人民政协作为中国特色制度安排确立的历史演进

赵连稳 邱雅楠

摘  要：人民政协作为具有鲜明中国特色的制度安排，是习近平总书记提出的重大创新性论断。人民政协成为具有鲜明中国特色的制度安排，经历了初步确立、正式确立和最终确立三个阶段。“五一口号”的发布，《共同纲领》和《人民政协组织法》的制定，一届全国人大一次会议和全国政协二届一次会议的召开，以及《五四宪法》和《人民政协章程》的颁布，分别是人民政协作为具有鲜明中国特色制度安排初步确立、正式确立和最终确立的标志。在初步确立阶段，人民政协制度设计表明中国共产党在未来的国家政体中不搞西方资本主义国家的议会制。在正式确立阶段，人民代表大会制度和人民政协制度两者相为补充、相得益彰的格局确立起来。在最终确立阶段，人民政协作为统一战线组织和专门协商机构长期存在。

关键词：人民政协;人民政协制度;中国特色制度安排;新型政党制度

中图分类号：D627   文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2019）06-0042-08

习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的，人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[1]人民政协成为具有鲜明中国特色的制度安排，发生于新中国成立前后国家建构和政治发展进程中。但是，学界对人民政协作为中国特色制度安排确立的过程较少作专门细致的考察。鉴于此，本文梳理人民政协自发起到成立，再到1954年第一届全国人民代表大会第一次会议（以下简称“一届全国人大一次会议”）、中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议（以下简称“全国政协二届一次会议”）的召开，从《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中国人民政治协商会议组织法》（以下简称《人民政协组织法》）的制定到《中华人民共和国宪法》（因制定于1954年，故以下简称《五四宪法》）和《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《人民政协章程》）制定的历史，探讨人民政协作为中国特色制度安排确立的历史演进过程。

一、人民政协作为中国特色制度安排的初步确立

人民政协是统一战线组织。“五一口号”是中国共产党长期以来奉行统一战线理论的必然结果。“五一口号”拉开了中国共产党和各民主党派、无党派人士协商成立新中国的历史大幕，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的奠基石，它表明中国共产党在未来的国家政体中不搞西方资本主义国家的议会制。

（一）人民政协是中国共产党把马克思主义统战理论和中国国情相结合的伟大创造

马克思主义经典作家创造了统一战线理论，认为在一定条件下，无产阶级不但要联合中间阶层，也可以与其他民主政党结成同盟，但一定要掌握领导权。由于中国革命的对象力量异常强大，为充分调动各革命阶级的积极因素，把追求民族解放、国家独立、建立新中国的力量凝聚起来，完成新民主主义的革命任务，中国共产党十分重视统一战线工作。作为中国优秀传统政治文化的继承者，中国共产党把天下为公、和而不同、求同存异等优秀传统政治文化运用到统一战线工作中，同时将马克思主义统战理论和中国革命具体实践相结合，创立了中国共产党领导的、以工农联盟为基础的、联合小资产阶级和民族资产阶级的革命统一战线，并把统一战线视为革命取胜的法宝。毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中，将统一战线和武装斗争、党的建设总结为中国共产党在中国革命中战胜敌人的“三个主要的法宝”。1941年11月，毛泽东指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。”[2]这是中国共产党能够成为统一战线领导核心的原因所在。在中国，没有中国共产党领导的统一战线，革命就不会成功。中国特色统一战线发展的必然结果是孕育了具有鲜明中国特色的人民政协这个统一战线组织。

（二）“五一口号”表明人民政协不是权力机关，而是协商机构

中国共产党谋求建立的新民主主义国家，将实行人民民主专政的国体，建立一个由中国共产党领导的、包括各民主党派、社会贤达等在内的统一战线性质的民主联合政府，而不是实行无产阶级专政和一党制。新中国既不实行两党制，也不实行一党制，而是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。1948年春天，解放战争形势迅猛发展，建立全国性的政权已经摆在中国共产党的面前。4月30日，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[3]。各民主党派、各人民团体、各社会贤达参加的政治协商会议主要讨论并召集人民代表大会，再经人民代表大会产生民主联合政府。这表明中国共产党在设计未来的国家政体时，没有把人民政协视为权力机关，而是把它看作协商机构。新中国实行人民代表大会制度的政体，而不是西方资本主义国家议会制的政体。

