对我国房地产税建设的思考

文/侯晓燕，闽江学院经济与管理学院

1 引言

2010年，我国提出要加快房地产税改革的工作，并在2011年在重庆、上海、杭州等地开展房地产税的试点工作。2015年，国家颁布实施了《不动产登记暂行条例》，为房地产税的开征奠定了一定的基础。2018 年全国人大常委会将房地产税法列入五年立法规划的第一类项目，我国房地产税的开征工作一直在稳步推进。

2 开征房地产税的意义

2.1 调控房价、稳定房价

房地产税的开征，在一定程度上可以改变房地产的成本，进而改变供求关系，影响房价。因此，通过适当的税收安排，可以利用房地产税来调控房价、稳定房价，改变我国房地产市场价格居高不下的现状。具体来说，房地产税可以在开发、持有和流通三个阶段对房价产生影响：在房地产开发阶段，开征房地产税使开发商的成本提高，进而影响供给，造成供给下降；在流通阶段，房地产税的征收可以从供求两个方面影响房价：一方面，税负的变化造成买方成本的变化，影响房屋需求，另一方面，税负的变化也同样影响到卖方的成本，从而影响房屋供给；在房地产持有阶段，征收房地产税会使持有人的持有成本增加，从而影响到房屋需求，进而抑制投机。总而言之，开征房地产税，对供求双方的成本产生影响，通过改变供求关系，对房价产生影响，减少了房地产市场的投机需求，使房价更为稳定。

2.2 调节居民收入差距

我国居民贫富差距较大，据测算，我国的基尼系数已经达到了0.47（甚至有学者测算为0.5），远远超过了国际警戒线0.4的水平，说明我国当前贫富差异悬殊。而住房是我国居民的重要财产，多数情况下占据居民财富的极高比重，住房拥有量的差异是影响居民财富水平的重要指标。通过开征房地产税，对住房拥有量较多的居民征收较多的税收，可以缩小贫富差距，调节社会分配不均的问题，提高社会公平。

2.3 增加地方财政收入，提高地方公共建设收入

从国际经验来看，各国的房地产税都是地方财政收入的来源，我国现有的房地产相关的税收收入也是归属于地方的，但其比例远远低于发达国家的水平：在美国，房地产税占地方财政收入的15%左右，韩国则占到了20%，而日本的这一比例甚至达到了40%，我国远远低于这一水平，以实行房地产税试点的上海和重庆为例，其房地产税收入仅占到地方财政收入的2.5%和3.5%。而房地产和土地天然的联系也决定了地方在房地产税的征收和管理上具有更多的优势，可以以较小的行政管理成本，较为高效地获得房地产税收收入。因此，开征房地产税，可以增加地方财政收入，改变现在地方财政过多依赖土地出让金的现状，地方财政收入提高了，地方的公共建设和公共服务水平也将随之提高。

2.4 保护土地资源

我国的地方财政收入不足，致使许多地方政府通过“卖地”来筹集地方财政资金。开征房地产税可以说是解决地方财政困境的突破点，可以增加地方财政收入，调动地方政府改革的积极性，改变这种地方政府对土地财政的过多依赖现象，从而间接起到了保护土地资源的作用。而且调整后的房地产税如果在计税依据中能够体现土地的增值，也有利于纳税人因税负增加而重视土地资源的稀缺性，从而有利于保护土地资源。

3 我国当前对房地产征税存在的问题

3.1 多税并行，较为混乱

我国当前的税制体系中涉及对房地产征税的税种较多：在房地产的开发环节，有耕地占用税和土地增值税；在房地产交易环节，有增值税、城市维护和建设税、企业所得税、个人所得税、印花税、契税，还有教育费附加；在房地产的保有环节，则有房产税和城镇土地使用税。税收种类多且混乱，交叉重复与缺位现象同时存在，由此难免带来管理上的混乱。

3.2 税制设计不合理

我国当前对房地产的征税，开发流转环节税种多且税负重，而保有环节仅有城镇土地使用税和房产税，且这两个税种的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，大量的农村房产地产被摒弃在征税范围之外，再加上较多的免税规定，所以造成了现有征税范围狭窄的事实。而在税制设计上，城镇土地使用税以实际占有的土地面积作为计税依据，不能体现土地增值问题；而房产税以扣除一定费用后的房产原值和房产租金作为计税依据也有其不合理性，房产原值不能体现房屋价值的变化，而房产租金作为纳税人的所得，归入财产税中征税也缺乏一定的科学性。此外，现有税制重开发流转而轻保有的设计，使流转环节税种多且税负重，而保有环节税种少且税负轻，这不仅不利于抑制房价，反而助长了房地产的投机行为。

3.3 税费混淆不清

我国在房地产的管理上，除了设计有多种税收，还有名目繁多的各种行政性收费，如房地产综合开发管理费、土地登记费、土地闲置费、征地管理费、征地补偿安置费、城市房屋安全鉴定费、土地权属调查费、建筑施工安全管理费、城市房屋拆迁管理费、新增建设用地有偿使用费等等，各种收费名目繁多，达到几十种，加上现有的对房地产的各种征税，税费交杂，十分混乱。

3.4 城乡差异明显

我国目前对房地产的多种征税主要限于城镇，农村的房屋不在征税之列，这与国外的情况多有不同，各国在房地产的征税上多把农村的房屋涵盖在内。这种现象是由我国的城乡差异现实造成的，我国农村的房屋多属于农民家庭所有，农民受收入限制，对房地产税的负担能力较差，这一现实造成了我国现有税制的城乡差异。

