高校办学自主权落实与扩大：现状、困境与对策

朱 玲

（汕头职业技术学院，广东 汕头 515041）

高校办学自主权的落实与扩大对高等教育尤其是高校的发展具有重要意义，有助于增强办学活力和适应经济社会发展的能力，有助于摆脱政府单一控制模式，促进教育在质量、结构、规模、效益等方面的协调发展。[1]在我国社会经济进入新常态的发展背景之下，扩大高校办学自主权的呼声越来越高。

一、高校办学自主权的落实与扩大的发展阶段

纵观高校办学自主权发展的历史，可以从以下三个阶段进行全面地剖析和阐述。

第一，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布实施，首次提出“扩大高等学校的办学自主权”，其中最大一个亮点体现在：认为政府对于高校办学模式和教学方式的发展给与了过多的局限和束缚，因此放开局限、打破束缚是推动高校快速适应社会改革趋势、培养更全面人才一个重要途径。同时，对于高校招生计划的改革方向以及毕业生的分配等重点问题也给出了指引和答案。可以说，《中共中央关于教育体制改革的决定》奠定了高校自主招生有序发展的基础。

第二，1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布实施，对于高校自主办学模式的体制机制、主要任务等给与了更加明确的规定。这一《发展纲要》的亮点突出体现在：对于高校人事管理制度和干部调任制度等给与了更加科学的发展指向，同时进一步提出高校在教育方式的改革上要给与更多的自主权和决策权。这也就意味着，在高校自主办学、自主招生中，政府“简政放权”的动作又有所扩大，同时也意味着，高校对于自身的发展有了更多的“话语权”。

第三，1995年《教育法》颁布实施，明确规定了高校在管理体制、教学活动、学籍管理以及经费管理等方面更多的权力。1999年《高等教育法》颁布实施。《高等教育法》的最大亮点体现在：确立了高校的法人地位，确定了高校办学自主权的主要内容，规定高校在专业设置、教学权、招生、对外交往、科学研究和社会服务、校内机构设置和人事、财产等方面拥有自主权。[2]

第四，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布实施，对推进政校分开、管办分离、落实和扩大学校（特别是高等学校）办学自主权做出了明确规定。

以上这些政策法规的颁布和实行为高校自主办学、自主招生的发展奠定了坚实的政策基础和理论依据，同时也是高校自主办学的深刻背景。三十年过去了，虽然高校办学自主权问题在理论和实践研究都取得了一定的进步，但是高校办学自主权落实和扩大依然没有很大的改观，现实困境是什么？我们应该怎么做才能有更大的突破？

二、高校办学自主权的基本内涵及落实现状

高校办学自主权是一个十分复杂的综合概念，其根本和西方大学自治思想的精髓一脉相承，主要是因为各自国情、文化等影响因素的不同所以有一定的差别。因此，中外的研究学者对大学自主权的界定以及概念的分析并不统一，不同学科、不同研究者、不同研究方法也会获得不同的认识。高校办学自主权这一概念，是中国高等教育理论工作者联系中国高等教育改革发展实际情况提出的一个具有明确指向性的概念，其根本就是要让高校具有能够主动适应社会经济发展需要的自我发展与自我控制的能力，而并不是在封闭的系统中开展自我完善的所谓自治。因此，高校要落实与扩大办学自主权应该要走符合我国国情的发展之路。

现阶段我国高校办学自主权，是指高等学校充分享有依法自主办学的权利，以保障高等学校教学、科研和社会服务等活动的顺利开展，充分实现其社会职能。[3]我国高校的办学自主权主要体现在七个方面：招生权、专业设置权、教学权、科学研究和社会服务权、对外交往权、校内机构设置和人事权、财产权等。

通过查阅文献以及访问一些高校领导与老师，发现目前高校的办学自主权落实情况还不是很理想，高校在招生、专业设置、教学、科学研究、对外交往、校内机构设置和人事管理及财产管理等方面所拥有的自主权非常有限。

（一）高校招生自主权方面

《高等教育法》第三十二条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。长期以来高校根据国家要求“统一考试，统一招生，统一录取，高校招生自主权在实践中常常是“有名无实”。[4]目前我国已有一些高校自主招生,取得了良好的效果，但是还存在一些问题。我国法律法规虽然规定了高校有自主招生的权力，但政府没有明确解释和界定高校自主招生的权限，高校无权决定招生计划、生源分布及收费标准等。访谈时，一些高校老师反映，高校自主招生目标不明确，方案大致化，因此出现一些问题，如：高校自主招生的公平问题、高校自主招生中的诚信问题、高校自主招生中的投入与效益等。

