上海市养老服务产业发展的不平衡性状况研究——基于投入产出模型的产业关联性分析

艾慧 郭得恩

（上海大学 马克思主义学院经济研究中心，上海 200444）

一、引论

上海市不仅是我国最早一批进入人口老龄化社会的城市，还具备相对较好的发展养老服务产业的外部条件。在上海市政府的主导下，上海市建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局，以政府购买为主要手段提供养老服务。虽然近年来上海市养老服务机构数量大幅增加，从2005年至2017年，养老机构从474家上升至703家，日间服务机构从83家上升至560家1数据来源：《2018上海统计年鉴》。，但是这些机构提供的是以基本养老、医养结合、老年精神文化生活服务为主，并不能完全覆盖老年人的需求。李克强总理指出当前养老服务供给严重不足，要进一步对接群众需求，发挥社会力量，加大政府扶持力度2新华社.李克强总理会见采访全国两会的中外记者并回答提问[N/OL].中国政府网，2019-03-16.http://www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5374193.htm#5。

因此，本文以上海市养老服务产业发展的不平衡性为研究对象，基于上海市养老服务产业发展现状，通过投入产出分析法对养老服务产业与相关产业的关联性及波及效应进行分析，试图找到养老服务产业发展不平衡的原因和解决办法。

二、文献综述

近年来，学者们对养老服务产业的概念、性质、影响、发展现状等方面进行了深入的研究和细致地讨论，但在几方面尚存在一些分歧：

关于概念研究的主要分歧在于养老服务产业强调老年人的需求还是从更广泛的角度界定。艾慧（2007）对养老产业的定义进行了总结，指出可以分为三种基本类型，第一种强调养老产业的经营性和服务性，第二种强调养老产业满足老年人消费需求的性质，第三种强调老龄产业满足老年人消费需求以及老年人力资源开发和利用的性质。陈叔红（2007）认为养老服务产业是为老年人提供产品和服务的行业，并结合产业关联理论对养老服务产业的细分产业进行了划分。陆杰华和王伟进等（2013）认为，养老服务产业并非传统意义上的独立产业，而是以老年人为服务对象的产业，是由市场需求带动形成的诸多相关产业的集群。

关于性质研究的主要分歧于养老服务产业自身营利性与福利性之间的权衡。陈颐（2010）指出养老服务产业是以营利性为目的提供养老服务。胡立君和杨振轩等（2018）分析了养老活动的外部性和养老产品的准公共产品属性，认为在不同的养老周期政府和市场的职能不同，政府应在养老服务的收益性和公益性中寻找平衡。马岚（2019）对养老服务的福利性、公益性和产业化进行了阐述，认为需要处理好政府的适度干预和产业的适度营利之间的平衡关系。

学者们普遍认为养老服务产业对中国经济影响深远，机遇与挑战并存。鲁志国（2003）认为人口老龄化将限制产业结构的调整，需要开发老年人的人力资源，不断提高老龄产品的知识和技术含量，并实施弹性退休制度。张斌和李军（2013）经过研究人口老龄化对产业结构演进的影响，指出人口老龄化对于服务业的发展起到了积极作用，对于工业部门的发展具有消极作用。王松岭和范中原等（2013）经过测算养老服务产业对我国GDP的贡献度，指出发展养老服务业不仅能有效解决人口老龄化问题，还能为我国经济发展提供新的动力。

在养老服务产业发展状况的研究方面，学者们普遍认为当前养老服务产业供求失衡。李森和韩俊江等（2015）认为目前我国老龄产业处于发展初期，面临的问题包括供求失衡、产业结构不合理、监管不到位及人才匮乏等。张卫和马岚等（2018）认为可以通过建设长三角区域养老融合的机制来实现养老资源的最佳配置。

总体来说，国内学者对养老服务产业的概念和性质尚未达成一致建议，在影响和发展现状方面大部分是从理论层面进行研究，仅有少部分学者结合产业结构理论构建经济模型研究人口老龄化对产业结构的影响。对于养老产业的重视，学术界基本上是从福利共享、社会保障等层面论证，从性质看养老产业既涉及福利又是市场经济的组成部分，为弥补此种不足，本文将结合产业关联理论，尝试构建投入产出模型研究养老服务产业与其他产业的关联性及波及效应，以判断养老产业的宏观经济地位及其发展动力。