（三）“五一口号”的发表产生了很好的政治影响

“五一口号”发表后，立即得到了各民主党派、各人民团体和社会贤达的积极响应。1948年5月5日，在香港的民主党派、民主人士给中共中央发来电报，谴责国民党的独裁统治，拥护中国共产党迅速召开政治协商会议的主张。此后，各民主党派纷纷以各种方式发表声明、宣言、告全国同胞书，响应“五一口号”。1949年元旦，毛泽东发表《将革命进行到底》的新年献词。此后，各民主党派、各界民主人士相继发表对时局的声明，表达将革命进行到底的决心，公开表明接受中国共产党的领导。1月22日，已到达解放区的各民主党派、各人民团体、文化艺术界、新闻界等方面的民主人士代表李济深、沈钧儒、马叙伦和郭沫若等55人联名发表《我們对于时局的意见》，公开表示自愿接受中国共产党的领导，并声明“人民民主阵线之内，绝无反动派立足之余地，亦绝不允许有所谓中间路线之存在”[3]6。这标志着民主人士彻底抛弃了“第三条道路”或“中间路线”，不做反对党或在野党，而是做和中国共产党合作的友党。之后，这些党外人士和中国共产党亲密合作，共同协商，保证了中国人民政治协商会议第一届全体会议的胜利召开。人民政协的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。

二、人民政协作为中国特色制度安排的正式确立

在筹备新政协的过程中，中国共产党决定新中国实行符合中国国情的人民民主专政，在国家政治体制架构中实行人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》和《人民政协组织法》规定，人民代表大会是权力机关，人民政协是协商机构。至此，人大和政协两者相为补充、相得益彰的具有中国特色的制度安排正式确立起来。这也标志着人民政协作为中国特色制度安排正式确立。

（一）新中国不采取资产阶级共和国的议会制和“三权分立”制

马克思主义经典作家不赞同西方国家的议会制和“三权分立”原则，认为“三权分立”实质上是资产阶级内部不同利益集团的权力分配机制。作为马克思主义政党的中国共产党反对在新中国实行西方的议会制和“三权分立”制。1948年9月，毛泽东指出：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”所以，我们“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”[4]。辛亥革命后的中国政党制度实践也证明，欧美式的民主，一党在朝、一党或多党在野的政治体制，并不适合中国国情。议会制、多党制实为中国之祸根，新中国断不能沿用。

那么，毛泽东说的民主集中制的政体是什么呢？这就是人民代表大会制度。1949年3月，毛泽东指出：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。”[4]265“苏维埃制度”就是人民代表大会制度，这一制度不同于苏联的无产阶级专政的苏维埃制度，中国共产党实行的是联合各革命阶级的人民民主专政的苏维埃制度。同时，毛泽东认为有必要专门写篇文章，向党内外详细阐述即将成立的中华人民共和国的国家性质、各阶级在国家中的地位及其相互关系。于是，就在中国共产党成立28周年前夕的6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》。他在文中指出：1840年鸦片战争以后先进的中国人为实现国家独立、民族解放向西方国家寻找救国道路，但结果都失败了，“就是这样，西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产”[5]。毛泽东用铁的事实说明，西方国家的政治发展道路、议会制在中国行不通，新中国要实行人民民主专政的国体，而与这种国体相適应的是人民代表大会制度这种“议行合一”的制度。这就从制度安排上排除了人民政协成为国家权力机关的可能性。

