人民政协发展的历程、价值与经验

樊士博 齐卫平

摘  要：人民政协发展经历了从旧政协到新政协的合作创建、从代行全国人大职权到作为统一战线组织的探索发展、从统一战线组织到逐步制度化的巩固提升、从制度安排到国家治理体系重要组成部分的完善定型四个阶段。人民政协作为具有中国特色的机构设置，蕴含作为协商民主专门机构的理论价值，彰显中国特色制度安排的价值，体现弘扬大团结大联合政治文化的价值。人民政协发展积累了重要经验：坚持中国共产党的领导，坚持人民政协的性质定位，紧扣时代发展的中心环节，强化自身政治能力建设。

关键词：人民政协;协商民主;统一战线;国家制度;国家治理

中图分类号：D613  文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2019）06-0050-08

中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组織，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。以人民政协为重要载体的协商民主、政党合作，是中国共产党在多元社会治理主体之间贯彻群众路线的真实写照。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年时指出：中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国的成立，“这标志着一百多年来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立”[1]。70年来，人民政协性质定位明确清晰，功能发挥严密有序。对人民政协发展的基本历程、价值流变与基本经验进行梳理，是推进新时代人民政协理论创新、制度创新、工作创新的题中应有之义。

一、人民政协发展的历程

廓清人民政协的发展历程，必须经由内外两个层面、统筹二者关系。内部层面是指从机构地位、职能划分、功能属性等方面检视人民政协的发展逻辑;外部层面是指从人民政协与人大、政党、政府等多元政治主体之间的互动关系理解其历史流变。制度设计与政策安排是连接内外两个层面的桥梁与纽带。经过考量上述内外两个层面的因素，人民政协发展可以划分为四个阶段：

（一）合作创建阶段：从旧政协到新政协

1949年9月到1954年10月是人民政协的合作创建阶段，以中国人民政治协商会议第一届全体会议召开和第一届全国人民代表大会召开为节点标志。这一阶段，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权，为新中国的成立作出了重大贡献。在组织全国人民代表大会条件不成熟、时间不充分的情况下，人民政协代行全国人大职权是历史转换窗口期的必然选择。

新政协脱胎于旧政协，人民政协的创建蕴含着中国共产党对建设新中国政治制度的规划与愿景。抗日战争胜利后，在国共合作破裂之前，如何处理政治力量之间的关系，采用何种政治体制等问题重返舆论中心，成为政治焦点。毛泽东在《论联合政府》中早已明确用“多个党派联合”的形式管理国家。他说：“需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府。”[2]1946年1月10日，包含国民党、共产党、青年党、民主同盟、无党派人士的政治协商会议（旧政协）在重庆召开，但同年11月，国民党单方面召开“国民大会”，遂使旧政协会议流产。随着解放战争的推进，1948年4月30日，中国共产党发布纪念“五一劳动节”口号，明确提出：各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府[3]。“五一口号”的发布成为创立人民政协、建立新中国的动员令[4]。1949年3月通过的《中共七届二中全会决议》指出：召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。一切民主党派、人民团体和无党派民主人士均站在我们方面[5]。1949年6月15日，新政治协商会议筹备会召开，毛泽东在会上重申了“召集新的政治协商会议成立民主联合政府的一切条件，均已成熟”[5]466的提法。这表明，新政协筹备工作迈出了实质性的一步。筹备会召开次日，《新政治协商会议筹备会组织条例》正式通过，这表明筹备工作有了规制。经反复商讨并完成迎接民主人士北上等工作后，同年9月21日中国人民政治协商会议第一届全体会议正式召开。

代行全国人民代表大会职权期间，人民政协取得了许多奠基性成就。《中国人民政治协商会议共同纲领》获表决通过，起到了临时宪法作用，为建章立制提供了根本遵循。人民政协为建立建设中华人民共和国打下了坚实的组织基础，主要体现在三个方面。一是吸纳了最广泛的民主力量，增强了代表性，体现了在共识中求民主、在民主中求团结、在团结中求发展的政治追求。二是产生了中央人民政府，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，为迅速医治战争创伤、平稳推进社会建设提供了良好的领导基础、实施基础、执行基础。三是吸纳大量民主人士，增强了中国共产党建立新中国的舆论支持，巩固了新生人民政权和中国共产党的执政地位。随着过渡时期总任务的完成，全国大部分地区基本解放，组建全国人民代表大会条件成熟，人民政协代行全国人大职权的历史使命宣告完成。