三、养老服务产业的概念及分类

（一）养老服务产业的概念

20世纪70年代，西方产生了福利多元理论，该理论对应于福利供给的一元化，即否定了历史上存在的非此即彼的绝对化供给方式，认为福利的筹资和供给既非政府独有的责任，也不能仅由市场独自提供，而是多个主体共同完成。理论的发展和实践的创新说明将养老服务产业进行重新划分是很有必要的。上海市养老产业有广义和狭义之分，狭义的养老服务产业主要是指上海市政府主导下发展的养老服务事业，以满足老年人基础的生存需求为主，具有较强的公共产品属性和准公共产品属性。以政府主导下建立的养老院为例，不符合条件的老年人无法入驻，具有不完全的非排他性；由于养老院床位有限，即使符合条件的老年人也常常需要排队入驻，具有不完全的非竞争性。对于具有不完全非竞争性或不完全非排他性的产品称为准公共产品。入驻养老院的老年人可以获得养老照护津贴，津贴由政府财政支出，具有非竞争性和非排他性，属于公共产品。广义的养老服务产业主要是在狭义养老服务产业的基础上增加了市场化程度较高的细分产业，即为老年人提供私人产品为主的产业。以养老地产为例，通过商业化运作为老年人提供私人养老设施和服务，养老设施和服务仅供老年人个人享有且收取高额费用具有显著的竞争性和排他性，属于私人产品。

（二）养老服务产业的分类

具体看狭义的养老服务产业，主要包括基本养老、医养结合、老年精神文化生活等服务。其中基本养老服务主要是生活照料，包括膳食辅助、清洁卫生、洗涤等服务项目。医养结合服务主要是提供老年健康管理，包括常见病多发病诊疗、健康指导、预防保健、康复治疗等服务。老年精神文化生活服务主要是老年人情绪疏导、心理支持、文化教育以及老年娱乐服务。上述服务具有显著的公共产品属性和准公共产品属性，属于老年人普遍的基本生活需要。在上海市政府的主导下，上述服务主要由社区、养老服务企业、医院共同提供。

具体看广义的养老服务产业，除上述狭义产业之外，还包括养老金融、老年旅游、老年地产、老年用品这四项内容。参考董克勇和孙博（2016）的界定，将养老金融服务概括为围绕社会成员的各种养老需求以及应对老龄化社会的挑战所进行的金融活动的综合，分为养老金金融、养老服务金融、养老产业金融。老年旅游服务主要是指依托传统文化、自然资源或医疗设备，为老年人提供休闲度假、养生保健、康复治理服务。老年地产集中在养老地产和康养小镇两个方面，为老年人提供住宅、商业和服务三者于一体的综合服务。老年用品主要包括辅助器具、护理用品、电子产品、日常用品等。上述服务具有显著的私人产品属性，而且具有不同生产力水平的老年人具有不同的需求。因此，上述服务在市场供需机制及价格机制的作用下自动完成供给。将养老服务产业进行上述划分，符合上海市养老服务产业的发展现状，是本文以产业发展为角度研究上海市养老服务产业与其他产业的关联性及波及效应的基础。

表1 养老服务产业分类

四、上海市养老服务产业与其他产业的关联性及波及效应

本文依据国家统计局发布的《2012年上海市投入产出表》3本资料已为最新权威资料，国家每5年编制一次投入产出表，《2017年上海市投入产出表》仍在编制中，资料获取困难。，参考吴三忙（2017）对投入产出分析法的研究，建立投入产出模型，以此来分析在上海地区养老服务产业与各个产业部门之间的相关性，并进一步测算养老服务产业对区域经济的影响，探求上海市养老服务产业未来的发展方向。

（一）养老服务产业与其他产业的关联性分析

对某产业与其他产业的关联性分为后向关联和前向关联，一般使用直接消耗系数和完全消耗系数分析后向关联性，使用直接分配系数和完全分配系数来分析前向关联性。

第一，直接消耗系数，通常记为aij（i,j=1,2,…,n），它是指在生产经营过程中第j产业的单位总产出直接消耗的第i产业的产品的价值量。直接消耗系数的计算方法为：用第j产业的总投入xj去除该产业生产经营中直接消耗的第i产业的产品的价值量xij，用公式表示为：

将各产业的直接消耗系数用表的形式表现就是直接消耗系数矩阵，通常用字母A表示。

第二，完全消耗系数，通常记为Bij，是指第j产业每提供一个单位最终使用时，对第i产业的产品的直接消耗和间接消耗之和。利用直接消耗系数矩阵A计算完全消耗系数矩阵B的公式为：