（二）新中国实行人民代表大会制度这种“议行合一”的政体

世界上并没有一种万能的制度模式，只要适合一国国情，有利于国家治理，就是好的政治制度。法国启蒙思想家卢梭最早提出“议行合一”思想，他认为：“人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”[6]马克思认为，无产阶级建立的人民代议机构应该是同时兼管立法和行政的工作机关，掌握一切国家权力，它由选民直接选举产生并直接受选民监督[7]。中国共产党根据马克思主义国家学说，借鉴巴黎公社和苏联的经验，在第一次国内革命战争和第二次国内革命战争时期，就对建立新型人民政权及其组织形式进行了探索和实践。抗日战争时期敌后抗日根据地的参议会和解放战争时期解放区的各族各界人民代表会议，都是人民代表大会的渊源。

抗日战争时期，中国共产党就开始设计未来新中国的政治体制。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[8]新民主主义的政权组织，采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府，因为“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”[2]1057。这表明中共要在未来的新中国实行人民代表大会制度这种“议行合一”的政体。

中国共产党之所以实行人民代表大会制度，是因为新民主主义国家要实行的是几个革命阶级联合的人民民主专政。毛泽东在《论人民民主专政》中强调：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[5]1480这为新中国国体的确立奠定了坚实的理论基础，新中国最终确定实行人民民主专政的国体。《共同纲领》以临时宪法的形式规定新中国的国体是人民民主专政：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。”[3]80人民民主专政的国体既有别于资产阶级民主制度，也不同于苏联等社会主义国家的无产阶级专政，是马克思主义和中国实际相结合的产物，是统一战线性质的政权，彰显出鲜明的中国特色。人民政协作为统一战线组织，就是这种国体的体现。

国体决定政体。人民民主专政的国体决定新中国只能实行“议行合一”的政体，这种政体就是人民代表大会制度。国家各级权力机关和行政机关，是各级人民代表大会及其选出的各级人民政府。新中国采取“议行合一”的制度，一切权力属于人民代表大会。《共同纲领》规定的“国家最高政权机关是全国人民代表大会”，与资产阶级的议会制、“三权分立”制有本质区别。

（三）人民政协是协商机构，不是权力机关

中共中央让参加政府工作的各民主党派、无党派人士有职有权，但并不等于赋予人民政协这个统一战线组织拥有立法权、决议权和行政权。人民政协不是权力机关，而是协商机构。中国人民政治协商会议第一届全体会议虽然代行全国人民代表大会的职权，但没有改变其统一战线组织的性质和职能。

由中国共产党和各民主党派、无党派人士、各族各界代表人士共同协商制定的《共同纲领》和《人民政协组织法》都没有规定人民政协是国家权力机关。中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，直到第一届全国人民代表大会的召开。这说明人民政协不在国家权力体系之内，中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕后，就再也没有召开过全体会议，人民政协再也没有代行过人大职权。周恩来说过，人民政协“作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织”[3]205-206。可见，政协全国委员会不能代行人民代表大会的职权。但人民政协也不是一般性的人民团体，而是党派性的统战组织，仍然具有政治协商的职能，这个没有改变。中国人民政治协商会议第一届全体会议选出的政协全国委员会及其常委会是国家政权以外各党派、各人民团体、各族各界人士的“协议”机关。

中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人大职权，拥有立法权、选举权和决议权，所以其成员叫“代表”，有提出“决议案”的权力;中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕后，因为权力已授予中央人民政府委员会，人民政协成为专门协商机构，由中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生的政协全国委员会的成员则称“委员”，只有提出“建议案”的权利。随着人民政协的成立，民主党派的性质也发生了根本变化，不再是旧中国政权下的在野党，而成为新中国人民民主专政政权的参加者，和中国共产党共同管理与建设国家。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，以临时宪法的名义表明：人民代表大会是权力机关，人民政协是协商机构，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。人民政协既和西方国家议会制具有本质区别，又有别于苏联和东欧社会主义国家的统一战线政策和政党制，这种独特的制度安排对我国政治发展道路产生了深远影响。

