安倍内阁新《海洋基本计划》安保政策评析

于海龙

鉴于日本的岛屿国家性质，海洋既为日本国家发展提供坚实基础，也为开展国际合作提供重要舞台。日本《海洋基本计划》以《海洋基本法》为基础和指导，根据其国内需要和国际环境而制定。2007年安倍内阁为实现新的海洋立国理念制定《海洋基本法》，设置综合海洋政策本部，“本部长官成为综合海洋政策本部长，由内阁总理大臣担任……在本部设置综合海洋政策副本部长，由内阁官房长官和海洋政策担当大臣担任”，[1]这凸显日本政府对实施海洋战略的重视，“将明显扩大以安倍为核心的首相官邸权力边界”。[2]2018年新《海洋基本计划》①日本《海洋基本法》规定，政府为落实海洋政策每五年左右推出一期《海洋基本计划》，至今已有三期。2018年5月推出第三期《海洋基本计划》，本文简称“新《海洋基本计划》”。更多是安倍内阁海洋意志的体现以及对海洋相关问题的认知，该计划是日本政府于2018-2022年实施海洋战略的重要指导方针。

安倍首次组阁时制定了《海洋基本法》，开启制度化实施海洋战略的大门，为日本海洋战略的实施提供基本指导。2008年基于《海洋基本法》首次制定《海洋基本计划》，“随着一系列与海洋相关法律法规的出台，标志着日本海洋立法逐步走向完善”。[3]自安倍第二次组阁以来，其海洋战略逐渐表现出积极进取态势，积极倡导“自由而开放的印度太平洋战略”，与美澳印三国结成“日美澳印”四国联盟，“对中国进行软、硬两手制衡”，这将对国际海洋秩序、海洋格局产生深远影响。新《海洋基本计划》在2008年和2013年《海洋基本计划》基础上更加重视海洋安保政策，体现出安倍内阁具有国家主义的积极的海洋战略思想，将对安倍内阁未来的海洋战略起重要的指导作用。因此，准确分析安倍内阁对当前日本国内外情势的认知就尤为必要。本文将对新《海洋基本计划》安保政策进行评析，该计划安保政策的制定与安倍内阁对日本国际国内情势的认知直接相关，安倍内阁海洋安保政策的制定就是建立在对日本国内外情势的认知基础上。加强对新《海洋基本计划》的理解，对认识印太地区海洋格局的发展方向及中国的外交决策具有重要的现实意义。

一、新《海洋基本计划》及其安保政策内容概要

新《海洋基本计划》是日本海洋战略思想的集中体现，反映了安倍内阁的基本海洋诉求，该计划是对2008年《海洋基本计划》中强调海洋资源开发与海洋环境保护的协调、对2013年《海洋基本计划》强调振兴海洋产业与确保海洋安全并重与时俱进的发展。准确认识新《海洋基本计划》的基本内容对全面把握安倍内阁海洋战略思想及海洋安保政策取向至关重要。

新《海洋基本计划》对《海洋基本法》实施10年后的情况进行了概括，指出海洋方面的新情势及日本当前的处理状况，以此奠定新《海洋基本计划》的基调。该计划共分三大部分，第一部分介绍海洋政策的应有状态，基于海洋法的今后十年海洋政策理念及方向，着重介绍了关于海洋政策的基本方针，包括“综合的海洋安全保障”的基本方针和海洋主要政策的基本方针。“综合的海洋安全保障”不仅包括确保领海权益、主要航线稳定、强化海洋秩序，而且包括“有利于强化海洋安全保障的基础”，即确立海洋状况的掌握①指谋求留心并有效的收集、整理、共享有助于海洋安全保障、保护海洋环境、振兴海洋产业、发展科学技术等海洋相关的多种情报，有效的掌握海洋相关状况。体制、保全管理离岛、海洋调查与观测、科技研发、人才培养与增进理解，以及保障经济安全与保全海洋环境等方面，[4]海洋安全保障的综合性显而易见。第一部分起到提纲挈领的作用，为第二部分的细致论述做好铺垫。

新《海洋基本计划》第二部分主要是关于海洋的政策，对政府综合的计划进行论述。其内容主要包括综合的海洋安全保障和海洋主要政策两大方面，综合的海洋安全保障计划是该计划的重点和主要内容。此外，促进海洋产业开发、维护海洋环境、强化掌握海洋情况能力、推进海洋调查及海洋科学技术研发、推进离岛的保全和排他经济水域的开发、推进北极政策、推进国际合作、增进海洋人才培养和国民理解等方面也是该计划的重要内容，其中很多方面的政策计划对海洋安保的推进起到重要的补充和延伸作用。