第三，直接分配系数，通常记为，即第i个产业的产品分配给j产业作为中间产品使用的数量占该种产品总产出量的比例。用公式表示为：

式中：当j=1,2,…,n时，xij为第i产业提供给第j产业中间使用的货物或服务的价值量；当j=n+1,2,…,n+q时，xij为第i产业提供给第j产业最终使用的产品的价值量；q为最终使用的项目数；m为进口；xi+mi为i产业的产品总供给量（国内生产+进口）。将各产业的直接分配系数用表的形式表现就是直接分配系数矩阵，通常用字母R表示。

第四，完全分配系数，通常记为dij（i,j=1,2,…n）,表示第i产业一个单位的初始投入（即增加值）向第j产业的供给量。完全供给系数矩阵D考查单位初始投入（增加值）对社会总产品的推动作用和贡献大小。与完全消耗系数矩阵B计算类似,可以得到完全分配系数矩阵D的公式为：

依据模型（1）（2）进行后向相关性分析，即对投入产出表进行纵向分析，用来解释养老服务产业对其他产业生产的产品的依赖度。选取关联性最强的前10个部门如下：

表2 养老服务产业后向相关性

从表2来看，上海市养老服务产业与第二、第三产业具有较强的后向相关性，这与上海市养老服务产业的发展现状一致，与老年人的基础生活需求也一致。说明养老服务产业的发展一方面需要水的生产和供应业、其他制造产品业、化学产品业等第二产业提供基础设施或医疗产品，满足老年人的医疗保健需求；另一方面需要金属制品、机械和设备修理服务业、养老服务产业、房地产业、住宿和餐饮等第三产业提供配套的养老机构、养老服务和辅助器具，满足老年人的生存需求。

上海市养老服务产业对于相关产业的依赖性较强，对于自身产业的产品需求较少。根据计算，全部产业的完全消耗系数合计为1.6077，其中养老服务产业的完全消耗系数为0.1859，所占比重达到11.56%，说明养老服务产业对于自身产业的产品消耗很低，对于相关产业的产品消耗较高。

依据模型（3）（4）进行前向相关性分析，即对投入产出表进行横向分析，是指各个产业的发展对养老服务产业的拉动和制约关系。选取关联性最强的前10个部门如下：

表3 养老服务产业前向相关性

从表3来看，养老服务产业与前十大产业具有较强的前向相关性，说明这些产业的发展将直接拉动养老服务产业的发展。产业的发展不仅需要消耗其他产业的产品，还需要消耗自身产业的产品。自身产业的产品既可以作为产成品出售也可以作为半成品投入其他生产活动中进行深加工。

养老服务产业与化学产品行业的前向关联度最高，完全分配系数达到0.1692，所占比重达到27.92%。化学产品业的生产制造以老年人的医药、生活需求为基础，行业的发展将会有效提高养老服务的数量和质量。养老服务产业与房地产业的前向关联度第二高，这与养老地产、康养小镇成为养老产业投资热点的现状一致。养老地产、康养小镇的建设，需要完善的诊疗、娱乐、饮食服务等，可以带动养老服务产业及相关产业的发展，满足老年人的生活需求。

（二）养老服务产业的产业波及效应分析

通过产业关联性分析可以说明养老服务产业同区域经济各产业存在着密切的前后联系，但是仍无法全面判断养老服务产业对整个区域经济总产出的影响程度和养老服务产业对区域经济发展的感应程度。因此，本文将通过感性度和感应度系数、影响力和影响力系数指标，对养老服务产业的产业波及效应进行分析。

第一，影响力系数Fj的计算公式为：

第二，感应度系数计算公式为：

根据模型（5）进行第三产业各产业的影响力和影响力系数计算，如下表：

表4 第三产各产业的影响力和影响力系数

从表4来看，上海市养老服务产业对区域经济的拉动作用有限，但高于大部分第三产业。2012年上海市养老服务产业的影响力为1.0435，即养老服务产业每增加1元的最终产品生产，将拉动区域经济总产出增加1.0435元；2012年养老服务产业的影响力系数为0.9904，即养老服务产业的影响力是全部行业平均水平的0.9904。

