优化检察监督的重要方式规范检察权行使的重要保障

文／本刊记者 徐盈雁

人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措

近日，最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(以下简称《规定》)。9月2日，最高人民检察院案件管理办公室负责人(下称最高检案管办负责人)就《规定》有关问题，回答了记者提问。

为什么要起草制定这一《规定》

《人民监督》:请您谈谈这个文件的起草背景。

最高检案管办负责人:人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措。这项制度创设于2003 年，是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，为加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的监督在全国检察机关试行的一项重大改革。党的十八大以来，中央高度重视深化人民监督员制度改革，十八届三中全会提出“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”，十八届四中全会指出“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。2015 年2月，习近平总书记主持召开中央深改组第十次会议，在听取审议《深化人民监督员制度改革方案》时强调指出，实行人民监督员制度，引入外部监督力量，健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制，是对司法权力制约机制的重大改革和完善，对保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。

为认真贯彻落实党中央决策部署，最高人民检察院扎实推进人民监督员制度改革，历经了先期试点、扩大试点、全面实施、深化改革等发展阶段，先后于2003 年、2010 年、2016年出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》，并会同司法部于2016年联合印发了《人民监督员选任管理办法》，人民监督员制度逐步确立并不断完善。2003年以来，检察机关、司法行政部门先后共选任人民监督员7 万余人次，目前在任2万余人，监督案件6万余件。人民监督员制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，在规范检察权行使、扩大公民有序参与司法、提升司法民主方面，发挥了不可替代的重要作用。

国家监察体制改革以来，检察机关职务犯罪侦查职能发生重大调整，检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革已经落地，“捕诉一体”的刑事检察工作机制全面确立，“四大检察”法律监督总体布局初步形成，2016年出台的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》已不适应司法实践需要。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十七条明确规定，“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”。至此，人民监督员制度正式成为一项国家法律确立的制度，步入正规化、法治化的发展轨道。为了落实中央关于深化人民监督员制度改革的部署要求，贯彻人民检察院组织法有关规定，进一步加强对人民检察院办案活动的监督，最高检及时组织力量，在总结以往经验的基础上，经深入调研，广泛征求意见，起草制定了现在的《规定》。

人民监督员监督检察办案活动的方式有哪些

《人民监督》:人民检察院的办案活动通过哪些方式接受人民监督员监督?

最高检案管办负责人:人民监督员监督检察办案活动的方式是《规定》的核心内容，也是新形势下人民检察院自觉接受人民监督员监督的重要体现。《规定》结合检察机关已有的和拟制定的相关规定，总结以往实践经验，确定了人民监督员可以参与监督的十类具体方式。第八条规定人民检察院可以通过邀请人民监督员参加八类具体办案活动和一项兜底活动，来接受人民监督员的监督，具体包括:案件公开审查、公开听证，检察官出庭支持公诉，巡回检察，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报，以及其他相关司法办案工作。第十七条还规定了一种监督方式，即人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议的，人民检察院人民监督员工作机构应当受理，及时转交办理案件的检察官办案组或者独任检察官审查处理。在上述各种活动中，人民监督员参加案件公开审查、司法规范化检查、案件质量评查等，在以往的人民监督员工作中都有体现。同时，《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》等文件对邀请人民监督员参加刑事申诉案件、羁押必要性审查案件公开审查和检察建议书宣告送达、案件质量评查等已作出规定，《2018—2022 年检察改革工作规划》也提出“建立有重大影响案件审查逮捕听证制度、完善不起诉公开审查机制”。《规定》对上述内容进行了体现，扩大了人民监督员监督检察办案活动的途径和渠道。

如何体现人民监督员的监督刚性

《人民监督》:《规定》在确保人民检察院接受人民监督员监督，切实体现人民监督员的监督刚性方面，有哪些明确要求?