（二）探索发展阶段：从代行全国人大职权到作为统一战线组织

1954年10月至1978年12月是人民政协探索发展的阶段，以第一届全国人民代表大会召开与中共十一届三中全会为起始和结束标志。人民政协代行全国人民代表大会职权的使命结束，回归爱国统一战线组织的政治本相。

民主、团结是人民政协与生俱来的政治功能，统一战线是人民政协承担的内在政治使命。由代行全国人大职权的机关转变为爱国统一战线组织，是人民政协作用与功能的复归。这一认识有章可循，中国共产党在筹备人民政协期间就对人民政协形成共识，认为其“是一个全国革命统一战线的组织形式”[5]659;《中国人民政治协商会议组织法》总则第一条也明确指出：中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织[5]745。具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》也郑重重申了这一点。在中国特色政党制度的规制下，人民政协成为强化统一战线的天然组织机构。

随着国内环境得到稳定、国民经济建设得以恢复，组织召开人民代表大会的条件已经成熟。根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定：人民政协全体会议三年召开一次。据此规定，1952年第一届人民政协任期已满，是否继续代行全国人大职权成为中国共产党必须权衡的问题。1952年10月，刘少奇在率团参加苏共（布）第十九次代表大会时，受毛泽东委托就何时召集人民代表大会与制定宪法问题征求斯大林意见。根据刘少奇的手稿可知，当时中共内部认为：人民政协在全国有很好的信誉，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够[6]。斯大林在会谈中给予中共回复称：如果你们没有准备好，全国人民代表大会可暂不召开，而开政治协商会议。但政协不是人民选举的，这是一个缺点，对外来说，如果有人在这一点上加以攻击，人们会不大了解[6]535。可见，斯大林的主张是要求中共根据是否准备妥当为依据确定召開人民代表大会的时间。1953年1月13日，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，指明于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会[7]。召开人民代表大会首先要完善选举制度。1953年3月1日，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。在各项工作准备妥当后，第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月15日在北京召开，人民政协代行全国人大职权正式结束。

此后，人民政协在统一战线中发挥了独特作用。1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表《论十大关系》的讲话。他指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[8]在人民政协框架中，处理中共与民主党派的关系具有独特优势。“长期共存、互相监督”为解释人民代表大会成立后人民政协和民主党派长期存在的必要性提供了依据。在这一阶段，人民政协为深化探索社会主义发展道路、活跃政治生活、协调统一战线关系发挥了巨大作用。

（三）巩固提升阶段：从统一战线组织到逐步制度化

1978年12月至2012年11月是人民政协发展的巩固提升阶段。经过社会主义建设与探索时期，中国共产党加深了对人民政协作用的认识，进一步审视统一战线的实践和效应。改革开放以后，人民政协加快向制度化方向发展。

人民政协的性质作用在宪法层面得到确认。邓小平提出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”[9]为了保证这个组织的规范运行，1982年五届全国人大五次会议通过的宪法指明：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”[10]这就在宪法层面确认了人民政协的重要地位与作用。同年，全国政协五届五次会议正式通过了《中国人民政治协商会议章程》。1989年12月，中共中央印发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，指明了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度[11]。1993年，八届全国人大一次会议表决通过宪法修正案，在宪法层面正式确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为基本政治制度的地位。2005年，根据新形势，中共中央出台《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》。这些文件的出台为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障[12]。

（四）完善定型阶段：从制度安排到国家治理体系的重要组成部分

中共十八大至今是人民政协发展的完善定型阶段。人民政协朝着更加完善更加定型的方向发展。习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为加强顶层设计、理论创新、制度创新提供了根本指南。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现[13]。中共十八大以来，协商民主取得重大进展。2015年2月，中共中央下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》;2015年6月，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》;2017年2月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，这一系列文件是新时代人民政协发展的重要遵循和实践指南。人民政协是国家治理体系的重要组成部分，这是中共十八大以来中国共产党对人民政协政治功能的崭新认识和重要判断。发挥人民政协在实现国家治理体系与治理能力现代化中的作用，对于明确人民政协的任务、开拓人民政协工作的思路具有重要意义。新时代，人民政协围绕实现中华民族伟大复兴中国梦的目标，为全面建成小康社会、实现精准脱贫等任务积极建言献策。