根据模型（6）进行第三产业各产业的感应度和感应度系数计算，如下表：

表5 第三产各产业的感应度和感应度系数

从表5来看，养老服务产业受区域经济发展的拉动作很弱。2012年上海市养老服务产业的感应度为0.0274，即区域经济各产业最终产品每增加1元，养老服务产业的最终产品将增加0.0274元。养老服务产业的感应度系数为0.0260，远低于第三产业中的其他产业。说明养老服务产业受区域经济发展的拉动作用较弱，尚未进入随经济增长而自动增长的转折阶段。

（三）关联性及波及效应分析的结论

第一，上海市养老服务产业对于自身产业的产品需求较弱，对于相关产业的产品需求较强，从产业类型上说，养老服务产业的发展对制造业的拉动是最为强劲的，这对于目前处于低迷、失业严重的制造业来说，养老产业的增长可以起到刺激制造业提高就业的良好作用。如果只强调狭义基础上的养老事业，即生存层面的服务类型，从需求层面难以满足多元化的养老服务需求，同时对其他相关产业的拉动给十分有限。因此，必须注重广义的养老服务产业的平衡性发展，不可能仅靠扶持狭义的养老服务产业提高相关产业总体发展水平。

第二，化学产品、房地产、自身产业以及信息传输、软件和信息技术服务等产业对养老服务产业具有较强的拉动作用，即这些产业对养老服务产业提供的产品具有较强的需求。说明当前上海市政府大力建造多样化养老服务、医疗服务、化学产品研发、电子信息产品以及稳定房地产市场，可见高科技信息及医疗产品的发展不仅提升我国的竞争力，还对于养老服务产业的发展具有一定的积极作用，并通过第一个途径传导到与之相关的制造业，形成产业之间的互动及良性循环。

第三，养老服务产业对于区域经济的拉动作用低于全部产业的平均水平，但是在第三产业中位居第二。说明如果从效率角度出发，养老服务产业对区域经济有着重要拉动作用，因此无论从产业联动角度还是对区域经济的拉动作用，养老服务产业的重要性显而易见，从而该产业不仅关系到福利经济及社会保障中的老人福祉，还是涉及宏观经济中需求、政府投资及私人投资等拉动经济增长的重要因素。

第四，区域经济对于养老服务产业的拉动作用却很弱，说明上海市养老服务产业难以随着区域经济的增长而同步自发增长。这一点在现实中确实如此，一直以来银发经济被喻为“朝阳行业”，现有文献普遍结论是老龄产业前景广阔。根据中国社科院2016年发布的《中国养老产业发展白皮书》，预计到2030年中国养老产业市场可达13万亿元，市场潜力巨大。然而养老企业无论是提供服务还是产品供给的企业处境却非常艰难，其中的原因很复杂，效应分析提供了一个研究视角：即养老服务产业并不具有随区域经济自发增长的明显趋势和潜质。

五、上海市养老服务产业存在的问题及原因

从关联性和波及分析可以得到上海在发展养老服务产业过程中存在如下问题：一方面，养老服务产业拉动区域经济尤其是制造业及高科技行业的作用明显，另一方面区域经济对养老服务产业的拉动作用却不具有对称性。一方面专家对养老产业预测是朝阳产业，另一方面养老企业却面临诸多困境。

（一）养老服务产业面临的困境

1.狭义层面的养老服务产业有效供给过剩

养老服务产业的发展离不开微观主体良好的经营状况，依照养老服务产业的划分，也就是离不开狭义和广义养老产业的发展。狭义的养老产业是老人最基本的保障，具有纯公共产品与准公共产品的性质。上海不断完善政府和社会资本合作(PPP)方式，目前上海已经实现运用政府购买及PPP在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施、提供老年餐饮服务、社区日间照料、老年精神文化服务供给等提升老人居家养老生活质量的项目，截至2018年底，上海市重点建设集日托、全托、助餐、医养结合等供能于一体的“枢纽型”社区综合为老服务中心，已建成180家，建成以短期住养照料为主的长者照护之家155家，实现了城镇化地区街镇全覆盖，还有一些以公益为目标、商业化经营的社会组织，如上海市科技助老服务中心，承接政府项目，开展科技助老培训，搭建科技助老应用平台，组织助老活动。