在海洋安全保障方面，该计划将海洋安全保障分为保护在领海地区的国家利益、确保重要海洋交通线的稳定以及强化国际海洋秩序。确保领海国家利益包括提升自身威慑能力、应对能力及海洋法执法能力，通过外交努力确保海洋·主权权益，建立情报收集、分析、共享体制，加强国际合作等六个方面；确保海洋沿线稳定包括强化情报收集、整体、共享体制，支援能力建设等三个方面；强化国际海洋秩序包括加强为贯彻“法治”的外交投入，强化战略情报发送及政府间合作等三个方面，这是对第一部分综合的海洋安保的进一步阐释。

安倍内阁始终将发展海洋产业视为其海洋政策的重点领域，在促进海洋产业利用方面，该计划将海洋产业利用分为“促进海洋资源的开发及利用” “海洋产业振兴及强化国际竞争力”“确保海上运输” “水产资源管理和发展水产业形成产业化”四个方面，海洋经济的发展能为海洋安保政策的实施提供物质基础。海洋环境事关海洋资源能源的持续、健康发展和国际形象的建设，它是可持续发展理念影响的必然选择。在保护海洋环境方面，该计划主要包括“保护海洋环境”和“沿岸地区综合管理”。其中保护海洋环境包括确保生物多样性、应对气候变化和海洋酸性化等五个方面；沿岸地区综合管理包括推进陆地和海洋一体化综合管理等四个方面。安倍内阁将海洋经济与海洋环境建设作为加强海洋安保政策实施效果的重要基础。

信息情报工作日益受到国际社会的重视，无论是战争年代还是和平时期，情报工作都对国家的发展有着重要影响。信息情报对海洋安全保障至关重要，在环境保护领域、强化掌握海洋状况能力方面也是信息情报政策应有之义，该计划对信息情报工作尤为重视。该计划在强化掌握海洋状况能力方面主要包括“情报收集体制”“情报汇集共享体制”“国际联系·国际合作”三个方面。与情报工作密切相关的海洋调查和科学技术的应用对海洋安全保障、海洋资源利用、保护海洋环境等方面也有重要影响，可为获取海洋安保所需的相关提供重要支撑作用。

由于国际海洋法的实施，离岛和排他经济水域具有安全保障和经济发展双重价值。该计划在推进保护离岛及开发排他经济水域方面的主要方针包括保护管理国境内离岛、振兴离岛、保护排他经济水域、进行基础环境整备[5]等方面。与国境离岛和排他经济水域相关的北极地区政策主要包括研究开发、国际合作、持续利用等方向。关于离岛和排他经济水域的保护以及北极地区开发利用是日本海洋政策的重要风向标，一定程度上扩大了海洋安保政策施行的范围、强化了海洋安保的立足点。

安倍内阁为提高安保能力、缓解能源匮乏限制，该计划提出确保国际性联系及国际合作的方针，主要包括形成和发展海洋秩序、海洋的国际性联系、海洋的国际合作三方面。确保国际性联系及国际合作的方针为扩大海洋安保舞台、提高海洋安全保障影响力奠定重要的国际基础。该计划还提出“培养海洋人才和增进国民理解”的方针，为安倍内阁的海洋战略提供充足的人才保障，使安倍内阁的海洋战略获得国民的支持和理解，特别是为海洋安保政策实施提供人才保障与舆论支持。第二部分各政策之间既相互独立，又密切联系，各部门之间既各司其职，又相互配合。

