武夷山国家公园体制试点区旅游发展现状与对策研究

李辛怡，陈旭兵，陈恒毅

（武夷学院 土木工程与建筑学院，福建 武夷山 354300）

武夷山国家公园位于福建省北部，是全国首批国家公园体制试点之一，确定试点区总面积982.59平方公里，其试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带，其中，武夷山风景名胜区是开展旅游服务的主要区域。作为全球生物多样性保护的关键地区，武夷山国家公园试点建设目标是保护好地球同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统，对试点范围内的生物多样性实行最严格的保护。本文梳理武夷山国家公园试点区建设现状，分析武夷山国家公园旅游发展中存在的问题，并基于中国国家公园试点建设理念提出武夷山国家公园旅游发展的对策建议。

一、关于国家公园建设理念与旅游发展方式

2013年，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，并分别于2015年1月和2017年9月发布《建立国家公园体制试点方案》和《建立国家公园体制总体方案》，作出国家公园体制的顶层设计。国家公园是指“由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”,建立国家公园的目的是“保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来”[1]，所以，我国建立国家公园的理念是“坚持生态保护第一”。

在国家公园体制试点建设中存在着很多观念认识问题，国家公园与旅游景区是什么关系?国家公园能不能发展旅游？如何开展国家公园旅游？对这些问题很多人一时还没有清晰的认识。在这种情况下，国家公园与旅游发展的关系问题成为人们探讨的热点问题之一。从国家公园体制各试点建设的实际情况和管理标准来看，国家公园和旅游景区有共性，二者“难舍难分”，但在管理体制、发展理念和目标、具体工作内容等方面都存在着明显区别，即本质上“貌合神离”[2-3]，所以，国家公园不是旅游景区，更不等同于旅游开发区[4]。虽然不是旅游景区，但是国家公园可以发展旅游。[5]《建立国家公园体制总体方案》也明确指出“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能”。很多外国的国家公园既是最重要的自然保护地，也是国民重要的游憩地。这样看来，国家公园的旅游显著不同于一般景区旅游，国家公园旅游应以生态旅游的方式进行，在保护生态的前提下开展适度的休闲、游憩、生态体验和环境教育活动。国家公园旅游应该是一种体现“大综合、大学科、大投入”的大旅游，不但不会增加环境的负担而且有可能发展成为国家公园旅游的顶级品牌，形成绿色产业体系，实现绿水青山向金山银山的转化,总体来看，“国家公园不能搞旅游”和“国家公园是旅游品牌”这两种认识都有偏颇,不能将国家公园资源保护与旅游发展对立起来[4]，国家公园特有的自然资源条件是旅游发展的基础，有条件的、有节制的旅游活动则能够为国家公园更好的保护以及生态功能的发挥提供重要支撑。未来国家公园的旅游活动应该坚持生态保护第一、坚持国家代表性、坚持全民公益性。[1]

二、武夷山国家公园试点区建设现状

2016年6月17日，国家发改委批复通过《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》。2017年3月12日，根据《关于武夷山国家公园管理局主要职责和机构编制等有关问题的通知》〔闽委编〔2017〕5号〕文件，成立武夷山国家公园管理局，整合原武夷山国家级自然保护区管理局和武夷山风景名胜区管委会等机构，实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”，明确各部门管理职能，试点区原来牌子多、多头管理现象得到改善。[6]2017年11月24日，福建省十二届人大常委会第三十二次会议审议通过了《武夷山国家公园条例（试行）》（以下简称《条例》）。《条例》对国家公园管理相关问题进行统一规范，既是武夷山国家公园试点建设的顶层设计，也是体制管理的法律依据。2018年10月21日，《武夷山国家公园总体规划》及其专项规划通过专家组评审，为推进武夷山国家公园高起点、高标准建设提供根本遵循，对推进武夷山国家公园体制试点改革具有较强的指导意义。

武夷山国家公园体制试点启动以来，各项工作稳步推进，获得了一些可复制、可推广的试点建设管理经验[7]，但是仍面临“保护与发展”矛盾问题，需要不断加以研究，寻求解决方案，推动武夷山国家公园体制建设的健康发展。