狭义的养老服务产业在上海市政府的主导下供给数量不断增加，但是老年人对于相关养老服务的有效需求不足且使用效率较低。据调查，上海市老年人有意愿购买上门养老服务的人数占比达到58%，但是仅有一成老年人购买过上门养老服务；未购买过，但未来也不愿意购买的老年人占比达到38.6%，仅有两成老年人去过小区附近的社区日托中心，没去过且未来也不打算去的老年人占比34.4%，说明养老服务产品的使用效率不足4数据来源：《上海市老年人照料护理服务及养老意愿调查状况》，https://www.docin.com/p-2124261341.html.。可见，老年人对于居家养老服务有意愿有需求，但是使用效率不高，使用后的满意度也不高。在政策体系、基础设施、财政补贴共同的推动作用下，养老服务的供给不断增加，但是老年人的认可度却一直不高，长期以来造成一种养老服务供给过剩的现象。

2.民营性质的养老服务企业经营困难

就广义层面而言，在政策与资本的双重推动下，提供养老服务的企业数量也越来越多。由于我国养老服务产业起步较晚，尚未形成成熟的商业模式，还没有以养老产业为主的上市公司，因此我国提供养老服务的私营企业可以分为借助主业力量投资养老产业的上市公司，如上海申养公司，由上海地产集团与万科、上海中医药大学联合成立，提供涵盖照护机构、长者公寓、医养社区养老、居家养老等多种形式的养老服务，并将专业公立医院嵌入养老机构。

根据《中国老龄产业发展报告（2014）》统计，截至2013年底，营利性民营养老机构中，40%企业亏损、51%基本持平、仅有9%的实现了盈利，而这9%盈利的养老机构中，净利率大于5%的仅占22%，养老机构盈利能力普遍较弱。如表6，根据新三板挂牌的14家养老企业年报数据，可见养老服务企业营收规模普遍不大，2016年仅有3家企业应收规模在5千万元以上，仅有6家企业盈利，2017年京福安、思锐股份、老来寿、雅达养老等企业经营状况日益恶化。

表6 2015-2017新三板挂牌养老服务企业盈利情况

无论养老服务企业是何种类型，是否以追求利润最大化为目标，只有盈利才能持续发展，才能逐步提升养老服务的覆盖范围，提升服务质量。面对庞大的市场规模，养老服务企业却连年亏损，甚至亏损幅度越来越大。

（二）养老服务产业困境的原因分析

1.行业特点决定其微利性质

一方面，养老服务产业具有前期投资大且短期难以获利的特点。众多企业家在政府支持下投资养老服务产业，但面临巨大风险，大部分企业经营惨淡，部分企业已经抛售养老资产及时止损。此外，大部分养老服务产业提供的是准公共产品，收费过低企业难以生存，缺乏为老年人持续提供养老服务的动力，一旦收费过高，将导致养老服务使用率过低。由于上海市老年人对于养老服务的价格承受能力仍然偏低，这就导致狭义的养老服务产业虽然规模扩大、供给增加，但是养老服务产品的使用率偏低，呈现出回收周期长、利润薄的特征。

另一方面，养老服务产业对相关产业的拉动力不平衡，这是导致相关产业发展不平衡的根本原因。从表2来看，上海市养老服务产业的发展一方面需要水的生产和供应业、其他制造产品业、化学产品业等第二产业提供基础设施或医疗产品，满足老年人的医疗保健需求；另一方面需要金属制品、机械和设备修理服务业、养老服务产业、房地产业、住宿和餐饮等第三产业提供配套的养老机构、养老服务和辅助器具，满足老年人的生存需求。养老服务产业对这些产业的拉动力有强有弱，拉动力强的产业会尝试在主业之外开发养老产品或服务，以获得更多的经济报酬，而拉动力弱的产业开发养老产品或服务动力不足，导致相关产业发展不平衡。产业发展过程中产品供给的质量和数量是由企业家们依赖于经验和预期做出未来投资的选择，开发养老产品或服务对于企业家们而言意味着需要将原有产品进行改造甚至进行创新。面对养老服务产业微薄的经济回报而言，企业家们缺乏投资的动力，只能以产业布局、培育市场的心态进行投资，导致相关产业难以转型也难以快速成长。

