中国住房公积金制度政策研究

(武汉大学 湖北 武汉 430000)

一、历史作用与必然性的思考

在当今世界，大多数国家对住房公积金制度采纳度较低，乃至于新加坡作为原创性的住房公积金制度的开创者也将该制度作为实现中央公积金制度的过渡版。而类似德国等西方国家，更多地采用合同住房储蓄制度。在中国，由于长期实行福利分房与低廉租金制度，加上当时收入水平非常低，致使居民普遍缺乏住房消费的习惯，更缺乏存钱购房的意识。因此，向新加坡中央公积金模式学习的住房公积金制度，在上海出现有一定的偶然性，但在中国的流行，却有一定的历史必然性。

二、政策基本性质

住房公积金制度具有一些典型的性质，主要包括：

1.强制性：由政府强制性地代理人民的刚性住房需求。

2.长期性、固定性：对多数缴纳公积金的职工而言，住房公积金的缴纳长期伴随工资的发放，且缴存比例在固定单位中也相对固定。

3.保障性：更多体现为积金本身对职工的一种低流动性与福利性质的补贴，即相关单位必须缴纳与职工缴存比例相同的另一半的公积金，且若职工退休仍未用完公积金，则余额可充当职工的养老保障。

三、政策本身的缺陷

住房公积金制度借鉴了新加坡的经验。在实施的很多年里，切实解决了很多城市工薪阶层的住房问题。作为一项福利制度，尤其是面向城市居民的住房福利制度，能够产生如此庞大的影响力，并且实实在在地以肉眼可见的规模成长，其历史功绩和使命不容置疑。但正如许多学者曾提到的，住房公积金制度，具有颇多的弊端，而这些弊端在近些年越发呈现放大的趋势。其实，无论是该项政策的支持者抑或反对者，都客观存在政策本身兼具优缺点，只是对优缺点力量对比的判断存在诸多分歧。

反对者对政策提出的可能性弊端，主要集中在缴存归集与资金使用两个层面。概括下来，政策存在的缺陷主要包括：

1.住房公积金制度并不具备充足的理由使其合理地保有强制性并运作30年之久。该制度在当时具有一定的积极意义，有利于资源向房地产投资建设等方向积累。但在市场化房改已然完成的情况下，政府不应过度干涉个人住房需求规划，其强制性在法理上不占优势。

2.对市场成本与效率有逆向影响。住房公积金制度，在本质上相当于政府剥夺职工部分收入的资金运用自主权，然后以公权设立的行政组织来代理运用这部分资金。这种行政化委托管理，在一定程度上牺牲了市场效率，因为定向化资金开支不利于资源在供需层面的合理分配。

3.违背初衷，反而变相拉大贫困差距。住房公积金的缴存比例，缴存基数，乃至于数量乘数都因人而异，差距甚大。在武汉，月度住房公积金收入最高的人群与最低的人群差距逾300倍之多。在某种程度上，高公积金积累的受益者无疑会更加倾向于房地产投资，以更大程度运用账户中低利率运转的存量金。而低公积金积累的职工人群，在一二线城市中，其福利收益对于购买住房无异于杯水车薪，反而可能被高公积金收益者变相套用资金。久而久之，贫者无房，富者多房的现象可能越发显著。同时，不少人提出，由于缴存免税的政策，住房公积金正越来越成为垄断行业、国有企业的变相福利和避税天堂。这一点关于拉大贫困差距的考虑，也是住房公积金制度最为人诟病的地方。

4.存款利率过低，损害了职工的资金收益权。据统计，在2019年，全国公积金储备账户中的闲置资金超过8000亿元，如此庞大的资金账户只能以一年期商业银行存款利率的周转方式低效率运转。这不仅不利于国家经济的投资与发展，也不利于职工更合理地调用自有资金。

5.贷款运用人数少。住房公积金的覆盖不仅存在人群差异，也存在地域差异，在上海等一线城市，住房公积金覆盖率较广，不少个体户也被纳入考量范围。但在大多数二、三线城市或小城镇，低收入人群往往无法通过低利率的公积金贷款获得住房的购买权，而只能通过昂贵的商业银行贷款方式。据统计，哪怕是在住房公积金政策越发普及的2019年，全国商业银行住房贷款额也远大于通过住房公积金贷款的数额。这就让该项政策越发具有“劫贫济富”，扩大马太效应的特征了。

6.存在地域失衡现象。住房公积金在二三线城市，账户资金大量闲置，而在购房需求旺盛的一线城市，住房公积金普及面大，投资意识广，往往出现资金贷款短缺的现象。尽管当下中央人民政府及各地组织机关都在致力协调此地域矛盾，但鉴于住房公积金特有的地区性质，使得在国家尚未实现中央统筹公积金制度的背景前提下，该类资金流通性缓慢，可谓任重而道远。

7.从法学理论的角度来看，住房公积金政策天然具有缺陷。该项制度的本质特征是工资性，财产权属性是有限制的个人所有权属性。根据《住房公积金管理条例》，公积金管理模式大致可以概括为管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督。而这导致了：