三、武夷山国家公园试点区旅游现状与存在的问题

武夷山国家公园体制试点区内大部分区域属于特别保护区、严格控制区，已关闭大众旅游,仅允许开展与科学考察、教学实习等相关的生态旅游。武夷山风景名胜区属于典型的丹霞地貌，拥有得天独厚的自然旅游资源优势和丰富的人文旅游资源，1999年12月被批准为我国第4处“世界文化与自然双遗产”地，允许向公众进行自然生态教育和遗产价值展示，自然观光、茶旅融合、朱子文化、儒释道“三教合一”文化及九曲漂流生态体验等是本区域特色旅游产品，2017年游客量已经超过381万人次，旅游总收入达到3.6亿元。国家森林公园和九曲溪上游保护带以中热带原始林和次生林为主体，集山奇、瀑美、水秀、林幽等多种自然景观于一体，大部分区域属于生态修复区，目前主要开展自然观光、休闲度假、户外拓展体验等生态旅游项目，近年来开展九曲溪上游保护带旅游环境综合整治，对违法开垦茶山、未经批准从事游客接待的行为进行查处，拆除违规违法临时建筑物、构筑物，在景区投入环保车，该景区旅游环境得到明显改善。

我国国家公园起步较晚，但是国家公园保护与开发的关系已经明晰，旅游发展模式也得到明确。根据世界各国国家公园建设经验，武夷山国家公园在旅游发展上仍存在以下一些问题。

（一）旅游发展尚不能很好地体现“生态保护第一”的理念

世界各国国家公园都具有生态保护、观赏游憩、科普教育功能。国家公园不排斥旅游，但国家公园的旅游发展都是在严格保护的前提下进行的。《武夷山国家公园条例（试行）》也明确指出“生态修复区是向公众进行自然生态教育和遗产价值展示的区域”，赋予自然观光、科研教育、生态体验功能。从该《条例》的有关规定看，武夷山国家公园对“旅游”的发展目标定位是准确的，旅游活动仅是在严格保护的前提下进行的“科研、教育、游憩”活动，但是，在武夷山国家公园体制试点建设中仍然存在旅游开发与严格保护的矛盾，一是对国家公园旅游活动的属性认识不到位，国家公园品牌尚未树立，景区内“国家公园”的形象、氛围渲染不足，国家公园范围内的旅游项目、形式和服务等方面在体制试点建设前后没有差异，游客也体验不到正在进入“国家公园旅游”；二是保护力度欠佳，对国家公园范围内世界文化和自然遗产尚缺乏具体的保护措施，对游客的进入尚没有根据环境承载力制定约束机制，在旅游旺季和节假日人满为患，尤其是武夷山风景名胜区内，给生态环境带来很大压力；三是环境教育在国家公园各种旅游活动中没有得到具体的体现，尚没有为游客提供环境解说服务，导游讲解、解说牌等大都与科普教育无关，标识体系也多仅是方向标识，生态旅游产品匮乏，国家公园的环境教育功能没有得到重视。

（二）旅游管理体制机制尚未理顺

武夷山国家公园试点的体制机制尚处于过度阶段，武夷山景区范围内的自然资源管理、生态保护职责由武夷山国家公园管理局负责，但是风景名胜区旅游服务管理职责由武夷山风景名胜区旅游管理服务中心负责，这样景区范围内的保护管理和服务管理分别由两个政府机构负责；另外，在试点期间，原武夷山景区执法大队没有划转到武夷山国家公园管理局，涉及行使景区相对集中行政处罚权的机构仍然是武夷山市行政执法局，不具生态资源保护管理职能，在生态资源保护管理上出现了相互推诿扯皮的现象[6]，所以，武夷山国家公园旅游管理机制不完善和不健全，仍然存在“碎片化”管理的体制弊端，对武夷山文化与自然双遗产地的保护是极其不利的。