2.需求层面尚具有开发潜力

消费需求决定于收入水平和边际消费倾向，收入水平越高并且边际消费倾向越大，意味着高水平的消费需求（不考虑消费贷款的情况）。就收入水平而言，以上海老年人口收入状况为例（养老金增长与物价增长数据），上海市政府针对社会保障和就业支出金额从2010年到2017年快速增长，从362.56亿元增长到1061.03亿元；但是从2018年开始下滑，降至933.39亿元5数据来源：《2018年上海市国民经济和社会发展统计公报》，《2018上海统计年鉴》。。从2010年开始经济困难的老年人人数持续增加，而获得政府补贴的老年人数连续减少。2010年至2016年，60岁经济状况困难的老年人数从27.14万人增长至37.54万人，但获得政府补贴的老年人数从13万人下降至12.66万人6数据来源：根据上海市老龄科学研究中心、上海市统计局的历年数据进行计算。。计算可得获得政府补贴的经济困难老年人比例从47.89%下降至33.73%。边际消费倾向主要受老年人消费心理和消费行为的影响：第一，他们长期的生活习惯和经历养成了有别于其他年龄段的节约和谨慎的消费心理。最初老年市场兴起之时厂商急功近利的做法遭遇信任危机，老年人害怕上当而又求助无门的想法十分普遍，对商业推销这种方式有强烈的抵触感。因此，减少甚至放弃购买行为只是老人们为了自我保护而作出的无奈选择。这要求厂商具有良好的信誉并取得老龄人口的充分信任以提高消费倾向。第二，边际消费倾向低的另一个原因是消费行为的特殊性——老人生理条件和获取信息渠道的变化。生理机能的减退使老年人不可能像过去一样经常光顾大小商场。老人网购行为也并不普及，截至2017年底中国网民达7.72亿，手机网民7.53亿，已经占到总网民数的97.5%，按年龄统计显示60岁以上网民人数比2016年微涨至5%强。7“中国互联网发展报告2018”[EB/OL]，https://www.cnbeta.com/articles/tech/746083.htm，2018-7-12.与全国数据相比，上海市网民年龄分布年轻化趋势更明显，退休人员占比仅为2.3%。8艾媒咨询.2018年上海市互联网发展报告[EB/OL].http://dy.163.com/v2/article/detail/E1CQQ0510511A1Q1.html，2018-11-24.这与我国60岁及以上老年人口占比17.3%9“2018年我国60岁以上老年人高达2.41亿人” [EB/OL]，.http://dy.163.com/v2/article/detail/DNJ9TOEN0518X1PK.html，2018-7-25.、上海市户籍老年人口占比33%10“上海户籍老年人口比例超33%” [EB/OL]，http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201803/t20180329_17204161.htm，2018-3-29.不相称。互联网的普遍使用对于年轻人意味着生活和工作效率的极大提高，对于学习能力有限的老年人却意味着数字鸿沟，其消费行为更依赖于亲朋好友的推荐或就近购买商品或服务，获取信息的渠道狭窄。综上所述，消费心理和消费行为决定了老龄产业不同于儿童用品市场及妇女用品市场，后两者属于纯粹的市场交换行为，而老龄产业是厂商与老年人长期合作的关系，属于获利周期长和公益性并存的产业。

3.供给层面存在发展的不平衡性

第一，委托代理问题

在养老服务供给的实践中，为克服政府专业化服务的低效率和信息劣势带来的“政府失灵”，市场在公共产品供给中的“市场失灵”问题，尝试通过一定的制度设计将两者的优势结合起来，政府在公共产品供给中更多考虑社会利益的前提下，利用市场的高效和信息优势，使供求数量和结构相一致达到完善养老服务市场的目的。上海市主要通过政府购买模式为老年人提供狭义的养老服务产业的产品，政府是产品的购买者和监管者，而产品的供给职能则由社区和第三方企业承担。

然而无论是理论还是在操作过程中，都存在另外一些可能，即优劣结合、劣劣结合，甚至会有更多偏离预期的情况产生。由传统的政府供给到政府购买服务，其实质是从政府完全拥有资源配置的权力到资源分配权力的让渡，究竟让渡给谁？按照政府购买的原则需要进行公开透明的招投标，但现实中可能出现下列情况：将权力让渡给单位内部或者与单位有密切关系的机构，难以形成充分竞争的局面，因此，表面上看是权力让渡，实质上与传统的政府供给差别不大，尚未做到真正利用市场优势达成政府的供给目标。

