从与经济增长关联性谈税务行政成本管理

(西南民族大学经济学院 四川 成都 610041)

一、行政成本管理的理论基础

正如科斯所指出:“政府,作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构,其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性偏好信息所需的交易成本和谈判成本……实际上,政府的行政机制本身并非不要成本,有时它的成本大得惊人。”2017年国家税务局系统共有56.29万人，其中在职人员40.59万人，离退休人员15.7万人，全年组织税收收入(已扣除出口退税)12.6万亿元，而同时期日本税收约为34 633亿元，完成此项工作人数约为5.6万人。如将离退休人员计算在内，完成相同的税收量日本需要的人员数量仅为我国的0.36倍。2017年我国税务系统共支出10 979 159.95万元，收入10 798 751.68万元，其中财政拨款收入6 934 739.38万元①，如果将我国税务机关效率提高至日本同一水平，每年将削减成本近700亿元，该项成本已超过部分西部地区2017年的税收收入。由此可见，我国单位税收收入的征收成本已过高，削减税务机关行政成本势在必行。

一个值得关注的问题是削减行政机关运行成本是否有利于经济增长。Romer(2000)认为:长期经济增长是由技术进步(含经济制度的变迁)贡献的,而短期经济增长是由资本和劳动等要素投入的增加所贡献的。刘伟(2002)认为过去中国经济的增长主要是靠制度改革由第三产业拉动的,然而第三产业的结构扩张会降低第一产业和第二产业对经济规模的正效应,因此只有通过提高第一产业和第二产业的效率才能获得长期稳定的经济增长。可见技术进步对于经济的长期增长有着至关重要的作用。如果行政机关成本与经济增长呈正相关，那么就不存在削减成本的基础，只有在过高的行政成本抑制经济增长的情况下，削减成本才有意义。由前面的分析可知，长期的经济增长由技术进步决定，那么行政成本与经济增长的关系，可以表示为行政成本与技术进步的关系。张莉华(2007)认为行政机关过高的成本主要表现为行政机关规模庞大、公车耗费、公款培训及出国等方面，并不是用于改革创新，基本属于非生产性支出。StevenLin(1994)对20个发达国家和42个发展中国家进行政府支出(分别包括及不包括国防和教育支出二种)占GDP比率的变动对经济成长的影响进行估计,结果得出:政府非生产性支出对发达国家和发展中国家不论短期或长期均呈现负面影响。

因此，从理论研究的角度来看，政府非生产性支出不利于经济增长，因此我们需要对政府非生产性支出进行管理及削减非必要的行政成本。

二、行政成本管理的现实需要

(一)基于国际形势的行政成本管理

随着以美国为首的贸易保护主义的抬头，全球自由贸易体系遭遇空前的挑战，全球经济增长充满不确定性，使得我国的经济发展面临的国际环境复杂多变。

第一，全球经济处于低迷状态。自2009年以后，我国已成为全球最大出口国，持续低迷的全球经济，导致世界总需求降低，造成我国部分产能过剩。2010年全球GDP增速4.30%，2017年全球GDP增速为3.20%，我国出口总额于2016年出现2008年以后首次下降，2015年至2017年净出口总额由36 830.7亿元下降至28 521.4亿元，而我国经济增速由2014年的7.40%下降至2017年的6.90%。

第二，全球体系分工出现新的趋势，我国经济面临发展中国家和发达国家的双重竞争。自2008年金融危机后，西方发达国家认识到建立在高负债、高赤字的虚拟经济基础之上的经济发展，实体经济才是社会发展根本，因此各自推出再工业化战略，使制造业回归本土，如美国推出的一系列促进实体经济发展的税收优惠政策。

(二)基于国内形势的行政成本管理

目前的研究指出，我国财政供养人口呈逐年上升的趋势，行政成本呈逐渐增加的状态，因此需要管理日益高涨的行政成本。过高的行政成本造成财政压力过大。而目前我国财政收入的大部分来自税收，过高的行政成本继而转嫁到纳税人身上。税负水平的提高会抑制市场经济的活力。而这与我国目前提出的减税降费政策不相符。而中国自从改革开放以来，经济经过一段时间的高速发展，已由高速发展阶段进入高质量发展阶段，这就要求国内的各企业进行改革创新，改变过去粗放式的经济发展模式，前期我国生产的产品主要集中于低端产品即低附加值的产品，随着我国基本人口红利窗口期的逐渐消失，人工成本的上升，导致我国出口的产品利润逐渐下降，倒逼企业进行技术创新，生产高附加值的产品。而且我国经济的高速发展是以牺牲部分环境为代价的，在国家提出蓝天保卫战的大背景下，过去粗放式的经济难以为继，这就要求企业进行改革创新。

三、行政管理成本居高不下的原因探析

行政成本居高不下的原因是行政机关缺乏降低成本的原始动力。目前各行政机关的收入来源，一大部分是来自财政拨款，不同于企业来自营业收入，而财政拨款并不是根据行政机关的收入情况来决定，而是根据行政机关往年的支出情况以及未来可能增加的支出来决定的，也就是根据支出来确定财政拨款的额度，而不是收入情况。对于提供公共服务的行政机关来说，收入的情况难以确定，因此这也是大多数行政机关的拨款是根据支出情况来确定的原因。也就表明行政机关的收入来源和行政机关的效率基本不挂钩，既然收入与工作效率不挂钩，那么行政机关也就缺乏提高工作效率及削减成本的最根本动力。

四、方法探析

目前的研究文献提出的各种削减成本的措施包括宣传教育、预算管理、改变会计核算方式、审计监督等，基本未触及工作效率与收入关系这个根本原因。这些措施可能在短期内取得效果，但从长远来看，这些措施并不能有效地管控行政机关过高的成本，使成本与工作量保持在合理的水平。本文从以下两个方面提出建议。

(一)以工作量为基础的财政拨款制度

各行政机关的财政拨款应根据各自的工作量来确定。虽然行政机关提供的公共服务所取得的收入难以确定，可以将某地的行政机关与国内外其他机关相比较，比较其在提供相同的或者类似的公共服务时所消耗的成本，根据国内外的比较结果确定合理的财政拨款额度，而不是由各行政机关的预算及上年的支出情况来确定。

(二)建立以工作效率为基础的激励制度

坚持多劳多得及能者晋升的原则，确定以工作效率为目标的财政拨款方案及绩效分配方案，并以法律法规的形式确定下来，形成一种制度。税务机关工作人员的收入水平与晋升和工作效率相挂钩，提高税务机关工作人员的积极性，形成成本管理的长效机制。

注释：

① 数据来源于2017年国家税务局系统部门决算。