强化陕西省环保机构垂直管理单位财务管理的思考

文/刘大为，陕西省环境保护厅

1 基本情况

为加快生态文明建设，促进经济社会可持续健康发展，党中央、国务院决定实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，陕西省委、省政府决定将现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构。拟上划的11个环境监测站中正处级建制1个，副处级建制6个，正科级建制4个，核定总编制587名，实有正式在册人员643名，临时聘用人员200名。除杨凌外，其余环境监测站已全部达到国家标准化建设相关要求，具备相应的环境监测能力。共有办公、实验用房6万平方米，各型车辆62辆，各类监测仪器设备、办公家具等5千多台套。各站近3年平均经费1120万元（含人员工资），平均分配到正式人员为人均经费21万元，含聘用人员后人均经费14万元。

2 垂直管理政府部门财务管理主要特性

垂直管理政府部门的财务治理,整体上与一般行政事业单位一致,是确保人大批准和财政拨付的财政预算依法执行并确保合理的行政运行成本; 就其内部治理而言，垂直管理内部的最上级领导机构通过统一的预算安排，对重大经费支出、资产管理、政府采购事项的审批与授权,实现对下设各层级单位的财务监督和管控。对于下设的各个单位而言，由于每个单位均为独立核算单位，承担相应的法律责任，开展独立的财务支出行为，上级机构的管理与监督属于外部治理; 对于垂直管理整个系统而言，内部上下级的监管属于内部治理。

3 垂直管理政府部门财务管理存在的主要问题

虽然普遍认为环境监测机构上划后更有利于工作的开展，经费保障也将更加有力，但从已实施垂改的单位运行实际情况来看，垂直管理政府部门财务管理仍存在不少问题。

一是经费来源单一，保障水平低。省级垂直管理部门经费来源为省级财政，除此以外，其他来源非常少。如果没有创收弥补，经费保障水平会非常低，缺口严重，一定程度上影响正常工作的开展。以陕西省地方财力较好的西安市为例，2016年共用经费预算80.84万元，其中监测服务费创收63万元，占比78%，大部分共用经费是靠自行筹集资金解决，如果单位没有其他来源，筹集资金难度非常大。2017年以后，国家不允许各级环境监测站进行有偿服务创收，合规经费来源仅为财政预算，陕西作为西部地区，各级财政财力有限，保障水平偏低，在一定程度上影响了监测工作的开展。

二是与地方联系少，地方支持较少。由于垂直管理部门资金全部来自上一级，与地方政府联系少，缺乏协调，地方财政基本不安排垂直管理部门经费。另外对于津补贴等收入政策，虽然垂直管理部门名义上也执行地方政策，但地方出于各种因素，不便下文的政策，垂直管理部门往往不能执行，造成实行垂直管理的部门与地方部门个人收入不一致。由于管理体制的安排，环保垂管单位需要完成地方党委政府布置的专项工作，垂管前专项工作有专项经费保障，垂管后地方党委政府不再安排专项经费，容易出现只干活不付钱的被动局面。

三是财务管控责权划分不清, 分权体制不健全。垂直管理单位在财务工作上接受上级单位财务部门的领导，但由于其均为独立法人,实行独立核算,拥有较大的自主权。受上述主要因素影响, 上级部门和下级部门之间财务分权机制不健全，垂直管理系统财务集中管控的职责难以划分,上级部门和垂直管理单位之间容易互相推诿,甚至出现上不管、下不理的失控情形。

四是管理监督难度大，不利于风险防范。对于垂直管理部门来说，当作为地方职能部门时，受到当地党委政府的制约，财务工作会受到地方财政、审计部门的监督。垂管后由于是上一级管理下一级，一垂到底，财务管理监督只由上级财务主管部门负责。由于点多面广、跨度大，且受地域、时间、人力等条件的限制，上级财务主管部门对下级管理职能靠开会、下文件、抽查、巡视、年终考核、报表等有限的手段，有点鞭长莫及。山高皇帝远的宽松氛围，使得基层垂直管理部门一把手成为说一不二的“家长”，上级的各种规定、要求都成了一纸空文，一旦腐败，往往多年不会暴露。

4 加强垂直管理政府部门财务管理的建议

4.1 强化预算管理，提高部门预算编制的质量。首先，单位领导要高度重视预算工作，保持部门预算与财政预算改革的方向相一致，切忌拍脑袋编预算。其次，上级财务主管部门要加强业务指导，对预算编制的程序、要求等予以明确，帮助垂管单位编制好预算。第三，要找“统筹兼顾，轻重缓急”的原则，优先保障人员、共用经费，择优安排重点项目。

4.2 加强沟通协调，积极争取地方支持。市级环境监测机构经费上收到省级后，经费统一由省财政安排，但同时也接受当地党委、政府的业务领导，直接或间接为地方的经济发展服务，因此，应利用各种机会与当地政府积极沟通、协调，争取各级地方财政的支持，以缓解省级财政压力。

4.3 建章立制，完善财务监督管理办法。全面梳理财务工作的工作依据，包括会计法、预算法、财务会计制度、上级文件规定和工作要求等，建立有关程序文件和作业指导书，对财务工作的具体流程重新规范、重新设计。同时，结合单位工作特点，对关键过程、环节、岗位进行审查，加强监督，评价各项制度运行情况。对各项管理和资金使用中存在的问题，及时提出改进建议，规范管理，堵塞漏洞，消除隐患，防范风险。

4.4 加强资金支出管理，提高资金使用效益。一是必须按照批准的预算用途和开支范围使用。二是加强资金使用效益分析，建立一套有可操作性、简洁高效的预算绩效评价指标体系，定期对资金使用情况进行评价，进一步提高资金使用效益。三是必须厉行勤俭节约，既要考虑工作需要，又要合理节约使用资金，不该花的坚决不花，有钱花在刀刃上，花出效益来。四是实行民主理财，重大事项集体研究，对支出审批要认真审查，符合规定要求才能报销。

4.5 加强人员培训，提高财务人员素质。借用地方财政培训平台，积极参加地方组织的培训，以及各级会计职称考试，大力培养业务精、善管理、能创新的财务干部，以点带面，提高财务人员业务素质。在学习财务业务的同时，要特别注重学习本单位业务知识、熟悉单位业务，不说外行话，不办迷糊事，做到“要钱有理由，管钱有准则，花钱有依据”。