企业或社会组织为了保持进入市场的便利，在供给过程中更注重完成政府划定的目标，养老服务供给者的单一性决定了，需求者如对服务质量或者价格不满意而用脚投票的结果是退出市场而不能有更多的选择。因为进入市场的决定权在政府，老人需求与政府要求之间供给方首选满足政府的要求，而当政府要求与老人需求不一致时，就会出现供给效率低下或者无效供给的情形，因此对老人需求信息的准确而全面的把握是缓和委托代理问题的前提。

第二，政策层面存在顾此失彼的问题

从养老产业与其他产业关系来看，政府部门之间存在利益偏差，养老服务产业的政策和执行中需要涉及多个政府部门，当政策制定者和执行者将会更侧重于支持区域经济拉动作用强的产业，从而弱化对养老服务产业的支持。尤其是在缺乏完善的顶层制度设计和规划的现状下，政府绩效考核中尚未完全覆盖广义的养老服务产业，导致部分产业缺乏政策支持和监管标准。在养老产业内部的情况看，上海市以发展养老服务事业为核心而制定相关产业政策，仅涉及养老服务产业中的部门细分产业，对于广义的养老服务产业中市场化程度较高的产业并没有涉及或者没有进一步出台细化措施，导致部分产业缺失相关政策的支持。养老产业与其他产业及区域经济的发展具有较强的拉动性，但相反区域经济的发展却对养老服务产业不具有自发的刺激作用，这就需要相关政策之手具有一定的广泛性和平衡性，不仅助力狭义的养老服务产业的成长，还需要助力相关产业的平衡性发展。在监管和标准制定方面，虽然上海对养老服务标准体系的构建高度重视，但是从分布领域来看主要集中于基本养老服务，而对于养老金融、养老地产、老年旅游、老年用品等市场化程度较高的产业一直没有出现相关的服务标准。具体来说，养老服务行业标准和监管的缺失，将会使消费者难以对养老服务机构的产品质量进行评判，当养老机构和老年人发生利益冲突时监管机构难以快速、准确的判定。老年人对养老服务产品的不满意将会进一步加剧养老服务产业供求失衡，进而阻碍整个产业的发展。当前老年人普遍表现出“低龄化、低需求、低认知”的三低特征，对养老服务产品的需求难以形成一定的规模，这就造成养老服务产品有效需求不足。

第三，产业发展不均衡

从狭义和广义养老服务产业角度看，上海市致力于打造医养结合的养老服务体系，在政府的主导下重点发展以基本养老、医养结合、老年精神文化生活为主的狭义的养老服务产业，而广义的养老服务产业中市场化程度较高的部分产业获得的支持力度并不大。养老金融、养老地产等产品在供给过程中政府并没有过多干预，而是交由市场供需机制和价格机制共同决定。虽然民间资本投资相关产业的意愿强烈，但是针对老年人的私人产品或服务仍处于开发阶段。养老金融、养老地产、老年旅游、老年用品等产业，大部分产品只是名称上带有养老标识，而本质上与常规的产品没有区别，只是将养老当作卖点，并没有针对老年人的特殊性对产品或服务进行针对性的升级或改造。在当前的养老服务供给水平下，虽然更多的老年人享受到了养老服务，但是同质化、低水平的服务并无法满足老年人的需求，严重挫伤了老年人的持续购买意愿。从企业性质看，公办与民营以及公办民营与纯民营的企业在竞争过程中优势差异明显，以养老服务机构为例，依附于上海市政府设立的公立养老服务机构，无论是在资金实力、宣传渠道、政策扶持以及老人信任等方面都具有明显的优势。而民办养老机构由于资金有限、宣传渠道受限，且缺乏统筹协调配套资源的能力，导致即使服务质量高的企业，也难以形成规模化经营。

综上，目前上海市养老服务产业面临的不平衡性主要表现在三个方面：一是区域经济中养老服务产业相对落后，说明其对区域经济的拉动作用尚未被重视，养老服务产业仍然仅作为社会福利或保障的角色出现。二是狭义与广义（市场化部分）养老服务产业发展不平衡，目前能做到的是社会化，市场化部分发展尚处于小规模和无序状态，这与政策支持、标准制定及监管的不平衡性有关。三是从企业性质方面看，公办、公办民营与民营企业发展的不平衡性。主要问题在于关系尚未梳理清楚，首先养老服务产业离不开政府支持，政府购买以及相关政策的制定是必要的，但是这种支持需要以公平竞争为制度基础，不同性质的企业可以在不同层面形成竞争和互补关系。同时，标准和监管的缺位会扰乱企业与老人建立信任关系，难以形成真正的市场化。