鉴于第二部分提出的未来五年关于海洋政策的诸多政策事项，第三部分简要介绍为按计划综合推进关于海洋政策的必要事项。

二、新《海洋基本计划》对海洋安保情势的认知

对国内外情势的认知对实施对外政策有重要的指导作用，罗伯特·基欧汉认为观念对外交政策的影响有三种因果路径，他指出“观念影响政策结果的方式依路径的不同而不同。在所有三条路径上，观念都发挥作用：如果没有所说的那种观念，政策将会不同”。[6]2008年和2013年《海洋基本计划》安保政策也是日本内阁对国内外情势认知基础上的选择，2008年《海洋基本计划》制定时正值国际能源价格高涨，经济发展和能源安全成为日本面临的主要问题，因此该计划虽未明确对海洋情势做出系统说明，但指出“随着世界人口的增加、各国经济的发展，预计世界的粮食资源及能源与矿物资源需求将增加”，因此在制定海洋安保政策时强调“确保海洋航行自由的同时，确保在运送石油等资源的主要海域的海上交通安全和放射性物质运送安全”，[7]主要担心海盗、恐怖主义和大规模杀伤性武器运送对日本海洋运输的威胁。2013年《海洋基本计划》对安保情势的认知中则明确指出，“围绕近邻诸国海洋安保和海洋权益主张和活动的活跃，甚至外国船只在我国领海及排他经济水域的违法作业、未经我国同意的外国船只进行海洋调查的事件时有发生”，“索马里海域亚丁湾海盗影响仍然存在”，[8]表现出对海洋安保问题的关注，同时强调东日本大地震后的能源安全和防灾策略、期待提高海洋开发能力等情势，海洋安保情势相对于能源安全和海洋开发相对和缓。安倍内阁在新《海洋基本计划》中则着重分析了当前所处的安保情势，强调日本当前国内外情势的严峻性和挑战性，深刻体现出安倍内阁在海洋安保政策方面的危机感，这也是安倍内阁更加重视安保政策的重要原因。

围绕海洋安全保障情势的发展，安倍内阁在新《海洋基本计划》中指出，“包括我国的领海和排他经济水域在内，围绕我国周边海域情势的严峻进一步增加，我国海洋权益置身于前所未有的深刻威胁和风险状况之中”。[9]对于海洋安全保障面临的威胁和风险，安倍内阁在新《海洋基本计划》中指明主要是外国船只、军舰、渔船对领海和排他经济水域的入侵，特别指出朝鲜弹道导弹对排他经济水域的威胁。在从日本到中东、欧洲、澳大利亚再到美国的海上交通线路受到海盗、恐怖组织、地区纷争等影响，威胁和风险也显著上升，而且指出因国际法的不明确而使日本的海洋权益受损和海洋秩序动摇，甚至将自然灾害带来的风险视为海洋安全保障的内容。体现出安倍内阁在海洋安保领域的扩大，不仅包括领海、排他经济水域、重要海上交通线，而且涉及海洋秩序和自然灾害的影响。

安倍内阁将日本的海洋安保情势看得如此严峻虽有夸张的成分，尤其将中国船只在钓鱼岛海域的正常巡视视为对日本领海和排他水域的威胁，以此来加强海洋安保投入，存在严重的不合理成分。但同时安倍内阁在该计划中对安保情势的认知也并非全无道理，尤其指出“随着全球化的推进，在各种威胁更容易跨越国境线的现在国际社会，任何国家单靠一国已经无法守护本国的和平与安全、达到繁荣的目的”，[10]力图通过国际合作以应对海洋威胁。总体而言，安倍内阁对海洋威胁和风险情势的认知主要表现在以下几点：

首先，在领海和排他经济水域，针对以朝核问题为代表的安保问题对日本海洋安全构成的威胁，计划中指出“来自北朝鲜发射的弹道导弹，我国的主权及海洋权益被威胁的事态发生时，通过外交等途径进行迅速的抗议和申诉，为今后能和平的解决问题，要进行坚韧的外交努力”。[11]朝核问题确实对东北亚地区的和平与稳定构成重大威胁，对此国际社会已经达成共识，为推进朝鲜半岛无核化进程，安理会做出多项制裁决议。针对朝鲜的一系列核导弹挑衅行为，使受到和平宪法限制的安倍内阁危机感增强，“使日本国内围绕未来如何构建导弹防御系统的争论更加激烈，人们在讨论更可行的选择是否是攻击而非防御。这将包括对朝鲜导弹在发射前的极短时间内进行先发制人的打击——意味着对日本和平宪法的解释将需发挥到极致”。[12]安倍内阁也主张与美韩合作，连同绑架问题对朝实施最大限度的制裁措施。2017年9月，日美韩首脑会晤期间安倍指出：“直面现实危机之时，日美韩再次讨论了朝鲜弃核战略，从新阶段施加压力的观点出发，欢迎并支持美国的新举措”。[13]此外，日本与中国之间的东海边界划分和钓鱼岛争端、日韩竹岛（韩国称“独岛”）之间的争端、日俄北方四岛（俄罗斯称“南千岛群岛”）之间的争端都没有得到有效解决，尤其是中国划分东海识别区和钓鱼岛巡航常态化促使日本在海洋安保问题上处于十分被动的态势，加深了安倍内阁海洋安保的危机感。

