关于如何加强国有企业内部控制的思考

祝玲

摘 要 进入21世纪以来，社会不断进步，经济不断发展，科学技术日新月异，新商业模式层出不穷，随着全球经济一体化的深入，市场竞争日益激烈。国有企业作为我国国民经济的支柱产业，控制着国民经济命脉。良好的内部控制对国有企业适应现代经济发展、提升市场竞争力、增强我国的经济实力、实现国有资产保值增值具有重要意义。然而目前，国有企业内部控制仍存在诸多问题。为此，笔者就国有企业内部控制问题及对策展开研究。本文首先阐述企业内部控制的定义，结合国有企业的特点分析国有企业对内部控制的要求。然后结合国有企业实践，深入探讨当前国有企业内部控制存在的主要问题，包括对内部控制认识不足、治理结构不完善、风险评估与预警不到位、企业信息系统与沟通不畅及内部监督机制不健全。最后有针对性地提出加强国有企业内部控制建设的几点建议，包括提高全体员工的内部控制意识、不断完善国有企业公司治理、强化风险评估与预警、加强信息化建设及建立长效内部监督机制。笔者希望本文对完善国有企业内部控制具有一定的参考价值。

关键词 国有企业 内部控制 企业管理

21世纪以来，隨着我国对外开放程度不断加大，国有企业面临的市场竞争压力不断增加。作为我国国民经济的支柱产业，国有企业能否适应经济发展向现代企业转型、提升市场竞争力、增强我国经济实力、实现国有资产保值增值，内部控制在其中发挥着重大作用。当前，我国的国有企业虽然在形式上已基本建立了内部控制体系，但是其设计和执行仍然面临诸多亟待解决的问题。如何加强内部控制在国有企业经营中的作用仍是一个值得研究的课题。

一、内部控制的含义及对国有企业内部控制要求

2008年5月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会在借鉴世界先进经济体的做法与实践经验基础上，制定并发布了《企业内部控制基本规范》，对内部控制的含义及要求作出了具体规定。

（一）内部控制的含义

内部控制是由董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制包括相互联系相互促进的五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。随着内部控制的动态发展与完善，其要素与内涵也会不断更迭。

（二）对国有企业内部控制的要求

国有企业是国家对其资本拥有所有权或者控制权并从事生产经营活动的经济组织。在我国，国有企业除了以营利为目的外，还肩负一部分其他责任，如协助政府完成社会公益性或社会责任性使命。根据企业定位，不同企业，其目的存在差异，本文侧重从商业角度去讨论国有企业内部控制。国有企业是由国家出资，产权归国家所有。同时，它作为一个组织，由国家有关机构或授权部门代表所有者负责企业经营管理活动，由此产生了第一类委托代理关系。国内外研究表明，存在所有者与管理者之间的委托代理关系的情形下，因为信息不对称，容易产生内部人控制，损害委托人利益，从而影响国有资产保值增值等。因此，国有企业需要健全的内部控制体系，采取防御性措施予以规避内部人控制等可能产生的风险。

良好的内部控制是实现国有企业做强、做优、做大等目标的重要依靠。国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》要求，“国有及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度”。国务院国有资产监督管理委员会也出台了《中央企业全面风险管理指引》，旨在进一步加强和完善国有资产监管工作，深化国有企业改革，加强风险管理，促进企业持续、稳定、健康发展。国有企业应当围绕经营管理活动涉及的各环节及重要业务流程，设计并执行与内部控制目标、原则相符的规章制度、程序和措施，实现防范风险的目标。

二、国有企业内部控制存在的问题

我国的国有企业内部控制制度借鉴了国外的经验，经过多年发展已建立了一套基本的内部控制体系，取得了一定的成效，但是在实际运行中仍然存在较多不足。

（一）对内部控制的认识不足

国有企业传统的管理方式导致其管理层和普通员工对内部控制认识严重不足，主要表现在：一是部分国有企业董事会、管理层不恰当的绩效观。其仍然抱着“发展第一”的理念，并不重视内部控制，没有树立正确和全面的内部控制意识，导致企业生产要素利用效率不高，积累了较多的风险。其次，部分管理当局对内部控制对象理解存在偏差。任何人都需要遵守企业内部控制制度，不存在例外，包括制定内部控制的最高管理当局在内，但现实中有一些领导认为内部控制仅针对一般员工，与自己没有关系，监督环节减弱。再次，普通员工受管理层影响，对内部控制不了解、不学习、不重视。甚至为了完成任务而有意忽视内部控制，导致内部控制制度停留在纸面上，流于形式，无法得到有效执行;导致企业的内部控制制度未能发挥有效作用。最后，部分人员认为内部控制增加了审批环节，导致企业运行效率低下，因此对内部控制活动存在天然的抵触情绪。

