数字化时代中国服务贸易开放的壁垒评估及优化路径

陈秀英 刘胜

（1.广东金融学院经济贸易学院，广州 510521 2.广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院，广州 510006）

一、新一代信息技术背景下中国服务贸易发展的趋势

近年来，随着国际需求市场萎靡，以及国内劳动力、土地等要素成本不断飙升，中国货物贸易增长趋势放缓，与此同时，中国在服务贸易领域的增长加速。商务部统计数据显示，2018年中国服务出口17658亿元，同比增长14.6%，服务进口34744亿元，增长10%，服务进出口贸易增速要高于世界主要经济体，规模继续保持世界第二位。事实上，服务贸易具有高附加值、高就业、低能耗、低污染等特点，在吸纳人员就业、推动产业转型升级、促进经济可持续发展等方面发挥着日益重要的作用。因此，如何加快服务贸易发展，对支持外贸稳增长、加速经济调结构具有重要的现实意义。而大数据、云计算、区块链、移动互联网、人工智能等新一代信息技术与实体经济加速融合，为服务贸易发展提供了更为丰富的技术手段，也推动全球服务贸易发展涌现了许多新特征、新模式和新业态。具体来看，服务贸易数字化、智能化和网络化趋势明显，逐渐从过去主要靠低成本劳动力投入向资本、技术密集型方向转型。受此推动，未来中国服务贸易发展的空间将更为广阔。在“互联网+”和智慧化发展大方向下，服务可贸易性大大增强，服务贸易细分领域更加丰富，新型服务模式和新型服务业态加速涌现。由此可见，数字服务贸易正逐渐成为新时代背景下降低贸易成本、提升全球贸易份额、推动中国经济高质量发展的重要战略举措及新引擎。为此，客观评估数字化时代推进中国服务贸易开放的壁垒，并在此基础上提出针对性的对策建议，有利于我国对外经济开放更好地适应国际服务贸易数字化转型的新趋势，为贸易政策制定者、贸易谈判代表和研究人员等群体提供了丰富的信息来源，也为数字服务贸易自由化的影响评估和瓶颈破解提供了相关工具。

国务院2018年在《深化服务贸易创新发展试点总体方案》中提出，要探索推进服务贸易数字化，运用数字技术提升服务可贸易性。党的十九届四中全会也提出，要加快完善社会主义市场经济体制，建设更高水平开放型经济新体制。为了进一步推动服务贸易监管改革和促进贸易开放，需要确定中国数字服务贸易的监管瓶颈，并评估现有政策对贸易促进或贸易限制的影响。因此，本文在新一轮对外开放背景下，通过采用经济合作与发展组织的DSTRI量化分析数据库，分析了数字化时代推进中国服务贸易开放中的难点问题，以便于为更好地识别数字服务贸易瓶颈、消除有关监管障碍、制定针对性改革方案以及创造更有效率的竞争性市场提供有效的量化研究工具，进一步提高服务贸易数字化转型效益，这对下一步促进数字服务贸易高质量发展、构建更高水平开放型经济新体制而言非常重要。

二、服务贸易壁垒评估体系的动态演进

服务业具有无形性、异质性、不可分割性和不可存储性等特点（刘胜等，2016）。因此，相比货物贸易而言，服务贸易壁垒更加纷繁复杂，并存在隐蔽性特点，在现实中难以获得客观的、精准的量化数据加以测度。总的来看，服务贸易壁垒的定量测度体系发展经历了从传统评价体系到数字化背景下新型评价体系的转变，逐步呈现出多元化、数字化的趋势。

传统服务贸易开放度评估方法致力于将服务贸易壁垒的抽象定性信息转化成可量化的指数。Hoekman（1995）开创性地提出基于GATS 承诺的频率指数方法，其具有简单直观、易理解与操作等优点，尤其适合于部门和国家间的对比分析。但频率指数方法本身仍存在一定的局限性，特别是其在赋权时未能充分考虑实际限制和不同种类壁垒的经济影响（Whalley，2004），从而导致其在实际应用中受到一定程度的限制。