其次，在维护海洋交通线路方面，一方面，日本“原油、煤炭、铁矿石等重要资源，包含成为衣食住等国民生活根本的原材料主要依靠海外输入，而且，在日本贸易量方面，海洋运输占99.6%”；[14]另一方面，以石油为代表的能源资源具有战略重要性，“仅仅拥有石油，就可以动摇有几个世纪历史的国际政治的模式”，[15]更何况日本大多数能源资源均需通过海洋通道进口。因此，安倍内阁十分重视来自中东、中亚、澳洲、北美的能源资源，这些能源资源对日本生存发展起到至关重要的作用，无论是“自由与繁荣之弧”还是印度太平洋战略，都将中东、中亚等能源资源运输安全视为重要战略组成部分，安倍内阁重视海洋交通线还体现在对北极地区的重视。但是安倍内阁认为目前印度太平洋这条事关日本存亡的“生命线”受到“在海洋上单方面改变现状和既成事实化的尝试”的威胁、受到中东乱局、海盗、恐怖组织等因素影响，“对相关船只灵活又安全的航运造成影响”，[16]因此安倍内阁为确保海洋交通线的稳定，积极推进印太战略的实施，确保印度太平洋区域交通线路的稳定，打造“日美澳印”四国联盟合作，以强化日本在印太地区的海洋自主性、灵活性。

最后，在海洋秩序和自然灾害方面，当前海洋秩序是西方国家主导的海洋秩序，受中国、印度等新兴国家崛起的影响，国际海洋权力格局发生着重要变化，安倍内阁为维护日本在海洋方面的既得利益，宣扬“中国威胁论”，以维护海洋法为托词，倡导“自由而开放的印度太平洋”理念，其中以安倍内阁高调介入南海争端、插足北极区域事务最具代表性。安倍内阁认为“受北极区域环境变化的影响，无论是对北极圈还是非北极圈国际社会都带来各种课题”。[17]安倍内阁希望日本能在海洋秩序建设方面起领导作用，建成基于“法治”的“自由而开放的海洋秩序”。同时，由于日本地处板块交界地带，地震、火山、海啸等自然灾害频发，尤其是福岛核事件后，安倍内阁更加重视自然灾害对海洋安全保障的影响，降低自然灾害影响的措施成为海洋安全的有机组成部分。总体来看，海洋秩序和自然灾害对海洋安保处于边缘位置，影响力不如领海、排他经济水域及海洋交通线的影响深远。

安倍内阁在新《海洋基本计划》中对海洋情势的认知与在2018年版《外交蓝皮书》中对国际情势的认知存在共通之处，2018年版《外交蓝皮书》指出“以紧迫的北朝鲜问题为代表，围绕日本的安全保障环境处于极其严峻的状况”，“由于以力量为背景的单方面改变现状的尝试和恐怖主义及暴力过激主义的扩大，基于支撑包含日本在内的世界安定与繁荣的自由、民主主义、人权、法治等基本价值观的国际秩序受到挑战”，[18]认为国际力量均衡出现变化，威胁多样化、复杂化。可见，安倍内阁始终认为日本的海洋情势面临着较为严峻的挑战，这也是安倍内阁制定新《海洋基本计划》安保政策的重要依据。

三、国家主义引领积极的海洋安保政策

虽然二战后日本长期采取追随美国的外交政策，但是日本始终受到国家主义势力影响，追求更加独立自主的政策成为历届内阁的重要外交内容，尤其是新世纪以来，和平主义、结盟主义、国家主义三股势力在日本国内形成某种均势状态，并且结盟主义和国家主义出现某种合流趋势，对政策的影响日渐强势。

如今日本国内“自由主义、国际主义言论的力量衰弱，国家主义言论的气焰更盛”，[19]安倍内阁顺势提出所谓的“积极的和平主义”，这是积极的国家主义的外在表现，“通过增强国家力量能够获得威望，并成为了日本业已选择前行的道路。这是日本正常国家主义者的第一个选择”。[20]国家主义在安倍内阁时期得到进一步的发展，在国家主义指导下，安倍内阁以国家利益为着眼点，实施“积极的和平主义”政策。这种积极的自主政策在新《海洋基本计划》的安保政策中表现的尤为明显。具体表现为以下几点：

（一）加强国内整合、促进国际合作

海洋战略的实施需要加强国内力量的整合，包括整合政府各部门、官民学各界势力，而且需要加强与国际社会主要国家之间的合作。新《海洋基本计划》的安保政策力图整合国际国内各方势力，维护日本的海洋安全。