（二）治理结构不完善

按照我国内部控制基本规范的要求，董事会、监事会和经理层应各司其职，保证相互分离，同时又相互制衡。但是，当前部分国有企业治理结构和组织架构设置不合理，未能实现三权分立的初衷，主要体现在：一是董事长、总经理一肩挑，内控制衡原则不能得到有效落实。如部分国有企业虽然形式上已改制为公司制企业，但是在管理过程中存在董事长、总经理一肩挑的现象，这种“关键人”模式实质是裁判员兼运动员。二是监事会监督功能发挥有限。我国《公司法》等法规在规范公司治理方面较重视董事会的作用，而忽略了监事会的应有地位，使监事会沦为受董事会控制的议事机构。

（三）风险评估与预警不到位

风险评估在风险导向的内部控制体系建设中扮演着极为重要的角色，它包括风险辨识、风险分析与风险评价。在国有企业实践中主要存在以下几方面不足：一是风险评估意识欠缺，在投资或创新业务经营活动开展之前，缺乏必要的影响目标达成的内外部风险环境评估。二是评估主体能力欠缺，主要体现在从事风险评估人员缺乏对业务实质的把握，导致抓不住主要风险点，进而影响采取的风险应对措施针对性不强、效果不佳。三是风险评估工具与手段欠缺，对可能存在的风险事件发生概率及影响后果难以量化。四是风险预警滞后，达不到事前预防的目的。

（四）企业信息系统与沟通不畅

当前，我国国有企业的管理信息化程度普遍偏低，内部信息沟通和传递机制有待完善，内部控制仍然主要依赖人工控制。主要体现在以下方面：一是国有企业信息化建设滞后或效果较差。虽然国有企业在硬件建设中投入了大量资金，但是部分国有企业的信息系统在设计时就未能做到整体规划。未做详细周密的调研，导致信息系统虽然功能强大，但是不能适应企业的具体情况;未能满足不同业务和不同部门的需求，导致信息系统不仅没有提高工作效率，反而增加了员工的工作量。甚至各部门或附属公司各自为政，建设了不同的信息系统。不同部门或附属公司之间的信息系统数据无法连接，导致数据不能互相钩稽，内部控制依赖人工控制的地方依然较多。二是组织架构设置过于复杂，纵向管理层级偏多（部分央企甚至有10级企业），导致信息传递链条过长;部分机构职责划分不清，导致信息处理和反馈效率低下。再加上各部门未建立顺畅的信息共享机制，导致横向沟通交流不足;部门间信息未有效沟通，导致内部控制效率低、效果差。

（五）内部监督机制不健全

当前，我国很多国有企业并未建立健全的内部监督机制。其主要体现在：一是近年来科学技术飞速发展，对经济活动的影响越来越深远和迅速。各种新型科技如支付宝、微信、云、电商等对企业经营的影响越来越深入，部分国有企业并未建立与这些新科技相适应的内部监督机制;风险防范水平依然停留在监督过去传统的企业经营活动上，使国有企业面临的经营风险急剧上升。二是部分国有企业管理层认为内部控制对业务是束手束脚的东西。内部审计部门是中后台部门，是成本中心、费用中心，并非直接创造价值的部门，因此对其配备的人员和资源严重不足。三是内部监督人员专业度不够，其能力和经验不足以识别企业经营中的风险，仅仅是按照既定的程序开展工作，主要目标不是帮助企业提高管理水平和发现风险、防范风险，而变成了完成工作底稿和内部报告，导致内部监督工作变成了走过场。

三、完善国有企业内部控制建设的建议

鉴于以上分析，同时考虑到我国国有企业发展现实，尊重企业历史演进路径，对加强国有企业内部控制提出以下建议：

（一）增强全员内部控制意识

国有企业应首先着力改善内部控制环境，营造风清气正、诚实守信、遵规守矩的内部控制文化。这是内部控制生效的关键因素之一。

针对管理层，一是定期组织培训，使管理层将内部控制作为企业的一项核心竞争力来对待，将其上升到公司整体战略层面。二是在对管理层的考核中加入对内部控制制度建设和执行的考核维度，将内部控制充分融入管理层的日常工作中。