三、人民政协作为中国特色制度安排的最终确立

1954年全国人民代表大会的召开、《五四宪法》的制定、全国政协二届一次会议的召开和《人民政协章程》的制定，成为我国政治发展道路上的重要节点。《五四宪法》和《人民政协章程》明确规定了人民代表大会是国家权力机关，作为统一战线组织和专门协商机构的人民政协将长期存在。从此，人民政协以宪法为根本准则，以章程为依据履行职责。这些都标志着人民政协作为中国特色制度安排的最终确立。

（一）《五四宪法》和《人民政协章程》重申我国实行人民代表大会制度，取消中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人大职权的规定

1952年10月，刘少奇到苏联参加苏共十九大期间，斯大林从政权“合法性”和国家安全角度多次建议中共中央尽快召开人民代表大会并制定宪法。中共中央最终接受了斯大林的建议。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过了《五四宪法》。其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”[3]177-178这就是说，国家权力机关是人民代表大会。正如周恩来所说：“我们的政权还是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、四个阶级合作的人民代表大会制，这是肯定的。”[9]一届全国人大一次会议选举产生了新一届国家领导机构的组成人员。毛泽东亲自就国家领导人名单和各民主党派负责人进行协商，虽然在国家副主席和国务院副总理人选中没有了民主人士，但在第一届国务院35个部委正职中，仍然有13名民主人士。新一届政府既不是联合政府，也不是一党制政府，仍是全国各民族、各民主党派和各人民团体统一战线性质的政府。这和当时我国宪法规定的国家性质为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”是一致的。可见，中国不实行两党制和多党制，也不实行苏联和东欧社会主义国家的一党制，而实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，彰显了鲜明的中国特色。

鉴于中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成，《人民政協章程》取消了关于代行全国人民代表大会职权的相关规定。中国人民政治协商会议第一届全国委员会常务委员会“经过和有关方面慎重协商，一致议定了不必举行第二届全体会议，而由各民主党派、各人民团体及其他单位提出人选，经第一届全国委员会常务委员会协商确定，直接组成第二届全国委员会”[10]。这和人民政协本来的性质和协商职能是相适应的。

（二）中共领导人有关人民政协必须长期存在的主张，被吸收到《五四宪法》和《人民政协章程》之中

1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上宣布：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。”[5]1437这为统一战线长期存在、也为作为统一战线组织的人民政协长期存在奠定了坚实理论基础。但当时，民主人士对人民政协能否长期存在下去是有疑问的。早在制定《共同纲领》的过程中，就有民主人士担心，将来人民代表大会召开以后，人民政协和民主党派就会解散。对此，周恩来明确表示，人民政协“是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”[3]35。中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前夕，周恩来在作报告时指出，即使将来全国人民代表大会召开以后，人民政协“仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商”[3]36。这就是说，人民政协仍将长期存在，成为各民主党派、各人民团体团结的形式和协商的机关。

1954年全国人民代表大会召开以后、全国政协二届一次会议召开前夕，针对党内外有关人民代表大会召开以后人民政协是否继续存在的议论，以及要把人民政协视为权力机关的言论，毛泽东等中共中央领导人就人民政协存在的必要性、性质、地位作用和职能等发表了重要讲话。

关于第一种议论。毛泽东主要是从人事安排和人民政协的协商职能方面，说明其继续存在的必要性。他指出：“召开全国人民代表大会以后，有些人认为政协的作用不大了，政协是否还需要成了问题。现在证明是需要的。政协全国委员会委员五百五十九人当中，当全国人民代表大会代表的一百四十人，只占总数的四分之一，还有四分之三不是人大代表，可见通过政协容纳许多人来商量事情很需要。”[3]200周恩来把人民政协为何继续存在的原因讲得更加明白无误。他说：“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。从过去五年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。应把这个问题说得更清楚。”[3]205-206