(1)决策主体的法律地位被虚化，法定权力行使不力；

(2)所有者代表比重低，所有者参与决策的途径缺乏法律保障；

(3)决策主体的法律责任制度不具可操作性，甚至严重缺位；

(4)约束机制不健全，加大了金融风险。

四、德国的住房互助储蓄银行政策对比

在德国高度发达的金融体系中，住房互助储蓄银行是依据政府特定的法律设立专门从事个人住房抵押信贷服务的金融机构。尽管它具有为政府政策目标服务的责任，并享有政府的多种优惠，如为参加住房互助储蓄者设立的储蓄奖励金、资产积累奖金等，但是这些优惠政策并没有改变它独立的金融企业法人地位，而公司制是目前德国住房互助储蓄机构普遍采纳的一种组织形式。

相较于中国的住房公积金政策，本国的该项政策在融资积聚方面具有更强的优势。且中国的住房公积金政策提供的福利性带来的住房高需求，使中国在改革开放早期，得以实现全社会资产规模的快速增长，这在当时的历史发展阶段是极其先进且适用的。

然而，当下也有诸多学者提出，类似德国的住房互助储蓄银行政策，才应该是中国住房公积金政策的努力方向。只有实现中央统筹的公积金制度并有政府加以更强的信誉保障，或者更加自由化地采取公司性质的住房互助储蓄银行，才能摆脱当下住房公积金制度定位不清的尴尬现状。

德国住房补助储蓄银行，其设立的优点在于：

1.有利于形成有效的约束和激励机制，市场化的行为保证了效率，减少了市场扭曲以及随之而来的扩大差异化行为的出现。

2.有利于所有者、董事会、高级经营者实现权责制衡的关系，促进所有权与经营权的分离。

3.机构本身是社会投资主体进行自愿注册会员的蓄水池。

德国住房互助储蓄银行已发展多年，在适应德国国情的状况下，也经过了包括会员制、管理层分配、董事会职权等多项改革。中国住房公积金制度在未来的改革，也许会延续自身的特色，但也将并适宜从他国的制度层面寻找经验。

五、住房公积金的可能改革方向与相关建议

对住房公积金制度的改革，中国经济界的学者众说纷纭，大致分为三个流派：仿西论、延续性改革论、废除论。

仿西论认为，将该项制度改造为合作住房金融机构，类似于上文提到的德国住房互助储蓄银行，或者政策性住房金融机构(例如，巴西在20世纪的尝试)。前者具有较强市场化导向性质，而后者更有国家强力和富有效率的政府形象参与。在天津市曾尝试部分推动类似德国住房互助储蓄银行的政策尝试，但浅尝辄止，发展维艰。

延续性改革论认为，住房公积金的存在总体是合理的，并非需要将该项制度改变为其他形态或者索性取消掉。持此类观点的学者主张将住房公积金并入商业银行按揭贷款体系，或充分发挥其福利性质，与养老、医疗、实业一起合并，形成公民统一的更全面的社保体系成分。

对住房公积金制度持有更强否定与消极意识的学者主张废除论，即彻底废除住房公积金制度，且不另起炉灶。这些人认为，住房公积金具有很强的法理不适用性，且其强制性严重违背了公民在财务资源分配上的自由权，因此只有彻底废除此项制度才能避免房地产投资市场出现的种种低效率现象。

本文认为，住房公积金本身的历史作用不可否认，但其固然存在的低效率、法理缺陷、权责分离、分配不均的现象也应得到承认。在中国特殊的国情下，巴西在20世纪尝试但失败的政策性住房金融机构也许是长期以来看最好的发展方向，但短期不宜采纳。在短期内，住房公积金更适宜诸如市场化的因素加以激活，而其在法理上的缺陷，则更应加强立法效果和执法强度，依阶段对住房公积金政策实现规范化。

另外，针对住房公积金政策施行地域不平衡的现象，本文认为，将住房公积金纳入全中央做统一考量是必要选择。首先，住房公积金分散到地方上的事业单位，缺乏对金融风险的系统性认识；其次，各地资金供需情况不平衡；最后，更加集中的住房公积金存量有助于实现国家更长远、更大规模的收益发展。

六、结语

住房公积金政策在中国已有30年的发展历史。在最初的资金分配导向，并最大限度进行融资扩张，实现以房地产链等多产业综合发展的历史背景下，住房公积金政策有很大的适用性。此外，住房公积金属于住房福利性质的政策，其提供的廉价公积金贷款解决了很多家庭购房难的问题。

然而，住房公积金政策在当今已呈现出很多方面的缺陷与劣势。低效率、强制性、权责不明与金融风险的问题跃然纸上。关于未来住房公积金政策如何发展，各流派学者众说纷纭，而无论是新加坡的中央公积金制度、德国的住房互助储蓄银行制度，乃至巴西曾试水的政策性金融机构制度，都给中国提供了不同的模板，至于如何参照，抑或走自己的路，还需密切结合自身国情。本文的观点则是，在长期将住房公积金体系改制为更有政府职能体现的政策性金融机构，而在短期既要调动市场积极性，扩大闲置资金利用范围，也要着力解决可能造成的贫富效应扩大问题，而将公积金的调配范围从各级地方拢权至中央，成立相关委员会，合理分配委员会注册委员的身份比例，将有望缓解该政策可能形成的不良效果。结合立法更加谨慎，执法更加严格，却能有效疏通住房公积金运用的市场化通道的做法，有望造就这项制度更加造福人民的前景。