六、上海市养老服务产业发展的政策建议

（一）合理制定产业发展规划并落实到位

合理制定产业发展规划，第一，重视广义的养老服务产业的概念，明确产业化是必然趋势，避免局限于发展事业的视角。第二，应针对具体细分产业制定不同政策，避免一刀切的产业政策，加大对居家照护服务、智能设备制造、医药技术研发等产业的扶持力度，对强对养老地产、养老金融、老年旅游等产业的监管。第三，以政府投资为先导，并通过税收、贷款等优惠措施加大对产业发展的资金支持力度，拓宽企业的融资渠道。第四，要充分发挥政府的资源整合作用，建立起政府主导、有关部门密切配合、社会各界广泛参与的养老服务产业发展体制。

（二）厘清政府职责合理推进市场化进程

在养老服务产业的发展过程中，政府不能过多地干预企业的行为，应打造服务型政府。具体来说，第一，转变政府参与模式，上海市应从非竞争的形式购买向竞争性、契约化购买方式转变，在政策许可的范围内逐步开放市场竞争。第二，将具有独立性、专业化的企业引入到养老服务产业中，使各类型养老服务企业在养老服务市场中公平竞争。第三，发挥监督服务职能，在政府的主导下建立全民监督机制，增加企业、群众信息反馈渠道，建立产业进入、退出机制，对于不符合要求的企业进行严厉整治，维护产业环境。

（三）改善养老服务产业布局发挥区位优势

产业布局是关系区域经济、社会与环境可持续发展的重要问题，第一，重视养老服务产业的布局，立足老年人的需要层次，注重环境、经济、社会三方面的协调发展，继续以基本养老、医养结合产业为重点发展对象。第二，结合自然资源、产业资源、社会资源的优势，加强对化学制药、养老地产、老年用品等产业的扶持，使广义的养老服务产业全面发展，各细分产业相互促进。

上海市要充分利用区位优势，深化《长三角区域养老合作与发展·上海共识》，整合区域资源，协同周边省市共同推动“一体化战略下长三角区域的社会养老服务业”的落实。第一，上海市可以立足自身的经验、技术、经济优势，加速对本地品牌化养老服务企业的培育，充分利用长三角地区的老年人消费市场，将本土优秀的养老服务企业在长三角地区进行复制。第二，上海市应充分利用周边区域的环境优势和土地价格优势，推动养老地产及相关产业园区的建设。

（四）加强对企业家和老年人宣传养老政策

要想发挥民营资本的作用，激发企业家们的投资热情，第一，政府要及时做好针对养老服务企业的调研，了解企业发展困境，针对性的制订相关政策给予支持。第二，需要及时与企业家们进行沟通，一方面充分解读养老服务相关政策，提高他们对相关产业的信心；另一方面鼓励他们作为战略投资者投资养老服务产业，不要急于追求养老服务的盈利，用时间换盈利空间。

为了提高老年人的有效需求和养老认识，第一，结合微信、微博等新媒体扩大养老服务宣传的范围和渠道，提高社会民众特别是老人家庭成员对养老服务的认识。第二，培育专门的养老服务宣传人员，深入社区，将老龄政策由浅到深，逐步提高老年人对养老服务的理解和认可。第三，尽快完善老年人需求表达、监督评价机制，解决养老服务信息不对称问题。

5.培育专业人才同时通过科技替代人工

解决养老服务产业的人才短缺问题，第一，要在薪资待遇、人才公寓、落户标准等方面为养老服务人才提供优惠待遇，使他们能够长期留在当地的养老服务产业。第二，联合高校、养老服务企业搭建产学研相结合的实践基地，培养懂养老、懂产业、懂管理的复合型人才，为养老服务产业的发展提供全方位的人才储备。第三，建立对养老服务人才的保护机制和监督机制，一方面通过为养老服务人才购买高危职业保险降低老年人发生意外后的损失，另一方面对于职业技能、职业操守、职业道德缺失的养老服务从业人员进行处罚。

引导和鼓励信息技术、机器制造企业参与养老服务事业。第一，建设具有信息安全、数据统一、便捷高效的养老服务数据库，利用信息化手段提升工作效率。第二，由政府机器制造企业与现有养老服务机构的进行对接，针对老年人的特殊需求进行全链条机器产品的设计和开发，减少对护理人员的依赖程度。