二、人民政协发展的价值

人民政协是具有中国特色的制度安排，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协是中国特色政党制度的重要标志。人民政协致力于中国特色社会主义建设，在中国社会主义政治发展中发挥着理论价值、制度价值与文化价值。

（一）理论价值：协商民主的专门机构

由于独特的历史沿革与形成过程，人民政协成为中国特色社会主义民主形式创新的重要表现。人民政协是中国共产党与各民主党派、无党派人士等各界进行平等协商的机构，体现了中国政党制度的包容性。协商民主要求进行广泛多层协商，这一要求与人民政协本身的构成具有内在耦合性。

第一，人民政协体现了社会主义民主的形式创新性。人民政协与人民代表大会的关系不同于西方资本主义国家参议院与众议院、上院与下院的关系。在资本主义国家，代议制民主的最终实现形式是两院制。在两院制的统摄下，政党制度被细分为两党制、多党制等。资本主义民主实现形式在国家权力层面只是资产阶级内部的权力博弈与角色转化，而这一民主实现形式是近代以来逐步形成的。人民政协与人民代表大会的关系也不同于苏联联盟院与民族院的关系。苏联的联盟院与民族院地位平等，享有相应的法律创制权。实质上讲，苏联的两院与资本主义国家的议会两院功能相似。然而在中国，全国人民代表大会是最高国家权力机关，人民政协是多党合作、参政议政的重要机构，是社会主义民主实现形式的创新，是社会主义实质民主的重要补充。

第二，人民政协体现了中国政党制度的包容性。结束代行全国人民代表大会职权的使命后，人民政协以中国共产党领导的爱国统一战线组织继续存在。人民政协继续存在解决了一个中国近代史上悬而未决的疑难问题：如何处理执政党与其他党派的关系。与资本主义国家相比，在人民政协的框架下，中国共产党与各民主党派成为亲密友党，规避了彼此之间的相互攻讦、相互倾轧。人民政协提供了处理党派之间、不同政治力量之间关系的制度平台。

第三，协商民主的多层次要求与人民政协本身构成的多样化具有内在耦合性。人是关键性因素，协商民主真实有效的前提是聚集具备协商能力的人。只有将具备不同决策背景、知识水平的民主人士聚集在一起，协商民主才能有成效。协商民主要求进行广泛、多层次的协商与人民政协委员构成多样化的特点不谋而合。人民政协由中国共产党、民主党派等各界别具有代表性的人员组成。这些集体与人员具有高超的政治协商能力，能够提出科学、合理的建议与意见，进而确保协商民主落到实处。人民政协多样化、多层次的特点，让其成为具备深刻历史根源与制度根源的协商民主的专门机构。人民政协这一机构设置在中国政治生活的坐标中居于重要位置，在中国特色协商民主框架中居于主要位置，提供了协商民主实践的场所。

（二）制度价值：具有中国特色的制度安排

人民政协是具有中国特色的制度安排，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体。尽管中国特色的政党制度直到1993年才被写进宪法，但中国多党合作制度早已发轫实践。在中国革命过程中，中国共产党与民主党派的合作早已有之。理解人民政协独特的制度价值，应从制度优越性、制度适用性、制度实效性综合来看。

第一，人民政协的最大优越性是凝聚人心。从中国共产党与各民主党派的关系来看，在人民政协的制度框架下，中国共产党是执政黨，各民主党派是参政党。中国共产党是同心圆的圆心，不同党派在其坚强领导下开展政治协商、民主监督、参政议政。人民政协有着广泛的社会基础，密切联系各界群众，有利于实现决策的科学化民主化。就全社会而言，只有将社会绝大多数人民的意见考虑进来，才能达成发展的共识，推进建设共享政治。