在此基础上，许多研究者通过扩大资料来源、利用更具体的判断服务贸易壁垒经济影响的评分/加权系统等渠道来不断改进其评估体系，对服务贸易壁垒的测量进行更广泛的探讨并取得丰硕的研究成果（Hardin 和Holmes，1997），力求构建起更为科学、客观的测度评价指标体系。总体上看，对服务贸易壁垒的量度包括了识别贸易壁垒、赋值以及将分值加总为部门分值/国家总分值等步骤。事实上，大多的指数方法根据影响企业进入/新设、经营管理的壁垒标准，对部门歧视性和非歧视性壁垒进行分类，使用评分/加权系统等进行了客观测度。具体步骤是，依据先验判断对服务贸易壁垒高低程度进行赋值，并基于政策壁垒类型及其相对经济影响的判断赋权，在此基础上加权求和测算出有关的指标结果。由此可以较好地量化样本国对服务部门的管制程度，并进而归纳出一个国家或地区服务贸易壁垒的特征及其演变趋势。其中，具有代表性的研究团队包括澳大利亚生产力委员会和澳大利亚国立大学组成的研究小组（2000）、经济合作与发展组织（2007）和世界银行研究小组（2008）。其总体研究思路是，对每项服务贸易的现实或潜在限制政策赋予合适的分值与权重，从而将其转化成定量化的客观指数。其关键在于，通过采用判断方法和统计方法等权重分配方法，降低指标主观性（Dihel和Shepherd，2007；Marouani 和Munro，2009）。其中，经济合作与发展组织（OECD）STRI数据库是用于计算服务贸易限制的代表性方法，共收集了19个主要服务部门的服务贸易限制信息，得到了广泛的应用（Gonenc 和Nicoletti，2000）。其将服务贸易壁垒细分为竞争壁垒、外国进入限制、管制透明度、人员流动限制和其他歧视性措施等政策领域，而加权方法则依赖于相关领域专家对不同政策领域相对重要性的认识和判断（Grosso等，2015）。

进一步地，为更好地适应近年来数字服务贸易快速发展的需要，OECD数字贸易研究所公布了数字服务贸易限制指数（Digital Services Trade Restrictiveness Index，简称DSTRI），量化评估了2014-2018年全球主要经济体开展数字服务贸易所面临的各类型障碍，这也是对经济合作与发展组织服务贸易限制指数（STRI）的重要补充。DSTRI数据库涵盖了计算机和相关服务、建筑、建筑和工程服务、法律和会计服务、电信服务、分销服务、视听服务、金融服务、运输和快递服务、物流服务等服务行业。此外，该数据库包含从46个经济体收集的法律法规，其中包括36个经济合作与发展组织成员国，以及阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴西、中国、印度、印度尼西亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非等10个主要合作伙伴。基于数据库中的定性信息，综合指数量化了相关政策领域中已识别的限制，其值介于0和1之间，其中，对数字服务贸易和投资完全开放的得分为零，而对外国服务提供商完全封闭的得分为1。数字服务贸易壁垒指数为决策者提供了重要的量化分析工具，有利于更好地识别数字服务贸易中的监管瓶颈，并进行顶层政策设计与政策改革，为分析政策改革的影响、培育更具竞争力的数字服务贸易市场提供了定量评估支撑。

三、数字化背景下中国服务贸易壁垒的现状评估

在数字化背景下，中国推进服务贸易自由化会面临哪些壁垒或难点？鉴于OECD数字服务贸易限制指数（DSTRI）的特色和优点，本文进一步采用OECD数字监管数据库（Digital STRI Regulatory Database）对数字化背景下中国服务贸易壁垒进行客观评估与分析，主要以中国作为基准样本分析对象，并选取巴西、印度、俄罗斯和南非等其他金砖四国，以及美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大和韩国等发达经济体进行比照分析。

图1展示了2014—2018年期间全球主要经济体数字服务贸易的总体壁垒或障碍情况。横向比较来看，中国数字服务贸易障碍在所选取的国家样本中最高，平均值达到了0.479，不仅要高于美国（0.123）、日本（0.080）和德国（0.144）等发达国家，也要高于巴西（0.338）、俄罗斯（0.335）、印度（0.269）和南非（0.342）等金砖国家。这充分证实了样本期间内中国数字服务贸易壁垒仍然较高，亟须加快推进数字经济领域的改革开放。而从纵向比较来看，中国数字服务贸易障碍从2014年的0.466轻微上升至2018年的0.488，这与近年来现行的多边贸易协定以及数字贸易规则未能跟上互联网创新下数字经济的复杂性有关。但在WTO框架和全球经济开放融合大趋势下，中国加快推进优质营商环境构建、完善数字服务贸易制度及规则依然具有紧迫性和重要性。

