论绩效计划的制定在行政事业单位绩效管理中的重要性

蔡晓晓

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中明确提出“全面实施绩效管理”的纲领性指导意见；2018 年9 月，中共中央国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》；新年伊始，我省又下发《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》。这无疑标志着我国行政事业单位的绩效管理即将步入了一个更加全面、规范、协同发展的新阶段。从历史发展看，我国行政事业单位引入绩效管理至今已有20年，呈现的是“财政部门牵头”“自下而上”的发展路径。但不可否认的是，在实际的应用中也产生了诸多方面的问题。追本溯源，笔者认为，对绩效计划制定重要性的忽视，不啻其中的关键因素之一。

一、绩效计划在绩效管理中的地位

绩效管理（Performance Management，简称PM）这一概念，产生于20世纪70年代后期，最初主要应用在人力资源管理领域。1980年代，政府绩效管理兴起，当初的英国撒切尔内阁为此还曾提出了著名的“3E”标准，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。我国则是在进入1990年代后，率先从行政、预算两个方面开展的绩效管理探索，经过20年的实践应用，现已形成中央编办牵头的政府绩效管理、中央组织部以德、能、勤、绩、廉为内容的“地方党政领导班子和领导干部综合考评体系”及以财政部为主的“预算绩效管理”和“财政支出绩效评价体系”三套平行的绩效评估体系。十九大报告“全面实施绩效管理”的提出，诚然进一步表明“绩效管理不只是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，实现公共管理科学化”。

尽管在绩效管理的发展过程中，人们对其内涵的认识曾存在一定的分歧，但是对其管理过程的构成却毫无异议。一般认为，一个完整有效的绩效管理系统主要由四个环节构成，即：绩效计划、绩效监控、绩效评估和绩效反馈，它们彼此联系紧密、缺一不可，是一个完整的循环，其中任一环出了问题都会影响到整个绩效管理体系。显而易见，绩效计划位居绩效管理体系的第一环，是绩效管理过程的起点。就内容讲，绩效计划是指“在新的周期开始时，各级管理者和员工就其在该绩效周期内要做什么、需做到什么程度、为什么做、何时应做完、员工的决策权限等问题进行计论，促进相互理解并达成协议”。简言之，绩效计划就是设定工作任务的计划书。试想，就一个部门的管理而言，如果计划书没有制定好，监控、评估等工作又当从何谈起？

然而不得不承认，在实际的绩效管理实施过程中，大多数管理者都会把重心放在绩效监控和绩效评估，对于绩效计划制定环节却往往重视不够。这一点在我国行政事业的绩效管理中也有着较为明显的表现，诸如绩效计划编制粗略、绩效标准不明确，或忽略了绩效目标的分解等问题即大量存在，如此也就导致：一则工作难以达到预期的成效，二则管理过程中问题频发。如此看来，绩效计划是绩效管理中最重要，同时也是最容易遭受忽视的一个环节。

二、当前我国行政事业单位绩效管理中绩效计划的“缺位”

这里的“缺位”，不是说当前我国行政事业单位的绩效管理没有绩效计划制定环节，而是说在绩效管理的过程中，未能够充分地利用好绩效计划的功能效用。

在企业绩效管理的实施运用中，绩效计划“需要根据团队的战略目标分解制定出各个岗位的指标，并和相关岗位的人员制定出对应的绩效标准”。且根据针对目标的不同又有结果绩效计划和行为绩效计划两种。显而易见，前者是以规定员工工作结果为绩效标准，后者注重的是对工作过程的观察与考量。如此，也就相应地要求，不同企业、不同工种乃至不同部门都需要依据自己的实际情况制定不同的绩效计划。自然，行政事业单位也不能例外。况且从功能效用角度讲，绩效计划既是单位部门赖以对组织和员工进行绩效考核的依据，又是员工努力的方向和目标，同时还是组织部门目标贯彻实施的重要凭证。也由此可见，制定科学合理、细致严谨的绩效计划之必要性。

具体到我国当下行政事业单位的实际，一方面，其大多采用的是“共同参与”式绩效管理。该管理方式由于极为崇尚团队合作精神，故而在维系组织稳定的协作关系、约束个人的不良行为等方面均能发挥出良好的作用，但缺点是变革动力不足、考核指标宽泛，整个单位在表面上常呈现的是“你好”“我好”“大家都好”的一派和谐景象，实则对内部员工的创造力和积极性具有极大的杀伤力。基于“共同参与”式绩效管理的考核指标宽泛，那么在初期制定绩效计划时其严谨度也难免大大放松，大多只是流于为制定计划而制定计划。此为导致绩效计划之所以在我国行政事业单位绩效管理中没能充分发挥其效能一个侧面。

另一方面，亦与我国行政事业单位的“非工商”性质紧密相关。所谓事业单位“是依据我国独特的机构编制分类确定的一种组织类型，主要是指为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家盈利为目的的单位。”与此相对应的是，大多数行政事业单位的工作成果与价值也就不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态，其价值与作用主要体现在服务性与公益性两大方面。显见，如果在制定绩效计划时，我们只是粗略地做一个大致的目标规划，不落实到具体的工作实际，或只做成果绩效或行为绩效：其一，且不说很多行政事业单位人员因居于流动性较强的服务岗位，其工作成果难以用具体的数字去衡量；其二，之于那些做基础研究人员的工作，其工作成果更是往往需要几年甚至几十所才能呈现出来；其三，如果只看重最后成果，势必又可能致使疏于发现其工作中需要改善和提升的行为状况的产生。可以说，均难以全面、切实地体现出绩效管理的成效来。如斯，重视绩效计划的制定也就显得极为必要。

三、结语

毫不讳言，做好绩效计划是有效开展绩效管理的第一步，它关系到绩效管理的成败。只是因于我国行政事业单位的绩效管理目前尚处在初期试探摸索阶段，包括政府在内对于绩效管理的本质与规律认识尚有不足，故而对于绩效计划的制定亦未能给予足够的重视和关注。

事实上在这方面，现今已有大量的国外经验可供我们参考和借鉴。虽然从历史发展上看，英国是最早推行绩效管理的国家，但在具体应用方面，美国无疑是绩效管理最成功的国家。该国公务员绩效管理实践的一大特色，就在于以绩效计划为先导，也因之有研究者把绩效计划称为是“美国联邦下政府对公务员进行绩效管理的原点”。并且在具体的实施过程，譬如对于工作目标的制定，又严格区分出任务目标和绩效目标两种。前者“是组织、部门、‘工作单元’或团队分配给公务员的工作任务”，后者“是对可量化的工作用不同的指标去衡量，然后，对指标设定目标值，目标值就是公务员的绩效目标”。“这样的划分解决了我们经常所遇到的对公务员考核有量化指标也有非量化指标而难以考核的问题。”

总而言之，绩效管理是一项综合性、全面性的工作，需要单位各个部门、各个环节的协调配合和全面推动才能取得良好的成效。作为绩效管理工作体系的首要环节，绩效计划更不可或缺。在党“全面实施绩效管理”的号召下，相信各行政事业部门很快就会对其重视起来，协同共建和谐美好中国。