第二，人民政协在中国具有制度适用性与机构匹配度。再好的制度，也要符合实际，量体裁衣。如果制度不适合国情，不仅自身功能会受到限制，束手束脚、画地自限，还会偏离正确的制度定位，形成政治生活中的多骨诺米牌效应。人民政协是能够凝聚人心的优越制度安排，还在于与中国特色社会主义政治的完美匹配度与良好适用性。这种匹配度与适用性是历史传统与社会现实共同作用的产物。

第三，人民政协发挥了联系与团结的政治功能。制度科学与否、适用性如何，最终的评判标准在于实效性。人民政协的运转让不同社会领域之间的联系趋于密切，扩大了中国共产党的社会基础。人民政协与人民代表大会同期召开，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，在涉及国家大政方针上提出科学合理的建议，保证了政策的科学制定与部署实施。人民代表大会与人民政协形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制[14]。

（三）文化价值：弘扬大团结大联合的政治文化

人民政协是展示中国特色政治文化的机构，是展示中国政治协商文化的窗口。人民政协所承载的政治文化可分成三个主要部分——以统一战线为内核的和合文化、以政治认同为特质的包容文化、以广泛参与为实质的协商文化。

第一，人民政协形成了以统一战线为内核的和合文化。人民政协秉持兼容并包的原则，在中国共产党的领导下统合多个民主党派、多种政治力量，在政治生活中促进不同意见的交流，用交流融合消弭政治利益博弈。人民政协所彰显的和合文化以团结、联合为形式，以和谐、融合为特点，是中华优秀传统文化的集中展示。就人民政协产生的历史条件来看，近代以来政治力量之间的挞伐与博弈导致我国在积贫积弱、半殖民地半封建社会的环境中没有形成整体性政治力量，不同政治力量之间的斗争大大消耗了国内的政治与军事力量，形成一盘散沙的局面。人民政协起到了聚沙成塔的功效，在此基础生成的人民政协政治文化是典型的和合文化。

第二，人民政协传承了以政治认同为特质的包容文化。这种包容文化体现在两个方面：一是不同政治观点通过交流实现友好协商、软性调节，目的是达成共识、集中力量;二是不同意见在多主体协商中寻找到化解之道、解决之法。权力的有序运行，民主权利的保障落实，必须对权力进行监督。与西方“三权分立”“两党制衡”下的被动监督不同，中国共产党在执掌国家权力的过程中，主动引入了监督者，赋予人民政协民主监督权利。主动引入监督机制体现了中国共产党的政治包容性，目的在于增进各界对中国共产党与社会主义的政治认同。因此，人民政协的政治文化是包容文化。

第三，人民政协弘扬了以广泛参与为实质的协商文化。在当代中国协商民主制度体系中，人民政协协商发挥着独特的民主政治建设功能与效应[15]。文化提供的是一种氛围，协商文化为协商民主发展提供沃土与滋养。在社会主义协商民主体系中，人民政协居于关键位置，是开展协商的专门机构。文化具有重要的示范作用，协商文化也不例外。人民政协承载的国家层面协商文化，能够发挥对其他层次协商文化的引领作用。良好的协商文化会在协商的过程中潜移默化地推动协商向前发展。统一战线是社会主义协商民主的内生性要素[16]，作为统一战线组织的人民政协具有协商民主的载体价值。因此，人民政协是协商文化的机构载体。人民政协的发展实效表明，良好的协商文化正在不断构建，不断补充富有时代特色的崭新内涵。

三、人民政协发展的经验

70年来，中国共产党在加强与改进人民政协工作方面做出了积极探索与不懈努力。人民政协在坚持中国共产党的领导下，在统一战线原则下，积极建言献策，履行政治协商、民主监督、参政议政职能。人民政协发展的基本经验涵盖制度定位、政治任务、自身政治能力建设等多个方面。

（一）坚持中国共产党的领导

坚持中国共产党的领导是做好人民政协工作的根本前提和原则。70年来，人民政协取得辉煌成就的根本原因就在于始终坚持中国共产党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协这一制度安排和政治组织最本质的特征[17]。历史地看，在人民政协框架下，坚持中国共产党的领导是各民主党派、无党派人士以及社会各界的共同选择。在中国共产党的领导下，人民政协为新中国的成立与创建、社会主义的建设与探索、改革的深入与发展作出了重要贡献。中国共产党在实践层面组织领导政协工作，扮演着组织者、领导者的双重角色。70年的实践证明：中国共产党出色地完成了对人民政协的组织与领导，使人民政协充分发挥了职能与作用。加强和改进人民政协工作必须坚持党的领导不动摇。