图1 2014—2018年全球主要经济体数字服务贸易总体壁垒

进一步，为更好地掌握中国数字服务贸易的现状瓶颈，本文还评估了中国数字服务贸易在电信基础设施连通性、电子交易监管、跨境支付系统兼容性、知识产权保护以及国际合作等细分政策领域的演化特征，为优化数字服务贸易开放政策提供量化的参考依据。

（一）电信基础设施连通性

电信基础设施互联互通是推进数字服务贸易的基础，其涵盖了与从事数字贸易所必需的通信基础设施有关的措施，反映了网络运营商之间互联的最佳实践规则的应用程度，以确保无缝通信。它还刻画了虚拟专用网或租用线路等限制或阻止使用通信服务的措施，以及跨境数据流和数据本地化措施等影响数字贸易互联互通的政策。图2描述了2014-2018年期间主要样本国家的基础设施连接性壁垒，结果显示，中国数字服务贸易发展在电信基础设施及互联互通上的障碍较为突出，平均值为0.238，仅次于俄罗斯（0.270）和南非（0.278），要远远高于美国（0.079）、日本（0.016）和德国（0.079）等发达国家。虽然近年来中国电信基础设施硬件建设方面取得了较大突破，但从DSTRI指数反映的结果来看，当前中国跨境数据流动还不够便利，特别是在国际软件互联互通以及跨境数据流动监管政策完善程度上还存在一定的改进空间。

图2 数字服务贸易基础设施连接性壁垒

（二）跨境电子交易监管

跨境电子交易是促进数字服务贸易的重要载体，其往往会涉及以下问题：电子商务活动许可证发放的歧视性条件、非居民企业进行网上税务登记和申报的可能性、偏离国际公认的电子合同规则、禁止使用电子认证（如电子签名）的措施、缺乏有效的纠纷解决机制。图3报告了2014-2018年期间主要样本国家的电子交易壁垒情况。结果表明，中国数字服务贸易发展在跨境电子交易上面临的障碍较为明显，平均值达到0.064，与巴西、印度等发展中国家基本持平，而要高于美国、日本、英国等发达国家。虽然随着经济全球化的发展，中国“海外购”等电子商务活动取得了巨大进展，但也应客观看到，中国在跨境电子交易监管等某些方面还具有可完善之处，特别是，对外国企业从事电子商务活动要求获得除普通营业执照之外的特定许可证或授权、电子合同的国际标准执行、网上税务登记和申报等方面，仍需进一步制定与完善相关的法律制度和运行机制。

图3 数字服务贸易电子交易壁垒

（三）跨境支付体系兼容性

跨境支付系统兼容程度是促进数字服务贸易的关键步骤，主要涉及支付交易的国内安全标准是否按照国际标准进行、互联网银行等电子业务相关的限制措施。图4汇报了2014-2018年期间主要样本国家支付系统壁垒情况，结果说明，相比基础设施连接性及电子交易壁垒而言，中国支付系统的壁垒相对较低，平均为0.055。但从横向比较来看，中国支付系统壁垒指数与印度基本持平，而要高于其他大多数样本国家。根据DSTRI指数反映的情况，未来还需要进一步突破对某些支付解决方案对外国服务提供商的歧视性准入或完全禁止，以及解决对信用卡等常见支付方法的国际安全标准缺乏适用性等问题。

图4 数字服务贸易支付系统壁垒

（四）知识产权保护

知识产权保护是加快数字服务贸易发展的重要保障，涵盖了与版权和商标有关的国内政策是否给予外国人在知识产权保护方面的平等待遇以及是否具有合理解决与版权和商标相关的侵权行为（包括在线侵权行为）的执法机制。图5反映了2014-2018年期间主要样本国家知识产权保护壁垒情况，类似于支付系统壁垒，相比前述几种壁垒而言，中国在知识产权保护领域的壁垒总体上也相对较低，平均为0.043。但从横向比较来看，中国在数字服务贸易其他方面的障碍在样本国家中相对最高，不仅要高于美国、日本等发达国家，也要高于印度、巴西等金砖国家。根据现有DSTRI指数反映的情况，未来的政策着力点还包括向外国人提供不低于向本国国民提供的保护知识产权的公平待遇。

