国内基本公共服务协同：综述与评估

梅正午 孙玉栋

摘要：基本公共服务协同对打造共建共治共享的社会治理格局至关重要。现有的研究主要聚焦于基本公共服务协同基础性研究、我国基本公共服务协同的现状研究两大方面，但还存在以下不足： 缺乏完善的衡量基本公共服务协同水平的指标;理论研究丰富，缺乏实证分析;基于公民需求角度的研究相对较少;基本公共服务协同主体各方的责任与义务模糊。因而，未来的研究应当注重完善衡量基本公共服务协同水平的指标，丰富协同过程中影响政府需求偏好的实证研究，重视公众的需求满意度，明确协同各主体的责任与义务，尝试把基本公共服务协同与交易费用理论、委托—代理理论相结合。

关键词：基本公共服务;协同;研究综述

基本公共服务协同可以整合各方优势资源，提高公共服务供给效率和质量，是我国未来基本公共服务供给的主要方向。近年来，国内学者就基本公共服务协同问题开展了持续的研究，积累了丰富的研究成果。然而，却鲜有文献对基本公共服务协同问题进行全面且系统的综述与评估。因此，需要对国内学界近几年关于基本公共服务协同的相关研究情况进行系统、客观、全面的梳理与评述，从而明确现有的研究成果、研究阶段所处的水平、研究的不足和可以改进的地方，为后续研究提供参考和指导。

本文选取2007年～2018年在学术期刊上发表的以“公共服务协同”为主题的部分代表性文献，从基本公共服务协同基础性研究、基本公共服务协同的研究现状两大方面进行综述，最后是关于研究的不足及未来的展望。

一、 基本公共服务协同基础性研究

1. 基本公共服务与基本公共服务协同。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展需要、与经济发展水平相适应的公共服务”。在基本公共服务所涵盖的范围方面，学者们进行了大量讨论（陈海威、田侃，2007;曾红颖，2012），但尚未达成一致的观点。本文认为，根据《“十三五”国家基本公共服务清单》，基本公共服务的范围应当涵盖基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务。

基本公共服务协同内涵的界定需要对于“协同”一词有准确的认知。刘卫平（2013）指出，社会协同是建立在社会资本基础上的政府、民间组织、企业、公民个人等多元要素的互相协调、合作治理。基于对于协同的理解，田玉麒（2015）认为，基本公共服务协同供给是政府、市场与社会组织以公民的需求为导向，在充分沟通与协调的基础上，实现优势互补，共同提供公共服务的过程。

2. 基本公共服务协同的理论基础。从理论上看，协同理论、多中心治理理论、网络治理理论、资源依赖理论等等都为基本公共服务协同奠定了良好的理论基础。协同理论强调，任何研究对象都是由各个子系统组成的复杂系统，各个子系统之间通过物质交换、信息交换等形式发挥各自功能，最终形成整体效用（周艳玲，2014）。由于现有的公共服务供给存在碎片化现象，这就要求基本公共服务供给的各方主体协同起来以发挥整体效用。多中心治理理论认为，政府不应当成为公共服务供给的唯一主体，基本公共服务应当由政府、市场、社会组织乃至个人共同通过相互协作的方式提供（徐叶彤、芦平生，2015）。网络治理理论认为，公共服务应当由公共部门、私人部门、非营利组织组成的网络联盟来提供（诸大建、李中政，2016）。而这无疑需要各主体的相互协同。基本公共服务的供给不仅需要政策、技术、人员等有形资源，也需要理解、支持、社会资本等一系列无形资源。资源依赖理论认为：组织是一个开放的系统，它需要通过与外部组织的互动获取生存所需要的资源。马雪松（2016）认为，政府、市场、社会组织都有其自身的资源优势。具体来讲，政府在提供财政资金支持、搜集民众信息等方面具有优势，市场则在人才、技术、激励机制等方面具有优势，社会组织则具有强大的社会资本和无私的公益精神。

3. 国外基本公共服务协同的做法与经验借鉴。就国外基本公共服务协同而言，相对成熟的有美国的明尼苏达州、欧盟以及澳大利亚地区。美国的明尼苏达州是基本公共服务协同供给的典型，该州区域内的各级地方政府有300多个。为了实现各级政府在基本公共服务方面的协同，明尼苏达州建立了明尼阿波利斯—圣保罗双城大都市理事会，由该理事会负责构建大都市区的公共服务协调机制，同时该理事会还会对大都市区内公共服务内容进行监管与协调。此外，城市群间的非政府协调机构在环境保护、供水、供电等方面的协同也发挥了积极的作用（郑睿，2017）。就欧盟而言，当各国因产业结构、经济水平差异而造成某一政策的实施导致各国损益不均等时，会通过相应的补偿机制使政策实施最终结果能够充分发挥集团的整体优势，使各国均衡受益。以基金为核心的协调机制在欧盟区域协调中具有关键作用（杨德才，2007）。澳大利亚建立了“中央链接”，即将八个政府部门及来自不同州和地区的公共服务集中在一个服务系统内，从而可以给全体公民提供便捷的“一站式服务”（郭渐强、杜金穗，2013）。对国外基本公共服务协同的梳理可以发现，非政府组织在基本公共服务协同中发挥着重要作用，同时必要的利益补偿机制对于基本公共服务的协同也至关重要。