在新《海洋基本计划》中，安倍内阁为更有效地实施海洋安全保障的政策，将内阁府、内阁官房、外务省、防卫省、国土交通省、农林水产省、法务省、财务省、厚生劳动省、环境省、文部科学省和警察厅等相关省厅囊括在内，每项具体政策均安排相关省厅负责，确保了各省厅负责的海洋事项顺利开展。如在提高自身威慑力和应对能力及海上法律执行能力方面，提出“强化海上保安厅和水产厅的合作，提高对恶性及大范围的外国渔船违法操作的应对能力”，[21]在确保海上交通安全方面，各项政策主要由内阁府、国土交通省、农林水产省、防卫省等省厅负责，这样明确各省厅负责事项，有助于提高政策的执行力和执行效率。为切实推进该计划，“综合海洋政策推进事务局要想各政策综合的按计划被推进，既得益于相关府省的协作，也要谋求强化合作的政策”。[22]只有密切相关省厅之间的合作，才能最大限度发挥政府的作用，使政府各部门团结一致应对海洋安保事务及其挑战，也才能更好的激发民间力量参与到政府计划中来。在2008年和2013年《海洋基本计划》中，虽然也提出要加强相关机构之间的合作，但大多没有明确相应负责的省厅，只笼统的提出应加强省厅间合作，如在2013年指出“根据我国周边海域情势，政府整体进行应对，包括当地和中央，根据情报收集、警戒监视等方式获得的情报迅速共享，强化相关省厅之间的合作体制”。[23]

政府的力量在国家事务中起着主导和引领的作用，由于日本海岸线较长、岛屿众多、领海范围广阔，地方团体、科研院所等民间力量长期拥有重要影响。因此，将官民学团结起来，对更好处理海洋安保问题有着重要影响，是汇聚日本国家力量的基础。新《海洋基本计划》中就指出，“鉴于对漂流者传染病蔓延的恐惧，在检疫方面进行适当应对的同时，根据与地方公共团体及相关机构加强合作，确保来自相关人员的迅速情报共享体制”。“政府谋求综合的有计划地开展政策，获得与地方公共团体、海洋产业企业家等相关方面的相互联系及合作”，[24]深刻体现出政府机关与地方团体等单位之间合作的必要性，甚至认为应该将民间小型卫星（光学卫星、SAR卫星）纳入视野，安倍内阁应对海洋安全保障问题必将加大对国内力量的整合力度。新《海洋基本计划》与前两次《海洋基本计划》重视政府的核心作用相比，更加重视对官民学之间的密切配合。

同时，由于全球化的发展和海洋交通线路的日趋重要，与以美国为首的主要国家之间的合作以及加强同重要交通线沿线国家之间的合作显得必不可少。安倍在《致美丽的国家》中指出，虽然“自己的国家自己守护”很重要，但是“如果考虑核威慑力和远东地区的稳定，则与美国结盟必不可少，如果考虑美国对国际社会的影响力、经济实力以及最强的军事力量，日美同盟是最好的选择”。[25]该思想奠定了安倍内阁重视与以美国为首的国际社会主要国家合作的基础，安倍内阁海洋安保政策的国际合作就是以日美同盟为基轴展开的，“对同盟国美国通过平时的各种交流和信息共享、演习等，在广阔的海洋安保领域努力强化日美间的合作，确保长期而安定的美军存在的同时，强化与友好国家间的联系”，[26]这是日美特殊同盟关系在海洋安保领域的反映，也是日本将逐渐强化双边、多边关系的体现，期待双边同盟与多边合作同时加强。而此前的《海洋基本计划》中并未明确提及与美国等盟国之间密切的安保合作，只提及“推进日俄间应对非法捕鱼、走私出口的合作”[27]或“通过与印度、韩国、俄罗斯等两国间集会，加深与相关国家海上安保机关的联系”[28]等非军事性合作。此外，在海洋安保政策方面，安倍内阁还重视发展与周边国家、重要沿线国家之间的联系、合作。安倍内阁在确保海上交通安全，防范未发生的社会影响显著的大规模海难的发生，“在谋求与民间组织合作的同时，切实实施与邻近诸国之间的联系和训练，强化合作”。[29]同时希望能够构筑与海洋交通线上相关国家的信赖关系和伙伴关系，在G7、东亚首脑会议、东南亚地区论坛等国际组织框架内与各国开展合作，甚至提出加强与诸国外法律专家间的联系。

由此可知，安倍内阁在新《海洋基本计划》中不仅希望加强对国内力量的整合以实现国内团结开展海洋安全保障事宜，而且力争促进与国际社会各行为体之间的合作，为日本海洋安保提供国内国际保障。

（二）重视情报工作、实施预防措施

无论是和平年代还是战争时期，信息的收集、整理、分析、利用是国家发展的重要组成部分，尤其是在安全保障领域，信息的应用关乎国家安全，日益受到国际社会各国家行为主体的重视。日本作为重要的海洋国家，要想确保海洋安全必须掌握大量的安全保障及相关信息情报资源，充分利用这些情报资源是确保日本在和平年代国家安全的必要准备，也是有效实施其预防性政策的重要一环。