图5 数字服务贸易知识产权保护壁垒

（五）其他数字服务贸易障碍

除了以上几类数字化服务贸易壁垒，还存在许多其他种类的障碍，包括影响跨境数字贸易的性能要求（如强制使用本地软件和加密或强制技术转让）、下载和流媒体的限制、在线广告的限制、商业或本地存在要求、以及对网上反竞争行为的有效补救机制的缺乏，这些障碍也会对中国数字服务贸易自由化产生重要的影响。图6反映了2014-2018年期间主要样本国家数字服务贸易的其他障碍情况。从纵向时间维度来看，中国其他方面的壁垒有所上升，从2014年的0.065上升至2018年的0.087。从横向比较来看，中国在数字服务贸易其他方面的障碍在样本国家中相对最高。根据DSTRI指数反映的情况，未来应在当地开展数字贸易是否需要设立当地代表处、对法律内容下载和流媒体是否限制，以及对从外国公司购买广告服务是否征收歧视性税收等政策上采取更开放化、更包容性的政策措施。

图6 其他数字服务贸易壁垒

（六）数字服务贸易国际合作障碍

进一步地，本文还通过其他国家对中国数字服务贸易障碍程度的横纵向比较分析，来揭示中国开展数字服务贸易国际合作时容易面临的障碍。表1显示了2014—2018年其他主要国家对中国数字服务贸易壁垒指数的演变情况。从纵向变化来看，与2014年相比，大多数样本国家如美国、德国、法国、英国等对中国数字服务贸易壁垒有所上升，仅有巴西、印度、俄罗斯、日本等国家对中国的数字服务贸易壁垒在波动中轻微降低。从横向比较来看，2014年至2018年，在样本国家中，南非对中国的数字服务贸易壁垒相对最高，其次是加拿大和韩国，印度对中国数字服务贸易壁垒相对最低。

上述结果表明，在样本期间，绝大多数国家对中国数字服务贸易的指数变化是限制性的，其限制性政策数量不断增加，而自由化程度有所下降。总体而言，在当前“逆全球化”思潮和贸易保护主义倾向有所抬头的背景下，全球数字贸易的监管环境日益紧缩，这对在传统货物贸易增长趋缓情况下进一步激发数字服务贸易新动能是不利的。展望未来，还需世界主要经济体继续坚持开放发展理念，深化合作共赢，携手共建人类命运共同体。

表1 2014—2018年中国与其他主要国家数字服务贸易壁垒指数的演变

四、促进中国从传统服务贸易向数字服务贸易转型的突破路径

随着数字化转型对服务贸易方式产生重大影响，如何准确评估数字化背景下推进中国服务贸易开放的难点，并由此提出针对性的对策思路愈发重要。本文利用经济合作与发展组织数字服务贸易限制指数（DSTRI）中的监管信息来分析数字服务贸易的监管环境演变。结果表明，在推进数字服务贸易发展过程中，中国在电信基础设施建设、跨境电商监管、金融服务兼容性及知识产权保护等方面仍存在瓶颈性难题。此外，随着“逆全球化”和贸易保护主义抬头，整体上看全球数字贸易的监管环境日益紧缩，中国数字服务贸易发展将会面临更为严峻的挑战。应该说，监管不当或监管缺失均有可能会从限制性、不一致性或不可预测性等方面抑制数字服务贸易，相反，透明的法规、有效的司法程序以及对国际标准的遵守能够有效地降低运营成本及其不确定性预期，进而促进数字服务贸易发展。因此，如何多管齐下补齐缺失短板，完善既有制度规则，是中国推进数字服务贸易发展的重点方向。

基于前述电信基础设施连通性、跨境电子交易监管、跨境支付体系兼容性及知识产权保护等数字服务贸易障碍，整体上看，中国应顺应经济全球化潮流，坚持内外联动、推进内外开放，不仅要通过构建开放型经济新体制，优化改善自身在数字战略中的贸易限制和贸易便利措施，更应主动参与全球经济治理体系，在新一轮全球经贸规则重构中争取主动权，积极应对来自其他国家的数字贸易障碍和壁垒。通过创新全球生态治理体制机制，推动中国传统服务贸易向数字服务贸易转型、共建全球数字生态共同体。政策含义如下：