二、 基本公共服务协同的研究现状

1. 基本公共服务协同的主体。基本公共服务的协同首先需要明确协同的主体有哪些。通常来讲，协同的主体一般包括政府、市场、社会组织三部分。汪锦军（2012）认为，国家、市场和志愿部门是基本公共服务供给的三种力量。不同国家由于政治结构、制度环境、文化和历史发展等的差异，这三种力量的作用能力是不同的。基本公共服务体系的复杂性和多样性进一步的决定了多元主体合作的必要性和重要性。

现有研究中，大部分的研究是关于基本公共服务协同各主体优势领域、职能、角色、管理模式等方面的研究。政府、市场、社会组织的优势领域有所不同，政府在维护公平领域具有重要作用;市场则在效率领域具有较大优势;社会组织在公益领域具有优势（戴維·奥斯本、特德·盖布勒，2007）。马雪松（2016）指出，需要明确政府、市场、社会组织乃至公民在基本公共服务协同中的角色定位及实现方式。其中，政府是公共服务供给体系的主体，其职能在于安排公共服务供给的范围、标准等。市场与社会组织的角色则为政府决策的参与者、服务的生产者以及责任的共担者。公民主要是参与作用，充当的是需求的表达者、监督主体和服务的评估者。谢来位、钟裕民（2017）则根据公共服务投资主体、生产主体与直接管理主体、消费主体、消费方式之间的不同关系组合，提出了公共服务投资管理的六种基本模式，并对各个模式的特征进行了详细的说明。

2. 基本公共服务协同中存在的问题。

（1）基本公共服务协同涉及多方利益的协调，加剧了协同的复杂性。基本公共服务的协同离不开跨界的合作，跨界合作包括：上下级政府之间的“纵向协同”;同级政府、同一政府内部各职能部门之间的“横向协同”;政府和非政府组织之间的“内外协同”（周志忍、蒋敏娟，2010）。就城市群公共服务治理而言，一方面需要协调横向的各城市政府之间的关系;另一方面，需要处理好纵向的中央政府和地方政府之间关系（李磊等，2018）。不同的主体具有不同的利益，且各个主体的地位并不平等，无疑加大了基本公共服务协同的难度。

（2）基本公共服务协同供给主体、方式单一，协同过程碎片化。赵曼丽（2012）指出，公共服务协同供给的问题包括：①供给主体较为单一;②各供给主体的合作方式缺乏多样性;③碎片化现象严重。张贤明和田玉麒（2015）围绕公共服务供给的碎片化进行了详细的说明，具体表现为：①跨部门公共服务供给碎片化，即各政府部门在提供公共服务时缺乏沟通与合作;②跨地域公共服务供给碎片化，即各行政区域之间的公共服务供给缺少协调与合作;③跨组织公共服务供给碎片化，即各供给主体之间的公共服务供给协同困难。

（3）基本公共服务协同面临制度障碍。谢来位和钟裕（2017）的调查研究表明，目前而言，不同地区的基本公共服务协同供给都面临着一些制度障碍。包括公共服务保障制度的碎片化现象严重、公共服务市场缺乏多元的监管体系等等。近几年来，京津冀协同发展上升为国家重大战略，京津冀基本公共服务的协同发展是京津冀协同发展的重要环节，相关的学者围绕京津冀基本公共服务协同开展了研究，并指出了京津冀基本公共服务协同发展中存在的制度性问题。高树兰（2016）认为，京津冀基本公共服务协同发展的主要障碍在于财税制度的制约。京津冀三地在财政收支规模、转移支付方面存在巨大的差距，而这直接关系到三地基本公共服务的协同。

3. 基本公共服务协同的路径。

（1）整合与协同供给主体。基本公共服务协同的实现，需要对于供给主体进行有效整合，既包括各级政府、政府部门内部的整合，也包括政府与其它组织的协作。郭渐强和杜金穗（2013）基于整体性政府的视角，提出了基本公共服务协同的路径。主要包括：①完善供给主体的整合，包括上下级政府、同级政府、政府与非营利组织间的协作和公私部门的协作;②推进大部制改革，加强政府部门之间的整合，实现政府不同部门间的协同供给公共服务;③进行政府流程再造;④实现公共服务供给的政策协同。张贤明和田玉麒（2015）提出了两条路径。其一，对政府的职能部门和层级进行整合。通过对原有政府部门的拆分与合并，减少职能交叉的政府部门，组建职责更加明确的大部门体制;其二，设立新的机构，专门负责不同职能部门之间的沟通与协调，使政府间沟通成为常态化的制度。