4 开征房地产税面临的难题

4.1 保护住房刚需问题

房地产税开征的目的之一就是稳定房价，因此，如何在保护住房刚需的情况下开征房地产税是税制设计中需要重点考虑的问题。我国当前房价高，居民买房负担沉重，而从上海、重庆这几年试点的结果以及国外征税的情况来看，房地产税在降低房价方面的作用极小，而是有利于房价稳定，因此房地产税开征后居民的购房成本并不会降低，购房依然是沉重的负担之一，而在购房负担之外再开征房地产税，无疑会增加居民的住房负担，这将不利于社会稳定。因此，保护住房刚需的问题就理所当然的成了房地产税制设计中的重点问题，如何在诸多的住房信息中将刚需的部分提炼出来实行免征是房地产税面临的难题之一。

4.2 房地产登记与估值系统完善问题

完善的房地产登记与估值系统是开征房地产税的前提，2015年，我国出台了《不动产登记暂行条例》，为房地产税的开征奠定了一定的基础，但我国目前的房地产登记与估值系统还达不到开征房地产税的条件。全面开征房地产税需要全面了解和掌握个人住房的相关信息以及个人家庭和婚姻的全面信息，而我国目前还做不到这一点。此外，房地产税的计税依据，需要房地产评估的专业人员根据房屋的实际状况对房屋的价值给出精确的估值，这需要成立专门的评估机构，并需要大量的专业评估人员，这一点当前也很难做到。

4.3 避免重复征税问题

我国目前对房地产存在多个税种的征税及名目繁多的各种收费，若不简并现有的税种而直接开征房地产税，必然使重复征税问题更加严重。而简并税种，需要考虑的问题极多，这也是房地产税开征面临的难题之一。首先要确定哪些税费存在零散征收、重复征收的问题，其次要确定整合简并的税费种类，第三，确定了需要整合的税费之后如何将这些项目安排到新的房地产税中，按照什么样的比例和基数进行整合，这些都是要经过大量的繁琐的工作才能完成的任务。

4.4 住房权属关系复杂

目前，我国住房的权属关系复杂，多种产权并存，包括国有产权的房产、集体所有的房产、私人所有的房产等，个人的房产也分为商品房、保障房、经济适用房、房改房、拆迁安置房等等，另外还有不具有法律地位的小产权房，相同现值的住房可能代表不同的取得成本和不同的个人收入状况，这些不同权属的住房是一视同仁的全部征税，还是分门别类的区别对待，也是房地产税设计上的难点。

4.5 现有土地与财政制度限制

房地产税征税的前提是私有财产，而我国的国有土地所有权是属于国家的，房屋所有人拥有的是一定期限内的土地使用权，目前住宅建设用地在使用期满后自动续期的规定在一定程度上为房地产的征税确立了前提，但是在所有权国有的情况下，依然存在名不正言不顺的问题。另外，我国地方财政长期依赖土地出让金，如果征收房地产税，则要用房地产税来替代土地出让金，如何理顺二者的关系也是一个难题。

5 房地产税设计的思路

5.1 征税对象选择

新的房地产税在征税范围的选择上建议将所有地区、所有类型的房地产均纳入征税，这就意味着房地产的征税范围从城镇扩大到了农村，能够把农村和小城镇中多套豪宅的拥有者涵盖入征税范围，也将各种不同产权的住房均涵盖在内，包括了经营性和非经营性的房地产，并对流转和持有同时征税。这样的税制设计在征税范围上具有广泛性，突破了原有的城镇土地使用税和房产税的限制，使新的房地产税能够简并替代原有的城镇土地使用税和房产税，这也将使征税更加稳定，有利于保证地方的财政收入，也为今后房地产税的发展留出了空间。至于现存的部分农村纳税人需要照顾、行政事业单位房产需要免税、低收入的纳税人及不同产权的纳税人需要区别对待的问题，可以在减免税项目中做出规定。

5.2 税率设计

我国现有的在房地产保有环节征收的城镇土地使用税和房产税税负明显偏低，若以此为依据制定税率，则不能适应新房地产税代替土地出让金成为地方主要财政收入的功能，建议根据现有的土地出让金、城镇土地使用税和房产税的收入总额来核算新房地产税的税收规模，并根据税收规模来确定税率。中央根据统计情况设定幅度比例税率，由各地在幅度内进行选择，形成实际上的差别比例税率，体现因地制宜的原则。

5.3 减免税与免征额

可参照现行的房产税与城镇土地使用税的规定，对农村居民的普通住宅免税，对行政与事业的办公用地免税，对公共设施、公共建设用地免税。对于征税的房地产，合理设计免征额。免征额有按套免征与按面积免征的区别，由于不同类型、不同区域的房地产价值差异过大，按套免征显然不合理。而按面积免征，有两种做法，一是对一个家庭统一规定一个免征的面积，另一种做法是规定人均的免征面积，按家庭的实际人口进行核算。第一种做法操作上更为简便，但对于家庭人口不同的纳税人也有征税上的不公平存在。第二种做法更为复杂，对税收征管的要求更高，但也更为公平和现实。而新的房地产税要做到更为公平合理，显然采用第二种做法更为可取。

5.4 计税依据

根据国外的普遍情况，建议将房地产的评估值作为计税依据，这样的计税依据将使房地产税具有一定的弹性。这一计税依据的设立也需要地方成立专门的房地产评估部门并培养评估技术人员，同时要建立各部门互相配合的机制，如此才能保证房地产税的有效征收。