关于第二种言论。毛泽东指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关……如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的，要区别各有各的职权。”[3]200这就是说，人民政协既不是权力机关，也不是行政机关，而是统一战线组织，是党派性的联合组织。如果把政协全国委员会搞成国家机关，人民政协就成了资本主义国家的“上议院”了，这和我国政体相矛盾。而且在我国，人大、政府和政协，各有各的职权。

《五四宪法》和《人民政协章程》吸收了中共领导人有关人民政协长期存在的主张，对人民政协的性质作了规定，这在当时具有特殊意义。《五四宪法》序言指出：“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”[3]177这实际为人民政协长期存在提供了宪法保障。《人民政协章程》规定：“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”[3]211-212

从中共中央领导人有关政协必须长期存在的主张和《五四宪法》《人民政协章程》的规定可见，人民代表大会的召开，并没有改变人民政协作为统一战线组织的性质和作用。人民政协是统一战线的最好的最重要的组织形式，在国家政治生活中继续发挥着重要作用，仍然有长期存在的必要。这就从根本上解决了人民政协长期存在的必要性、性质定位等问题。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，人民政协的存在使中国的政党制度既不同于西方的两党制或多党制，也有别于苏联和东欧社会主义国家的一党制。

（三）人民政协的主要职能基本确定

中共领导人在全国政协二届一次会议召开前夕的有关讲话和会议上通过的《人民政协章程》，都对人民政协职能作了论述和规定。至此，人民政协的主要职能基本确定。

其一是政治协商。人民政协的全称为“中国人民政治协商会议”。政治协商作为其主要职能，是题中应有之义。在中国人民政治协商会议筹备过程中，周恩来深有感触地说：“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”[11]1954年10月17日，毛泽东在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中就人民政协的政治协商职能明确指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起，来协商新中国的大事非常重要。”[12]毛泽东已经指出“政治协商”是人民政协的主要职能。同年12月，毛泽东在《关于政协的性质和任务》一文中指出，政协主要任务是政治协商，即协商国际问题，反对战争，保卫和平;协商人大代表的候选人和政协组成人员的人选;协商处理政协内部和党派团体之间的合作问题。这里，毛泽东规范了政治协商的主要内容。《人民政协章程》规定“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作”[3]215。在此之后，政治协商逐步作为人民政协最基本的职能被固定下来。

其二是民主监督。毛泽东在《关于政协的性质和任务》中，认为人民政协的重要任务就是依据《人民政协章程》“提意见”“发议论”，实际就是进行民主监督。他指出：“政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”[3]202事实上，人民政協一直行使着民主监督的重要职能。新中国成立初期，凡准备由中央人民政府通过的一切重要决定和法律条例，事先都提请政协全国委员会常务委员会交换意见，充分征求民主党派、无党派人士的意见和建议，把这种民主形式纳入决策程序。

其三是参政议政。《共同纲领》和《人民政协组织法》都规定，在全国人民代表大会召开以后，人民政协可以“就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”。这就是说，在人民代表大会召开以后，人民政协议仍有提出“建议案”的权利。在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，周恩来指出：“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。”[3]52可见，参政议政是人民政协的固有职能。

四、结  语

人民政协作为中国特色的制度安排，其确立过程主要有三个历史节点：“五一口号”的发布，《共同纲领》和《人民政协组织法》的制定，一届全国人大一次会议和全国政协二届一次会议的召开及《五四宪法》和《人民政协章程》的颁布。它们分别是人民政协作为中国特色制度安排初步确立、正式确立和最终确立的标志。人民政协这种具有中国特色的制度安排是我国民主政治制度的独特优势，是对人类政治文明的伟大贡献。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，首次把人民政协是具有中国特色的制度安排列入人民政协的性质定位之中。这一重要论断对加强和改进新时代人民政协工作具有十分重要的意义。

参考文献：

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[11]  中国人民政治协商会议全国委员会研究室，中共中央文献研究室第四编研部.老一代革命家论人民政协[G].北京：中央文献出版社，1997：17.

[12]  建国以来毛泽东文稿：第4册[M].北京：中央文献出版社，1990：633-634.

责任编辑：孙德魁