（2）完善基本公共服协同主体的准入、监管机制。在整合与协同供给主体的同时，推进基本公共服务协同，还需要进一步的完善基本公共服协同主体的准入、监管机制。赵曼丽（2012）指出，政府既要积极引进政府以外的组织来参与公共服务供给，也应当对提供公共服务的组织进行严格的审查。同时，为了确保基本公共服务协同的各方主体可以公平合理的竞争，要完善相应的监管机制。谢来位和钟裕（2017）提出，应当构建多元一体的监管主体体系，包括财政预决算、行政监察等职能部门的行政监督和同行竞争者、社会公众等的社会监督，创建以“发包人监督和消费者监督”为常态的协同监督机制。

（3）完善相应的财税制度。基本公共服务的协同，离不开财税制度的改革和完善。谢来位和钟裕（2017）提出，需要建立“钱随人走”的公共财政制度，具体包括：设置公共服务个人专用账户;分项目分群体建立公共服务需求保障标准;分项目分区域建立公共服务供给标准;设立横向转移支付制度;建立公共财政资金个人转移支付制度。高树兰（2016）分析了京津冀基本公共服务协同的路径，指出通过调整财政政策，构建完善的转移支付制度，统筹京津冀税收政策，进而促进京津冀基本服务协同发展。

三、 研究的不足及未来的展望

1. 研究的不足。纵观学术界关于基本公共服务协同问题的文献，现有研究对基本公共服务协同的基础性问题以及我国基本公共服务协同的主体、问题、途径和国内外基本公共服务协同的经验有了比较深入和广泛的研究，为后续研究提供了有益的指导，但仍存在些许不足：（1）缺乏完善的衡量基本公共服务协同水平的指标，指标的构建不够细化、涵盖范围较少，并未涉及市、县一级基本公共服务协同水平的测量，也没有体现出城乡基本公共服务的协同;（2）理论研究居多，实证研究相对较少。基本公共服务协同过程中，各级政府的需求偏好有所不同，现有研究缺乏对政府需求偏好的实证分析;（3）现有的研究更多的是从政府、市场、社会组织的角度出发研究如何更好地实现基本公共服务协同，而较少的考虑公民的需求;（4）在基本公共服务协同过程中，对如何划分市场、政府、社会间的边界缺乏共识，如何合理配置多元主体的权利和责任，如何合理划分中央与地方、省级政府之间、省级政府与省以下政府之间在基本公共服务供给方面的事权与支出责任有待进一步探讨。

2. 未来的展望。针对已有研究的不足，本文认为未来基本公共服务的协同可以围绕以下几个方面进行下一步的探讨：（1）完善衡量基本公共服务协同水平的指标。由于市县一级、城乡的数据在收集方面存在一定的难度，未来的研究可以选取一些具有代表性的市县、城乡作为研究的对象，构建合理的基本公共服务协同水平衡量指标;（2）注重实证分析。各级政府的需求偏好会直接影响各级政府在基本公共服务协同中的行为，进而影响基本公共服务协同的效果。未来可以重点研究基本公共服务协同过程中影响政府行为的因素;（3）注重公民的需求导向。基本公共服务协同的最终目标是为了服务公民。公民的幸福感、滿意度可以在一定的程度上反映基本公共服协同的效果，因而未来的研究可以从选取某个城市群为例（比如京津冀）研究基本公共服务协同对公民幸福感、满意度的影响;（4）明确基本公共服务协同主体各自的责任。未来研究的重点应当集中在明确政府、市场、社会组织在基本公共服务协同中的边界，同时要合理划分中央与地方、省级政府之间、省级政府与省以下政府之间在基本公共服务供给方面的事权与支出责任;（5）基本公共服务协同过程中各方主体都会产生一定的成本，并且存在一定的委托代理关系，因而未来的研究可以尝试把基本公共服务协同与交易成本理论和委托—代理理论相结合。

参考文献：

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基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“新常态背景下社会事业财政投入重大问题研究”（项目号：17JZD014）;北京市社会科学重大项目“京津冀基本公共服务协同发展研究”（项目号：18ZDA10）;中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”支持。

作者简介：梅正午（1991-），男，汉族，河南省禹州市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向：公共财政管理;孙玉栋（1965-）（通讯作者），男，汉族，黑龙江省嫩江县人，中国人民大学公共管理学教授、博士生导师，研究方向：公共财政管理。

收稿日期：2019-09-12。