（二）高校专业设置自主权方面

《高等教育法》第三十三条规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。目前，虽然高校在落实专业设置自主权取得了较大进步，但是仍然存在一些问题，高校专业设置自主权还是很薄弱。多数高校不能依据学科发展的前沿、当代科技发展的趋势以及经济社会发展的需求来设置新专业。访谈时，一些高校领导反映，政府对学校的放权不够，高校设置新专业和调整已有专业过程繁琐，需要层层审批，手续繁杂，使高校专业设置一定程度滞后于市场需求。

（三）高校教学自主权方面

《高等教育法》第三十四条规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”教学管理主要包括人才培养计划管理、教学运行管理、教学质量监控以及专业建设、课程建设、实验室建设、教学基地建设、学风建设、师资队伍建设、教学管理制度等基本建设的管理。[5]通过调查发现，高校教师缺乏教学自主权，作为权利主体的教师积极性不高。不少老师反映教学计划制定还是由政府掌控，教材的使用相比以前有一定自主权，但是主要还是由政府指定，教学检查与评估过于频繁影响正常教学。

（四）高校机构设置和人事自主权方面

《高等教育法》第三十七条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”随着各省陆续颁布关于高教领域的“放管服”改革文件，高校机构设置和人事自主权有了明显进步，但是高校在决定本校人事选拔、任用、岗位设置、人员录用考核、职称评聘、校长选拔等方面，依然缺乏自主权。

（五）高校科学研究和社会服务自主权方面

《高等教育法》第十条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。”第三十五条规定：“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”2018年国务院颁布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,2019年1月国务院又颁布了《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，随着一系列文件的颁布，高校科学研究和社会服务自主权有了较大发展，但还是存在很多问题。访谈中，不少高校老师反映，由于现行的科研经费主要来源于政府，所以科研选题有时需从政府指定的申报指南中选择，缺乏自主权。

（六）高校财产自主权方面

《高等教育法》第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。目前，高校财产自主权不充分，高校经费管理和使用权限制很多。访谈中，一些高校领导反映，高校依然没有自主收取学费的权力，统一由政府决定，高校没有自主调整经费管理的权限，设备采购也统一由政府安排。

三、高校办学自主权落实与扩大的困境分析

（一）政府职能没有完全转变，政府过于束缚高校

政府在高校自主办学发展过程中介入过多，过于束缚高校的管评模式是当前政府与高校之间的一个突出矛盾。主要表现在两个方面：一方面，政府作为高校的创办者、管理者和评价者，对于自身的三个角色缺乏机动灵活的转变，政府作为管理者的角色，在一些情况下对于高校的管理机制和管理模式“管的过多、管的过宽”，在政府的职能还没有实现完全的转变之前，高校似乎成为了政府机关下属的一个事业单位；另一方面，政府对于高校评价模式的建立还不是十分科学、系统，尽管政府在近年来一直致力于对于高校的管理效率评价系统和教师评价系统的建设，但是由于评价方式的单一性和刻板性导致评价工作的启动一直没有得到实质性的进展，加之评价的手续相当繁多，形式主义的趋向过重，这就造成评价监督并没有发挥其应有的作用。

（二）高校自身的办学模式与管理模式缺乏灵活性

在对高校自主办学和政府职能转变进行研究的过程中发现，政府在高校自主办学的发展进程中给与了过多的限制和束缚，这就是导致高校自身办学模式和管理缺失缺乏灵活性和创新性的一个主要原因。在政府相关政策、法规的约束下，很多高校不敢放手创新，从根本上来说还是不愿意做“出头鸟”，抱着“宁可不创新，也不出问题”的传统观念，任由政府对自身的管理体制和发展模式“指手画脚”，这是其中的客观原因。而主观原因在于高校自身能力上的局限性，高校自主办学的发展并不是一个简单的方案或者可行性报告就能够解决的问题，而是要经过大量的市场调研以后，根据自身发展的实际和市场经济的现状进行反复的修订完善而做出的决策，但是很多高校面临着繁重的教学任务和招生任务，对于自身办学模式和管理模式的创新缺乏充足的精力和后备力量。

（三）法律法规不够健全

尽管我国陆续颁布《教育法》《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等法律法规，明确规定了高校办学自主权的主要内容，但是现有法律法规对高校办学自主权针对性不强，没有考虑不同高校之间的差异。《高等教育法》过于笼统,缺乏具体的解释,可操作性差,对政府和高校之间的权责划分不清晰，只规定高校的自主权,没限定政府的权力范围，高校法人地位和办学自主权难以保障。[6]另外,缺乏对高校办学自主权的法律救济途径的规定,当政府的失当行为侵害了高校的自主权,没有法律法规明确该用什么途径和方式来维护高校自身的合法权益。