“为了适时适当地开展有助于政策判断和使用部队的情报支援，需要情报功能”。[30]日本政府始终重视海洋信息情报在安保问题上的作用，重视通过企业和卫星、无人机等工具对信息情报的调查、收集、管理等相关工作。2008年《海洋基本计划》提到“推进综合海洋政策时，关于海洋管理必要的基础情报，各机构联系合作进行重点的海洋调查是必要的”，[31]海洋信息情报工作处于初始阶段。2013年《海洋基本计划》在推进海洋调查中特别提到“切实整备成为海洋调查基础的海洋侦察船、有人·无人侦查系统等工具的同时，推进新侦查机器的开发、新技术的引进”，[32]并强调“海洋情报的一元化管理及公开”。虽然两次《海洋基本计划》对信息情报工作日趋重视，但情报工作始终分散在海洋调查、海洋开发、海洋科技等政策当中。

对于信息情报资源的重视在新《海洋基本计划》中有更突出表现，尤其是夸大海洋安保情势的严峻性和挑战性后，安倍内阁在海洋安保领域转而实施更加积极的自主政策，在海洋安全、海洋产业、海洋环保等方面重视信息情报的同时，强调对海洋状况的把握，使海洋信息情报工作渐成体系，使信息情报工作发挥更深远的影响和作用，并对可能出现的“威胁”实施预防政策。为使和平期间的信息情报资源能够形成某种威慑作用或者能在战争期间得到有效利用，安倍内阁在新《海洋基本计划》中格外重视信息情报资源工作，并提出预防威胁的相关政策，这为日本有效介入相关海洋地区提供借口，更为安倍内阁解禁集体自卫权、修改和平宪法做好准备。

在海洋安保领域，新《海洋基本计划》十分重视对信息资源的分析、利用、共享，指出“与同盟国和友好国家合作，强化在我国领海等地区的海洋监督信息收集体制”，“关于海洋监督信息共享体制，推进防卫省、自卫队和海上保安厅之间的情报共享系统的整备，使两者间的情报共享体制得到充实”，[33]信息资源的收集、共享已经成为维护海洋权益的重要手段。安倍内阁在海洋安保领域的国际合作中倡导与相关国家“构筑起关系到包含保护措施的提供海洋监视信息的适当体制”，甚至提出“关于我国海洋安保政策，应该发出作为政府的统一信息、密切相关省厅之间合作，强化发送有效果的战略信息”，安倍内阁在海洋安保领域已经将信息情报资源的利用上升到制度层次和战略高度，对信息情报资源给予了充分的重视。从中长期来看，安倍内阁的海洋安保政策将采取进取态势，因此必将更加重视信息情报资源的收集、整理、分析、共享、利用等相关工作。这也是该计划在关于海洋的主要政策中提出“强化海洋状况把握（MDA）能力”，建立情报的收集体制和信息的汇集共享体制的重要原因。在海洋安保领域，信息情报资源的收集、分析能力成为海洋安保能力的重要标志，既是海洋安保竞争的重要内容，也是海洋安保合作的重要领域。

日本政策行为由于受到和平宪法第九条的制约，日本的海洋安保政策需要限定在一定范围内。但安倍内阁为实施其国家主义的海洋安保政策，在新《海洋基本计划》中进一步推行预防性海洋安保政策，以防止所谓的“威胁”和“风险”为由，逐渐采取具有预防性的海洋政策，使日本海洋安保能够在应对“危机”时刻有效应对挑战。而且这种预防措施逐渐由预防自然灾害向预防综合海洋威胁转移。安倍内阁为维护日本海洋安全的国家利益，在该计划中提出“为防止未发生的海上犯罪，继续进行监督和管理”的方针，而且指出“基于《关于强化海上保安体制的方针》，在切实强化海上保安体制的同时，为谋求防止无法预测的事态发生及升级，强化海上执行能力。进而，根据与同盟国和友好国家平时的紧密合作，防止未发生的威胁出现，万一威胁发生的时候予以排除的同时将危害降到最低”。[34]这种预防性安保思想在新《海洋基本计划》中随处可见，使安倍内阁可以在尚未实现修改和平宪法的情况下针对所认为的威胁采取具有实质性的预防性安保措施，在海洋安保政策上采取更加积极的进取政策。