（二）坚持人民政协的性质定位

坚持具有广泛爱国性质的统一战线组织的初衷。统一战线是人民政协与生俱来的政治功能与组织属性。不同时期，统一战线面临的环境不尽相同，绝不能将不同时期统一战线的复杂性等量齐观。受经济结构不断变化和社会结构易变性的影响，统一战线工作针对的客体交织明显，面临的环境更加复杂。只有抓住统一战线，才能保证人民政协在国家政治生活中发挥积极作用。要在人民政协与国家权力机关的关系中把握其独特定位。就中国政治体制及其衍生机构设定来看，人民政协不行使国家职能，但不具备国家职能的设定并不意味着政治职能的丧失。人民政协在我国政治生活中发挥着政治协商、民主监督、参政议政的职能。

（三）紧扣时代发展的中心任务

紧扣时代任务，发挥政治功能。不同阶段有不同目标，中心任务也不一样。人民政协在不同的目标任务面前，积极发挥作用，为科学决策提供了智力支撑。在代行全国人大职权阶段，人民政协出色完成了历史使命。在社会主义道路探索时期，人民政协积极建言献策，为完成三大改造、确立社会主义制度作出了重要贡献。三大改造完成以后，人民政协在巩固社会主义制度、发展国民经济、编纂文史资料等领域取得了重要成就。改革开放以后，人民政协围绕国民经济发展、社会主义市场经济建设等内容，积极参政议政。抓住时代发展的中心任务，履行职能、发挥功能，成为人民政协不断取得阶段性胜利的重要经验。当前，改革进入深水区、攻坚期，人民政协更应该紧扣时代脉搏，为深化改革出谋划策。

（四）强化自身政治能力建设

加强自身政治能力建设是保证履行职能、发挥功能的基础与前提。人民政协不断强化自身建设，增强自身政治能力，这是人民政协事业不断发展前进的重要经验。要厘清组织内部关系。人民政协在地域原则与领域原则的双重规制下，实现了巧妙结合，带来了广泛的政治参与。人民政协在自身组织建设中不断完善，形成了与本行政区划内人大相配合的良好局面。要探索新的工作方法。时代主题不同，政治任务不同，人民政协工作的重点也不一样。不断创新工作方法是人民政协建设的重要经验。人民政协加强实地调研、跨区域考察学习、召开双周座谈会等，都是具体实践中创造的工作方法。

参考文献：

[1]  中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[G].北京：中央文献出版社，2016：66.

[2]  毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：1029.

[3]  建党以来重要文献选编（1921—1949）：第25册[G].北京：中央文献出版社，2011：283-284.

[4]  胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话（2009年9月20日）[M].北京：人民出版社，2009：3.

[5]  建党以来重要文献选编（1921—1949）：第26册[G].北京：中央文献出版社，2011：210.

[6]  建国以来刘少奇文稿：第4册[M].北京：中央文献出版社，2005：530.

[7]  建国以来重要文献选编：第4册[G].北京：中央文献出版社，1993：17.

[8]  毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：34.

[9]  邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：187.

[10]  十二大以来重要文献选编：上[G].北京：人民出版社，1986：218.

[11]  十三大以来重要文献选编：中[G].北京：人民出版社，1991：821.

[12]  习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话（2014年9月21日）[M].北京：人民出版社，2014：4.

[13]  习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[14]  张峰.协商民主与人民政协理论研究[M].北京：人民出版社，2018：188.

[15]  包心鉴.新时代社会主义协商民主的地位与功能——兼论人民政协在推进协商民主中的重要作用[J].江汉论坛，2018（11）：30-34.

[16]  蔡宇宏.统一战线是社会主义协商民主的内生性要素[J].當代世界社会主义问题，2017（3）：41-51.

[17]  中办印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》[N].人民日报，2018-10-15（1）.

责任编辑：龚静阳