望，但实际的效果并非理想。反思20世纪上半期农业贷款的历史，确曾给我们留下了不少发人深思之处。

（一）发挥政府职能，推进农业现代化进程

在农业现代化的过程中，完成农业转型即由传统农业向现代农业的转变是问题的关键。如何实现由传统农业向现代农业转变？首先，中国农业要走向现代化，农业技术的引进是关键。农民对新技术的掌握和使用，非常需要政府有所作为。其次，农业人力资本的投入作为实现农业现代化的关键，需要加强对农民教育，提高农民知识水平。对农民的教育和技术培训需要政府大力投入。再次，农业科学技术的研究和开发更需要政府重视和投资。

（二）在市场经济条件下，解决好农村资本问题

当下中国农村经济发展依然面临着农村资本缺乏的难题，各级政府也在采取措施解决农村资本难题，我们应该以史为鉴，超出近代“资金归农”的思维，摆脱以村镇银行为核心的农村金融体系建设的基本思路，在市场经济条件下，解决好农村资本问题。解决农村金融问题的关键是使农村固定资产如何资本化，如何解决好不动产资本化的问题，可以大大增加农民在农业生产中的资本增量。

近代以来，中国农村革命都是围绕土地展开的，而实际上农村土地改革的效果并不明显。即使在改革开放实行农村承包责任制时，农村经济因为土地制度改革而获得短暂的发展，然后又迅速地走入了徘徊不前的状态。在人多地少的中国，土地制度改革看起来是中国农村改革的核心，实际上在资本运作的经济条件下，农村最需要解决的不是土地问题而是农村资本问题。因此，在市场经济条件下，农村资本问题远比土地问题重要，要解决农村问题，就必须解决好农村资本问题，这是对于当下中国农业农村金融体制改革的启示。