地方财政部门内部控制体系建设探析

王兴界 李萌

摘 要：我国已实现经济中高速稳步发展，社会信息化快速发展，国民生活水平进一步提升，人民安居乐业，社会主义法治体系进一步完善。在此背景下，加强行政事业单位内部控制建设、明确权责一致、健全权力监督体系工作有了新要求。从地方财政部门内部控制的背景和意义入手，结合国内文献，分析当前内部控制体系建设存在的问题，并针对这些问题提出优化建议。

关键词：地方财政部门;内部控制;运行机理;优化设计

文章编号：1004-7026（2019）19-0141-03         中国图书分类号：F810.6        文献标志码：A

内部控制自20世纪引入我国以来，得到了迅速发展，涉及了企业、上市公司、商业银行、财政部门、事业单位等，范围非常广，内部控制理论具有巨大价值。1949年，美国会计师协会的审计程序委员会在《内部控制：一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制首次作了权威性定义：“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施，这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企业坚持执行既定的管理政策。”1997年，我国在开始实施的《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》对内部控制的定义是：“内部控制是被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全与完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。”行政事业单位内部控制要素包括5个方面，分别是内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。这5个要素之间不是相互独立的，存在相互影响、相互联系、相互制约的关系[1]。

企业内部控制制度是企业内部建立起来的，目的是使各项经济活动紧密联系起来并互相制约，是现代经济下企业内部管理的重要手段。财政内部控制制度是在内部控制制度的基础上，为了提高财务管理工作的质量和效率，降低资产运行风险，提高财政资金的安全性，规范资金使用，在遵守相关法律法规的基础上，制定和实施的一系列控制方法、原则和过程。

1  研究背景和意义

2019年是中国摆脱新常态低迷期、走向高质量发展模式的关键年。如何更有效地实施积极的财政政策，财政部门所起的作用非常大。地方财政部门是管理地方财政的特殊机构，如何加强地方财政管理，加强地方财政监督，提高资金使用效率，提升地方财政部门抵抗风险的能力，成为各级地方政府关注的重点。同时，“预调微调”也揭示了地方财政建设必须朝着更为精细化的方向发展。因此，正确认识当前经济发展局势，根据客观要求科学系统地改善并优化原有的地方财政管理模式显得尤为重要。财政部门政治清明，则财政事业平稳发展;地方财政部门内部控制制度健全，则地方经济发展，社会稳定。因此，地方财政部门内部控制研究刻不容缓[2]。

1996年，中国注册会计师协会发布《独立审计具体准则第九号——企业内部控制与审计风险》，规范注册会计师在会计报表审计中研究与评价被审计单位的内部控制。2000年，全国人大常委会发布新《会计法》，建立各单位内部会计监督制度。2014年，全面推行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，标志着我国初步建立起了统一规范的政府内部控制体系。2015年，正式实施《财政部内部控制基本制度（试行）》，标志着财政内部控制工作全面启动。由此可见，内部控制建设是进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制工作，加强廉政风险防控机制建设的创新与突破。

从全球来看，内部控制制度已发展200多年，而我国发展的时间不到整体的1/10，与世界上发达国家相距甚远。虽然我国内部控制制度起步晚，但是内部控制体系已初具规模，内部控制已经逐渐成为我国行政事业单位内部管理的重要手段。

2  文献评述

国内学者对财政部门内部控制体系的研究做了比较多的阐述。徐政旦（1983）在《内部控制制度的设计》一文中从审计的角度写到，内部控制对审计工作所产生的影响大于其他因素，并突出提到内部控制的检查是审计师开展一系列工作的前提和基础。黄履申（1990）在《财务审计中对内部控制组织的研究——介绍美国55号审计标准文告》一文中阐明若干要点，对以后审计工作的发展起了重要的指导作用。在中期，以内部控制理论和各行业间的关系为主。李远勤（1999）在《现代企业制度的建立与企业内部审计的发展》一文中，从现代企业制度的角度出发，以内部环境为切入点，提出内部审计存在和发展的必要性。林斌、饶静（2009）在《上市公司为什么自愿披露内部控制鉴证报告？——基于信号传递理论的实证研究》一文中，基于信号传递理论对我国上市公司为什么自愿披露内部控制鉴证报告进行了理论分析和实证检验。在后期，以行业指导为主。李莉（2012）在《论企业内部控制的风险管理机制》一文中，从風险管理和内部控制的关系入手，提出面向风险管理的企业内部控制机制，对风险管理存在的问题提出相应的对策。余华（2014）在《行政事业单位业务层面内部控制建设存在的主要问题及对策探讨》一文中，统计并分析了湖南行政事业单位业务层面内部控制建设情况，发现目前行政事业单位内部控制建设在预算方面存在重大缺陷、收支控制力度不够、会计控制建设滞后、审计与监督不到位等诸多问题，认为应当进一步健全内部会计控制体系，建立以“预算管理为主线、资金管控为核心”的“全程控”内部控制体系框架，建立健全行政事业单位内部控制制度。

通过梳理上述文献可以看出，对地方财政部门内部控制体系的研究文献主要集中在地方财政部门内部控制的概念内涵、控制要素、控制方法和原则等理论，而这些分析往往大同小异、千篇一律，无法体现地方差异和创新之处，对地方化、创新化、实践化缺乏深层次的分析。