（三）国家公园的“全民公益性”被抹杀

武夷山国家公园作为世界文化与自然双遗产地，是全体中国人民珍贵的自然遗产，在国家公园体制设计中应以国民福利为原则，保证每个国民平等参访的权利，体现全民公益性，但是武夷山国家公园试点建设中面临“加强生态保护与保障原住民合法权益”尖锐矛盾。旅游业是武夷山的支柱产业，武夷山风景名胜区门票收入中的一部分要上缴武夷山市财政，“武夷山旅游（集团）有限公司”作为国有独资企业，实际上充当了地方政府的“钱袋子”[8]。从国家公园的立法精神来看，武夷山国家公园建设和管理应当遵循保护优先的原则，但在现实条件下，这些概念化的原则要求缺乏具体的制度支撑，显得十分乏力。在试点过渡期内，如何统筹周边社区协调发展、理顺既得利益各方利益格局，防止国家公园从全民公益性事业变质为企业的“摇钱树”、地方政府的“经济发动机”，逐步实现“全民公益性”，这将是试点探索的难题。

（四）游憩功能尚未得到充分发挥，生态体验产品单一

国家公园兼具游憩利用功能。国家公园游憩利用的最好方式是生态旅游。生态旅游应该是在生态保护优先前提下，在国家公园特定区域为公众提供了解自然、体验自然以及作为国民福利的游憩机会，强调在游憩中进行环境教育，提升生态系统服务功能。[9]武夷山国家公园具备优越的生态旅游开发条件，世界文化与自然双遗产地的品牌优势明显，生态旅游基础设施较完善，目前所提供的游览线路和游览内容也基本符合生态旅游定位，但是由于多方面原因，武夷山国家公园仍侧重大众旅游的需要，缺乏基于国家公园理念的旅游发展规划，旅游产品结构比较单一，生态体验型产品较为贫乏，生态旅游管理水平整体不高，对公众的生态保护引导教育明显不足。

四、武夷山国家公园试点区旅游发展对策

（一）精准定位，合理开发旅游资源

武夷山国家公园旅游开发中应坚持“生态保护第一”理念，明确国家公园游憩功能的体现是在严格保护的基础上，切实处理好自然资源、文化遗产保护与旅游开发之间的关系，确保“该保护的实施保护起来，该开发的合理开发”。第一，旅游方式上坚持走“生态旅游”模式，打出“生态旅游”的旗号；第二，旅游开发与管理上应严格遵循《条例》有关条款，并按《武夷山国家公园总体规划》及旅游发展专项规划进行旅游项目开发、旅游基础设施建设与旅游相关经营活动；第三，积极探索适合武夷山国家公园实际的旅游特许经营模式，注重多方参与协调管理，保障国家公园原住民利益，使生态保护与旅游发展之间达到相对平衡，实现可持续发展；第四，应开展武夷山国家公园资源环境承载能力评价，推行最大容量限制与门票预约机制，如此才能有效实施生态环境保护和治理。

（二）进一步理顺国家公园管理机制，加强旅游开发监管

目前，武夷山国家公园试点的管理机制尚不健全。虽然实现由武夷山国家公园管理局“一个牌子”管理模式，但实质上自然资源管理与旅游管理仍由两个不同部门负责，管理机制上还未真正打通。因此，应加强国家公园体制问题研究，尽快建立武夷山国家公园旅游管理体制，从制度层面规范武夷山风景名胜区旅游管理服务中心职责范围，并将原武夷山景区执法大队整体并入武夷山国家公园管理局，理顺生态资源保护与旅游服务管理，解决条块分割、多头管理问题，真正实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”的试点管理体制，推动武夷山国家公园旅游的可持续发展。