最高检案管办负责人:为保障人民检察院依照法律和规定要求接受人民监督员对办案活动实行监督，强化监督刚性，《规定》从以下方面作了规定:一是明确规定人民监督员对检察办案活动监督的职能定位。《规定》第二条明确，人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督。二是明确规定人民检察院对人民监督员的履职保障责任。第四条要求，人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，自觉接受人民监督员的监督。第二十四条强调，人民检察院应当严格依照本规定接受人民监督员的监督，不得限制、规避人民监督员对办案活动的监督，不得干扰人民监督员独立发表监督意见，不得违反规定泄露人民监督员监督办案活动情况。三是明确人民检察院应当邀请人民监督员监督的情形。《规定》第九条指出，人民检察院组织的案件公开审查、公开听证活动，应当邀请人民监督员参加。第十六条规定，人民检察院应当建立健全检察工作通报机制，向人民监督员通报重大工作部署、司法办案总体情况以及开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等工作情况，听取人民监督员的意见建议。四是明确规定对人民监督员监督意见的处理。第十八条要求，人民监督员监督检察办案活动，依法独立发表监督意见，人民检察院应当如实记录在案，列入检察案卷。第十九条强调，人民检察院应当认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理。监督意见的采纳情况应当及时告知人民监督员。人民检察院经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。上述两条规定充分体现了人民检察院对人民监督员监督意见的尊重。五是明确人民检察院对人民监督员开展监督工作应当做好场所保障、信息化保障、经费保障等，《规定》在第二十五至二十七条予以了相应规定。

《人民监督》:《规定》在保障人民检察院人民监督员工作机构与其他内设部门以及与司法行政机关工作有效衔接方面作了哪些规定?

最高检案管办负责人:为保证人民监督员工作顺利开展，增强可操作性，《规定》分别对人民检察院人民监督员工作机构的设置、人民监督员工作机构与检察机关内设部门及司法行政机关的工作对接作出了详细规定。一是明确了人民监督员工作机构的设置及主要职责。《规定》第六条规定，各级人民检察院应当明确负责人民监督员工作的机构，负责组织人民监督员监督办案活动;通报检察工作情况;受理、审查、办理人民监督员提出的监督要求和相关材料;协调、督促相关部门办理监督事项;反馈监督案件处理结果;有关人民监督员履职的其他工作。二是明确了人民监督员工作机构与其他内设部门的工作对接。《规定》第二十二条指出，人民检察院人民监督员工作机构根据本规定第八条规定，拟安排人民监督员开展监督活动，应当组织、协调相关部门或者检察官办案组、独任检察官在工作中予以配合。相关部门或者检察官办案组、独任检察官也可以视具体工作，主动邀请人民监督员依照本规定进行监督，并提前告知人民监督员工作机构做好联络安排工作。人民监督员工作机构应当通知相关部门或者检察官办案组、独任检察官提供与监督有关的材料并及时送交人民监督员。三是明确了检察机关人民监督员工作机构与司法行政机关的工作对接。《规定》第二十三条要求，人民检察院应当提前将邀请参加监督活动的人民监督员人数、监督时间、地点以及其他有关事项通知同级司法行政机关，由司法行政机关依照相关规定，从人民监督员信息库中随机抽选和联络确定参加监督工作的人民监督员。第二十八条规定，人民检察院应当定期将人民监督员监督检察办案活动情况通报司法行政机关。

落实好《规定》要注意哪些事项

《人民监督》:《规定》出台后，检察机关如何贯彻落实好《规定》要求，切实保障人民监督员监督办案活动?

最高检案管办负责人:修改后人民检察院组织法明确提出，人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。这是人民检察院接受人民监督的重要方式，也是规范行使检察权的重要保障。进入新时代，检察机关要贯彻落实《规定》要求，从四个方面着手切实保障人民监督员监督办案活动，最大限度地为新时代检察工作创新发展提供强大支持。

一是认真抓好《规定》的学习贯彻。各级人民检察院要深入学习贯彻中央关于深化人民监督员制度改革的精神，认真学习贯彻《规定》，准确理解新时期人民监督员制度改革的指导思想和基本原则，全面把握人民检察院办案活动接受人民监督员监督的制度定位、主要内容和工作要求，结合本地实际研究制定贯彻落实《规定》的细则，明确任务，细化措施，创新开展人民监督员工作，将《规定》的各项要求落到实处，促进“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展。

二是健全与司法行政机关的协作机制。加强与司法行政机关的协作配合，健全完善联席会议、信息通报反馈、联合督促检查等制度，形成高效协作、良性互动的工作机制。要加强沟通协调，尊重司法行政机关的意见建议，共同研究解决工作中的困难和问题，形成深化改革的合力。

三是推动信息共享。加强信息数据共享，实现人民检察院与司法行政机关、人民法院以及相关部门之间的系统对接和信息共享，不断提高监督工作的信息化智能化水平。

四是加强宣传工作。加强与宣传部门和新闻媒体的沟通协调，全方位宣传人民监督员制度改革的新变化、新进展、新举措，提高社会公众对人民监督员制度改革的认同度和参与度，为深化新时期人民监督员工作营造良好的舆论氛围，全面提升人民监督员制度的影响力。■