（四）社会综合因素的影响

探究限制高校办学自主权落实的因素一定要把问题放在整个社会之中，把社会因素也一起考虑进来。经过长时间的发展，中国重视整体轻视个体的大一统文化传统特征已经形成，大一统文化对中国高等教育的发展影响十分大，在这种文化环境中，高校始终如一的和社会以及国家保持高度的同构性以及统一性，就算是在现如今创建社会主义政治文化的环境下，也没有办法推动高校立刻摆脱依附性、顺应性以及服从性的思维习惯。

四、高校办学自主权落实与扩大的对策分析

（一）政府应明确职责定位，转变工作职能

促进高校自主办学的发展，真正赋予高校一定的自主权和决策权，从根本上看还是要通过对政府在高校自主办学中职能定位的明确来限制政府过多的干涉和制约。明确政府在高校自主办学中的职能定位主要包含以下三个方面的内容：第一，管理职能。政府是高校的主要管理者，管理者发挥一定的管理职能无可厚非，但是在政府职能转变和高校自主办学快速发展的背景之下，政府这一管理者的管理职能的发挥也要适度、也要科学，政府的管理职能应该主要定位与行政审批职能、有关制度的审核职能等等，对于高校的管理机制的确定、专业院系的安排、教师岗位的设置等则要尽可能地“放手”；第二，评价职能。政府评价职能的发挥是反应高校及其教师发展现状、评价高校发展整体绩效的一个重要内容，政府在高校自主办学中的评价职能不能缺失，通过评价职能的发挥来促进高校自主办学的科学化发展，但是政府的评价职能也应该有所完善，“千篇一律”的评价模式在目前已经不适用了，要针对不同高校的特色、不同教师的特点等制定更加具有针对性和可行性的绩效评价体系，这样才能够对高校和教师的行为结果有一个更加科学、合理、全面的评价，避免片面性和主观性的存在；第三，监督职能。高校自主办学的推进和实施并不是政府权力的全部下放，并不是给与高校全部的决策权，而是在倡导高校自主发展的基础上发挥政府的监督职能，对于一些不合理、不科学的地方要尽快给出整改的措施和意见，这也就是说，政府要积极地将职能向监督与引导的方向转变，这样才能够在既保证了高校自主权力的同时，又使得政府的宏观调控和引导作用得到了最大限度地发挥和发展。

（二）高校应明晰职责范围，完善内部治理结构

目前，政府部门已经将一部分领域的自主权力下放到高校，可是高校内部构造和管理制度中存在的不足之处已经成为了办学自主权贯彻实施的主要影响因素，严重影响了有关权力的实施。因此，高校作为落实办学自主权的主体,应明晰自身在办学自主权中的职责、义务，不断加强自身建设,不断完善内部治理结构,建立自我约束机制,才能切实地发挥主观能动性,获得切实可行的办学自主权。[3]具体包括：高校要加强自主意识，以自己积极行动向政府争取自主权；高校要联系自身的特征以及发展的目标，依法创建高校自身的制度，完善内部管控制度，提升高校自身的运转水平、发展速度、管控能力，为高校办学自主权的高效贯彻落实提供良好的环境保证与制度保证；高校要推动现代大学制度的创建，确定“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”的制度框架，构成结构科学，决策科学，落实顺利，监督有效，运转高效的高校内部权力运转制度。

（三）完善法律法规体系，加大普法力度

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”、1993年颁布实施的《中国教育改革和发展纲要》对于高校自主办学模式的体制机制和主要任务等给与了更加明确的规定、1995年《教育法》的颁布实施以及1999年《高等教育法》的颁布实施等等背景都促成了高校自主办学的发展。相继出台的各项政策法规为高校自主办学提供了很多空间，但是需要进一步完善相关法律法规体系，才能为高校落实与扩大办学自主权提供坚强有力的保障。因此，国家应尽快出台对政府行为与政府职能进行监督和约束的法规，纪委监察部门要对高校自主办学过程中政府的行为予以实时的监控，确保高校的自主权力不被政府所取代，确保高校的自主权力能够得到有效地行使。在健全法律法规的同时，还需要加大普法力度，加强高等教育法制的宣传教育,提高人们的法治意识。

（四）社会综合因素通力协作

高校办学自主权是国家和高校彼此间关系的直接表现，在高度集权的管控制度下，政府是绝对的权力核心，高校接受政府的直接管理。可是随着市场经济体制的建立和完善，高校办学自主权需要社会力量的广泛参与和合作，同时要建立全社会参与的运行机制。引进与高等教育紧密相连的社会力量参加高等教育的管控，具体的渠道主要是创建政府授权的中介机构，以及非政府组织，形成政府、社会、市场以及高校之间多样交叉互动的联系，为政府宏观管控以及高校自主办学观念之间冲突的解决提供制度选择，进而推动各方利益群体意见统一，一同实现高等教育的和谐发展。