（三）培育高质量生态旅游产品，提高生态体验感

生态旅游是一种游客崇尚自然、回归自然的旅游形态。武夷山国家公园具中亚热带森林生态系统的完整性、物种多样性和当地社区人文资源的本真性，在国内外享有盛名，具有良好的生态旅游发展前景，但是生态体验型旅游产品较为贫乏，不能满足社会大众深层次需求。为了提高公园生态旅游的吸引力和影响力，应对现有旅游产品进行改造和提升，在保护好生态环境的前提下，巧妙地设计一些生态旅游项目，形成主体多样、层次丰富的生态旅游产品结构。开发生态旅游产品，首先要突出生态体验性，利用独特的丹霞地貌山水景观、丰富的动植物资源，结合生态学、中医中药养生理论打造养生旅游产品，不断开发徒步、登山、探险和自行车骑行等旅游新品和精品线路，让游客贴近大自然，在高负氧离子氛围中修养身心，增进对自然的了解和热爱；第二，要注重特色发展，利用独特朱子理学和武夷岩茶文化资源，打造专向的文化体验新产品，让游客在生态体验中融入文化元素，营造浓厚文化氛围，从而在增加游客生态本真性体验的同时使游客感知武夷文化，提高其对武夷山文化遗产认同感；第三，生态旅游基础设施和服务设施应符合生态化原则，并提高生态旅游服务质量，通过提升游客在游览期间的体验感，提高游客对公园旅游的满意度。

（四）充分发挥国家公园的生态教育功能

国家公园是国民教育的重要基地。国家公园旅游应与生态教育活动有机结合，这应该也是国家公园旅游区别与大众旅游的重要特征之一。目前，武夷山国家公园旅游开发中，生态教育这方面做得还很不够，教育功能被严重弱化，笔者认为从以下几个方面展现国家公园生态教育功能：第一，构建并完善国家公园的解说和教育系统，明确解说与教育服务的理念，邀请专家重新撰写各旅游线路的解说内容，突出环境教育、乡土教育、爱国教育[10]，让游客在享受自然美景的同时受到一定教育，切身感受国家公园的重要性；第二，对国家公园的视觉传达系统进行重新设计，提升改造媒体性基础设施，有机融进生态教育功能，主要包括标识牌、展览、路边展示品、印刷物、视频、网站、微信公众号及语音导航系统等都应契合实际赋予科普教育功能；第三，引进或培养一批思想品德好、专业知识扎实的高素质国家公园旅游从业人才队伍。也可以通过与大专院校和非营利组织机构合作，招募生态解说志愿者为游客提供解说服务，宣传武夷山国家公园特色，培养提高游客的环境保护意识与自主参与性。

（五）引导社区居民参与生态旅游，逐步实现全民公益性

全民公益性是我国建立国家公园体制三大理念之一。国家公园作为从祖先处继承最具原真性和完整性的自然遗产,它应该作为国家福利为全体国民提供休闲游憩的权利，因此，国家公园建设中要以国民福利为原则，实行低价格门票以及配套的预约制度和减免门票制度。[1]但是，目前国家公园体制试点建设中地方政府、经营者、原住居民等资源利用权益与生态保护之间存在着较大矛盾，如何协调参与者各方利益，保障原住民合法权益，推动国家公园回归全民公益性属性，笔者认为，第一，积极申请中央专项资金支持，用于试点区基础设施建设、环境整治和生态监测等；另外，国家公园要建立财政投入为主的多元化资金保障机制，依法设立国家公园基金，集聚社会资源，为国家公园建设、生态保护和社区发展提供支持；第二，要完善社区生态补偿机制，实施“可持续，能造血”旅游生态补偿模式[11]，使社区居民从旅游发展中受益，增加社区居民收入；第三，建立健全特许经营机制，重视居民参与特许经营的项目管理的权益[12-13]，完善武夷山国家公园的特许经营参与机制，并把社区居民受益作为经营的主要目标之一。第四，应该重点培育社区居民发展生态旅游的能力。美国等国家公园发展经验表明，生态旅游业可以为当地社区带来经济利益，并得到社区居民的广泛支持。[14]为此，我们一方面要加强绿水青山就是金山银山的发展理念教育，要让更多的社区居民认识到良好的生态环境优势可以转化为产品品质优势、价格优势和销量优势，创新生产经营模式，提升发展生态产业能力[3]，另一方面，应该引导原住居民发挥国家公园品牌效应，按照武夷山国家公园规划要求发展有特色的生态旅游项目，增强社区居民没有参与生态旅游服务的意识和技能，让社区居民从生态旅游中获得利益，使生态环境保护成为社区居民自觉的利益驱动，最终实现生态保护与生态旅游协调发展，相得益彰。