（三）扩大地缘空间、强调综合安全

新世纪以来，“严重依赖海洋的日本，加紧调整国家海洋战略，奉行进攻型海洋战略，全力夺取海洋资源和地缘战略空间”。[35]安倍内阁在新《海洋基本计划》安保政策方面展现出的积极态度首先体现在扩大地缘空间上，而且强调海洋的综合安全保障。这与日本的国际国内情况密切相关，既是日本民众的新民族主义情绪高涨的反映，也是日本精英团结一致谋求“第一梯队”国家地位的必然选择；既与日本经济实力恢复后提供的坚实物质基础有关，也与安倍内阁以日美同盟为基轴的国际战略提供良好的国际环境密切相连。相比而言，2008年《海洋基本计划》安保政策着重强调“维持周边海域的秩序”及应对海洋自然灾害，对海上交通安全主要集中在航行合作、海难救助等方面，安保范围与新《海洋基本计划》不可同日而语，北极地区也尚未引起日本政府重视。2013年《海洋基本计划》提出了“从‘被海洋守护的国家’到‘守护海洋的国家’”[36]的理念，海洋安保包括周边海洋秩序、管理海上犯罪、应对海盗和恐怖主义威胁，海上交通安全的内涵也得到充实，北极地区的开发利用也在计划中有所体现，但其安保范围与新《海洋基本计划》仍有一定距离。

根据斯皮克曼对世界地理基本情况的分析，认为“谁控制了边缘地带，谁就统治了欧亚大陆；谁统治了欧亚大陆，谁就掌控了整个世界的命运”，[37]随着中国的崛起和“一带一路”倡议的实施，安倍内阁担心中国在东南亚和印度洋地区影响力上升会妨碍日本海洋的自主性，因此加强与东南亚和印度洋国家之间的联系与合作，推出“俯瞰地球仪”外交。2013年初安倍在第183次国会上发表新年演说时就指出，“外交不单只关注与周边诸国的双边关系，要像俯瞰地球仪那样俯瞰全世界”，[38]这种俯瞰地球仪外交就是要树立全球视野，不再将视野局限在日本周边，“中东和非洲成为日本‘地球仪外交’的重要组成部分”。[39]这种俯瞰地球仪外交在新《海洋基本计划》安保政策中首先体现在海洋安保范围的扩大，其安保范围在包括日本领海和排他经济海域的同时，还包括海上交通安全和重要海上交通线的稳定，甚至将国际海洋秩序视为日本海洋安保的一环。新《海洋基本计划》指出“除支援海上交通线沿岸国家能力建设和向国际机构派遣人员等行为外，参加索马里海域和亚丁湾地区反海盗行动等国际合作，通过其他平时交流，构筑与海上交通线沿岸国家的信赖关系和合作关系的同时，提高海洋法的执行能力，在所有省厅推进利用各种机会的海上自卫队舰艇停泊和派遣巡视船、共同训练等合作”。[40]可见，安倍内阁已经将日本海洋安保的地缘空间扩展至索马里海域和亚丁湾地区，以打击海盗和恐怖主义为由，加强在重要海洋交通线上的存在，并强调要确保日本“在重要交通线上的稳定利用”。同时，新《海洋基本计划》提出推进北极政策的方针，包括北极地区的开发研究、国际合作、持续利用，特别提到北极航线的利用，“明确关于北冰洋航线自然的、技术的、制度的和经济的课题，构筑海冰分布预测系统和气象预测系统等航行支援系统与研究必要的基础设施整备，推进面向我国海洋航运企业利用北冰洋航线的环境整备”，[41]所以新《海洋基本计划》被认为是“在展开一场海洋圈地运动”。[42]随着国际社会对北极地区开发利用的重视，尤其是北极资源和北极航线对日本发展将产生重要影响，日本也必将在北极地区加强其存在感，北极政策的实施将逐渐成为日本海洋安保的重要环节。

安倍内阁的新《海洋基本计划》不仅将重要海洋航线视为日本海洋安全保障的重要一环，而且将西方主导的国际海洋秩序视为其海洋安保政策的组成部分，以此加强与以美国为首的西方国家之间的合作，维护日本的海洋既得利益。主要包括强化贯彻“法治”的外交举措、强化战略信息发送、强化政府间国际合作。其中，安倍内阁以印太战略为框架、以价值观为纽带打造的“日美澳印”四国联盟最具代表性，该联盟以建设“自由而开放的印度太平洋”秩序为内核，强调“各国在印度太平洋地区坚持尊重基于规则的秩序·国际法”。[43]2008年《海洋基本计划》仅指出“为有助于海洋秩序的形成和发展，关于海洋的纷争，谋求根据以国际法为代表的海洋规则来解决”，[44]其主要依据仍为《联合国海洋法公约》。2013年《海洋基本计划》虽指出“近年在亚太地区与相关国家进行国际合作的情况下，渴望确立基于法律的海洋秩序”，[45]展现出安倍内阁对打造海洋新秩序的热情，但并未提出建设海洋秩序的具体理念。而新《海洋基本计划》提及的“自由而开放的印度太平洋”秩序既扩大了安保范围，更为海洋秩序建设提供新的理念，希冀使日本成为海洋新秩序的开创者、引领者。可以预见，安倍内阁在海洋安保领域将继续以海洋秩序为着力点维持、发展日本的海洋安保权益，使日本的海洋安保政策的战略空间由重要的海洋航线发展至更广大的海洋地区。