（一）推动电信基础设施及服务互联互通

为突破中国数字服务贸易中电信基础设施连通性瓶颈，应促进硬件联通、软件衔接及网络化布局形态。推进光纤、数字微波、卫星、程控交换、移动通信、数据通信等公用电信基础设施和服务体系建设，深入实施网络提速降费、“宽带中国”与“互联网+”战略。补齐互联网基础设施短板，缩小国内外数字鸿沟，提升网络覆盖率和信息化水平。推进新一代信息通信技术特别是5G技术的应用普及，并加强从业人员技能和服务的学习培训，提高信息化服务水平，提升国际通信互联互通水平。特别是，在确保国家和个人信息数据保护和安全前提下，促进国际通信软件联通以及跨境数据流动便利化，进一步推动金融财务或商业数据的跨境流动，推动互联互通新升级。

（二）完善跨境电子交易法律制度与监管

为克服中国数字服务贸易中跨境电子交易监管领域的问题，在大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等技术运用背景下，应进一步制定与完善跨境电子交易等相关的法律制度和运行机制，减少因监管缺失带来的交易成本增加、法律环境分割化等弊端，消除外国企业从事电子商务活动许可证或授权发放的歧视性条件，探索对外国企业从事电子商务活动的国民待遇。同时，通过监管制度摸索和创新，推行国际公认的电子合同规则与标准，探索非居民企业进行网上税务登记和申报税款的可能性；此外，探索使用电子认证（如电子签名）等便利化措施，构建有效的跨境电子交易纠纷解决机制。

（三）促进跨境支付结算体系的兼容性

为弥补中国数字服务贸易中跨境支付体系兼容性的短板，应逐步建立起全方位、多层次的跨境支付结算监管体系，丰富监管科技手段，提升系统技术，认定各类监管标准，强化跨境支付系统兼容性，构筑跨境支付监管新生态。推动支付交易的国内安全标准按国际标准进行，减少互联网银行等电子业务限制措施等。特别是，在确保个人信息保护与跨境数据传输安全性基础上，进一步探索对部分支付解决方案外国服务提供商歧视性准入或完全禁止的合理性边界，对信用卡等常见支付方法采用国际安全标准，提高清算效率与交易安全性，从运行系统层面完善跨境支付结算监管制度的全面性和链条性。

（四）优化国际知识产权保护环境

为完善中国数字服务贸易中知识产权保护的难题，应进一步完善知识产权保护法律法规体系，营造促进有序竞争和创新发展的良好知识产权保护环境。具体而言，要以“包容审慎”的理念，完善新技术、新产业、新业态与新模式领域知识产权的保护制度。同时，运用互联网、大数据等手段，强化对知识产权侵权行为惩治机制，通过源头追溯、实时监测、在线识别等，提升打击和处置知识产权侵权行为的精准度。此外，探索向外国人提供不低于向本国国民提供的保护知识产权的公平待遇，建设解决与版权和商标相关的侵权行为（包括在线侵权行为）的知识产权保护的纠纷咨询指导机制。

（五）加强数字服务贸易的国际合作

为破解中国数字服务贸易中的国际合作难题，应深入探索数字服务贸易国际合作及全球治理新模式，吸收符合国际数字服务贸易发展趋势的精华内髓，对标国际高标准规则并进行借鉴与接轨，同时积极参与全球经贸规则重构，提高中国在全球数字化规则制度上的话语权。依托“一带一路”沿线国家市场，逐步深化双边数字服务贸易合作，打通数字经济合作中的堵点，共建多边、透明的全球数字服务贸易治理体系，构筑数字服务贸易促进平台和政策环境。特别是，探索在数字服务贸易经营地设立当地代表处，放宽对内容下载和流媒体限制，对从外国公司购买广告服务减免歧视性税收，实施更为有效的网上反竞争行为补救机制等，通过采取上述更为开放化、包容性的政策措施，优化中国数字服务贸易的全球布局，促进中国数字服务贸易高质量发展。