针对普通员工，一是从管理层由上向下传递企业对内部控制与风险管理的态度，大力培育诚信和敬业的企业文化，形成良好的内控环境。二是要加强培训，提高普通员工尤其是从事内部控制工作人员的专业水平，定期分享内部控制领域的最新理论进展和实务经验。三是要建立顺畅的沟通渠道，如举报热线、董事长热线。针对内部控制中的缺陷，使普通员工不仅有勇气、有能力，更要有渠道保证公司的内部控制的有效执行。

（二）不断完善国有企业公司治理

唯有强化公司治理，才能改善控制环境，防止管理层超越内部控制。为了建立现代企业制度，改变政资不分、政企不分、所有权和经营权合一的现象，国资委从2004年开始启动了董事会试点工作。经过10多年的努力与积累，到2017年5月，国办下发《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，应该说我们在国有企业治理结构建设上取得了长足进步。主要表现在：一是出资人机构逐渐转向管资本为主。二是确立董事长、总经理分设原则，国有控股企业董事会增加外部董事比例。三是有序推进职业经理人队伍建设，逐步建立市场化激励机制，加大奖金、股份/期权风险收入占比，将经理层的收入与企业经营好坏密切联系起来。四是提高专职监事的比例，提高监事人员专业素养，选拔既有经营、财务、法律等方面专业知识，又作风正派、能坚持原则的人员担任监事。五是充分发挥审计署、外部中介机构监督作用，促使国有企业依法依规经营，实现健康可持续发展。上述原则性措施在国有企业法人治理结构完善方面发挥了重要作用，需要长期不懈坚持并不断优化。

（三）强化风险评估与预警

作为内部控制五要素构成之一，风险评估是对可能的风险事件采取控制活动的重要依据之一。因此，对风险事件的评估、监控强化可从以下几方面着手：一是对战略、投资以及创新型业务经营活动必须进行风险评估，以防范颠覆性风险发生，作为活动开展的前置程序。二是对风险从业人员设定进入门槛并加大专业培训力度，比如需要在基层业务工作一段时间。三是加大统计问卷调查面（如企业管理高、中、基层均参与），从更广泛的渠道获取大家对企业面临的全面风险作出判断。四是在管理报告设计与执行时，要包括风险监控核心指标以及报告频率，对超出正常范围值的指标需要采取应对措施等。

（四）加强信息化建设

国有企业可主要从以下几个方面采取措施：一是围绕企业中长期发展战略，抓好信息化建设的总体规划与统筹，切忌“面多了加水，水多了加面”的信息化发展模式。二是不断加大信息化建设的投资力度，将信息化投资列入每年的预算中，既包括新增投资项目预算，也包括更新维护预算;既包括硬件和软件投资预算，也包括系统实施、员工培训及人员招聘的预算。三是将信息化的建设与企业的具体经营结合起来，对各部门和各附属公司的工作需求和业务模式做详细的调研并进行统筹;防止出现信息孤岛，防止信息化建设变成面子工程，防止信息化建设出现不但未能帮助企业提高经营效率、加强管控，反而增加工作量、降低工作积极性的情况。

（五）建立长效的内部监督机制

建立长效的内部监督机制可以从以下几个方面采取措施：一是管理层应首先正确认识内部监督机制的作用，不应将其视为束手束脚的无用之功，而是要将其视为保障企业在市场经济的大海中乘风破浪的压舱石。因为任何一个组织或一项工作如果缺少内部监督，而只依赖道德或信任来约束，注定无法长久地保持稳定执行，这是由人类的本性所决定的。二是要从上至下地进行制度建设，由最高管理层牵头，使全体员工认识到内部监督机制是严肃的，是必须无条件执行的，全体员工必须接受内部监督。三是内部监督机制的建设必须结合企业的具體经营情况，广泛征求各部门和各业务线条的意见，切不可不做调研就进行纸上谈兵式的制度设计，防止内部监督机制阻碍业务的发展。四是强化制度执行，强调“有法必依，违法必究”，确保制度的执行。

四、结语

中国经济从高速发展向高质量发展过渡，作为国民经济支柱的国有企业也从过去的做大向做强、做优转型。加强国有企业的内部控制建设是实现转型目标的必由之路。笔者结合国有企业内部控制现状，对国有企业内部控制建设存在的不足进行了探讨与分析，并针对性地提出了改善建议，以期对国有企业完善内部控制体系、提高国有企业的管理水平有一定参考作用，从而促进国有企业提质增效，实现健康可持续的发展。

（作者单位为国防科工局经济技术发展中心）

参考文献

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