3  地方财政部门内部控制体系存在的问题

3.1  内部控制意识薄弱

内部环境是指地方财政内部控制所处的控制环境，主要包括管理层面的管理体系、管理理念、领导风格、组织结构、决策程序，以及工作人员层面的职业素质和价值理念。

目前，内部环境存在的最大问题体现在内部控制意识相对薄弱。部分地方财政部门管理人员忽视内部控制建设的必要性，对内部控制建设存在“雾里看花”的情况，内部控制体系建设停滞不前。部分地方财政部门对内部控制的了解认识存在片面性，认为内部控制就是静态的，忽视了财政内部控制制度是在内部控制制度的基础上，为了提高财务管理工作的质量和效率，降低资产运行风险，提高财政资金的安全性，规范资金使用，在遵守相关法律法规的基础上，制定和实施的一系列控制方法、原则和过程，是一个动态过程[3]。

3.2  风险评估机制不健全

风险评估就是在实施财政目标的过程中，分析存在和隐藏的风险，并对此进行结果评估。然而，风险是不可控因素，人们无法彻底将风险扼杀于摇篮中，只能通过某些渠道提前预知并加以防控，最大程度降低风险。财政部门主管事项多且复杂，面临的风险系数成倍上升，因此做好风险评估工作在财政部门管理中是重中之重。

当前，国内经济形势错综复杂，且财政工作事关千家万户、各行各业，所面临的外部环境也渐趋复杂，财政建设也必须更加细致化，因此财政部门所面临的风险不再是单个、独立的风险，而是有组织、有结构的系统化风险。财政部门应当重视这种系统性风险，及时转变风险意识，将个体活动的风险转化为单位层面的整体风险。但实际上，财政部门的风险意识仍然滞留在原有的阶段，未上升到一定的高度，地方财政部门风险评估机制也不健全。正是由于缺乏健全完善的风险评估机制，因此增加了财政部门的风险事件，降低了财政部门人员对突发事件的应急处理能力，在一定程度上增加了财政部门人员不作为、乱作为的风险[4]。

3.3  内部控制活动落实不到位

内部控制活动是指内部控制建设得以实施的程序，例如不相容职务分离控制、授权审批控制、预算控制和绩效考评控制等。地方财政部门作为管理地方财政的特殊机构，不同于其他部门，范围非常广泛。内部控制活动落实不到位会直接影响内部环境、风险评估、信息与沟通、内部评价和监督，最终会降低内部控制的执行力。

部分地方财政部门内部控制活动落实不到位主要体现在以下几个方面。①没有重视不相容职务分离控制，仍然存在一职多责的现象。②没有充分考虑授权与职责范围之间的关系，部分领导为了轻松，过度授权审批。③没有充分考虑预算控制，资金使用效率不高。④没有完善的绩效考评机制，内部控制工作存在惰性，内部监督不到位[5]。

3.4  信息与沟通机制落后

良好的信息与沟通机制是做好内部控制活动的第一步，同时也是实施内部监督的重要环节。当前财政信息主要来源于财政信息系统，而财政信息系统与地方财政部门不是一一对应的，因此地方财政部门在获取信息时会存在如何有效地获取对自己有用的信息，以及怎样处理获取信息的难题。威尔德曾经说过：“管理者的最基本能力就是有效沟通。”财政部门的内部控制工作涉及范围广，需要各部门相互配合，但是当前我国很多地方财政部门内部缺乏有效的沟通交流，不能及时向内部控制信息系统提供真实可靠的消息，在一定程度上阻碍了内部控制活动和内部监督工作的开展。

3.5  内部监督不到位

内部监督是指由于环境的变化和制定者的某些偏好，对内部控制环境、风险预警、内部控制活动、信息与沟通的实施情况持续地跟进、检查、评价，及时发现内部控制体系运行的缺陷，并据此制定对策。

当前我国很多地方财政部门对内部控制的评价、监管工作落实不到位，这主要体现在以下4个方面。①自我评价不到位。少数领导不重视内部控制工作的年度总结，工作人员跟风办事，难以发现内部控制存在的问题。②监察部门不独立。在内部监督的过程中，监察部门会受上级部门和相关部门的影响，对监督工作一扫而过、敷衍了事。③内部信息阻塞。没有加强与监察部门的信息沟通和交流，容易造成监督工作遗漏或重复，耗用大量的人力和时间资源。④监督方式没有与时俱进。内部监督的主要方式是写信和人为举报，减小了检举力度[6]。

4  优化地方财政部门内部控制体系的建议

4.1  营造良好的内部控制环境

提高内部控制意识是营造良好的内部控制环境的关键。首先，地方财政部门应先营造人人学习内部控制的良好环境，积极宣传内部控制理念，推广先进经验。其次，地方财政部门应加强对领导干部关于内部控制理念、领导风格的教育培训工作，引导领导层面的人员积极参与内部控制建设，发挥领导作用。再次，注重提升工作人员的职业素质和专业素质，组织与此相关的培训会、外出交流等活动，提升工作人员对内部控制工作的理解，发挥人才在内部控制创新中的作用[7]。

4.2  加強风险评估机制建设

加强风险评估机制的建设主要从两方面入手。首先，及时转变风险意识，将个体活动的风险转化为单位层面的整体风险，将财政风险转化为财政文化，通过文化宣传的手段在财政管理人员中树立较强的风险意识。其次，制度应与时俱进，建立完善的风险预警机制。地方财政部门在设定财政目标时，聘请专业的人士分析目标实施中可能存在的风险，然后对存在的风险进行分类、筛选，形成详细的报告，运用现代化评估方式标明风险出现的概率，按照概率高低建立处置风险的程序。

4.3  有效实施内部控制活动

为了切实做好内部控制工作，地方财政部门应在遵守《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》前提下，以当地的经济情况为依据，建立内部控制管理体系和科学的内部控制流程，推动当地经济快速发展。