新《海洋基本计划》不仅扩大了海洋战略空间，而且充实了海洋安保的内涵，强调“综合的海洋安全保障”，综合性是该计划的重要特征。综合的海洋安全保障是在确保领海海域的权益、确保重要的海洋交通线的稳定、自由利用海洋的国际秩序等方面的基础上，重视强化海洋安全保障的基础领域，包括确立掌握海洋状况（MDA）体制、保全管理国境离岛、海洋调查与观测、科学技术的研发以及人才的培养都被视为强化海洋安全的基础。不仅如此，该计划将经济安全保障和海洋环境安全保障视为海洋安全保障的补充，认为“促进在排他经济水域利用海洋资源有助于我国能源和矿产资源的稳定供给的同时，从确保海洋权益的观点来看也是重要的”。[46]在保护海洋环境方面，“共享我国收集的数据，降低其他国家自然灾害的影响，创造出我国希望的安全保障环境”，这与此前海洋计划中仅强调海洋环境与海洋开发之间的协调存在重要差异。由此可见，新《海洋基本计划》是以海洋安全保障为“中核”，无论是利用信息情报还是保护离岛，无论是科技研发还是人才培养，无论是经济安全还是环境安全，都是以海洋安全保障为着眼点，而且不再局限于传统海洋安全保障领域，将影响海洋安保政策的实施的诸多因素视为当前海洋安保的重要组成。

海洋安全保障的基础和诸补充因素具有安全保障性和社会发展性双重特性，即兼具和平发展与战时应用性质，两种性质能够相互转化，提高了日本海洋安全保障的威慑力量。如发展科学技术、培养海洋人才、增进国民理解等方面在和平时期能够提高利用海洋的成效、增强对威胁势力的震慑效果，在战时则能够迅速转化为军事、战争资源。尤其是加强对离岛和排他经济水域的保护，为海洋安全保障提供了一道坚实的屏障。主要包括保护离岛及其周边区域的稳定、观测活动，保护离岛自然环境以及振兴离岛的产业、交通、医疗、教育等领域，“将对离岛特区制度进行综合研究”。[47]离岛和排他经济水域将日益受到重视，促使领海与离岛和排他经济水域成为海洋安全保障的整体。

结语

新《海洋基本计划》安保政策既是该计划的“中核”，更是安倍内阁安保战略的缩影，是安倍内阁对当前国际国内情势认知的真实反映和选择，是安倍内阁在国家主义指导下实施的积极海洋安保政策的产物，延续了2008年、2013年《海洋基本计划》实施过程中“呈现出更具进取性、扩张性及强硬性的发展趋势”。[48]新《海洋基本计划》安保政策将对日本2018-2022年的海洋建设产生深远影响，准确评析安倍内阁新《海洋基本计划》的安保政策有助于正确认识安倍内阁的海洋战略选择，对印度太平洋地区海洋安全格局和海洋秩序建设有重要的现实意义与时代价值。

近年来中国加快走向海洋的步伐，特别是21世纪海上丝绸之路倡议的深化发展，使中国的稳定与繁荣受到海洋安全的影响日益加深，要想确保中国海洋权益的有效维护，既要重视海洋安全保障的作用，制定相关海洋安保法律或计划，实现海洋安全保障的法治化、制度化、综合化，为中国海洋权益的维护保驾护航；同时也要充分重视日本提高海洋安全保障力度的意图，其中包括日本对所谓“单方面改变海洋现状和既成事实的尝试”[49]海洋情势的认知与宣传，对离岛和排他性经济水域建设的重视，这些动向对加强建立中日海洋互信机制、管控中日岛屿争端带来重大挑战。为此，中国应该采取积极主动措施，应对安倍内阁在海洋安全保障方面带来的挑战，避免两国在海洋问题上出现“零和博弈”现象，有效维护海洋对稳定与繁荣，推动人类命运共同体建设迈上新台阶。