“放管服”改革背景下河南省创新创业生态环境优化路径

于善甫

摘 要：深入推进“放管服”改革，不斷完善市场良性竞争生态系统，推进河南省创新创业市场环境持续优化，是促进经济高质量发展的重要保障。放管结合与优化服务相辅相成，必须统筹推进，政府把该放的权利放出去，通过完善事中事后监管，创新监管方式，探索新的治理体系，激发市场活力。政府通过完善社会信用体系、释放高技术产业的创新创造活力、引导共享经济规范发展、创新新业态新模式的监管方式等措施，营造公平竞争的市场环境。

关键词：放管结合;信用体系;共享经济;创新创业

中图分类号：F124;D630    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）8-54-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.08.008

2018年9月18日，国务院印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，从国家层面对放管结合营造公平市场环境进行总体部署，为河南省深入推进“放管服”改革，营造公平竞争环境指明了努力的方向。

1 多策并举完善社会信用监管机制

诚信是社会主义核心价值观的重要组成部分，守信既是做人的基本要求，也是市场经济有序运行的基石。构建以信用为核心的市场监管机制，是顺利推进“放管服”改革的重要一环，只有不断完善社会信用体系基础设施，加大事中事后监管和诚信缺失治理力度，持续探索包容有效的全流程社会信用监管机制，才能铸好社会主义市场经济发展的基础[1]。

1.1 河南省社会信用监管机制建设取得的成效

近年来，随着各类市场主体规模的不断壮大，我国经济有了长足的发展，人民的消费需求有了较大的提升。但由于政府监管不到位、市场主体违法成本较低等多方原因，市场上偷税漏税、侵权、假冒伪劣等投机、失信行为愈发严重，直接影响到了市场交易的正常秩序，成为社会主义市场经济健康发展的“毒瘤”。因此，必须加强市场主体信用监督管理、推进全流程信用体系建设。通过“放管服”改革不断加强对市场主体的信用监管，通过完善整改、约谈、共享、公示、追责、修复等一系列监管制度优化营商环境[2]。

社会信用体系建设既是优化营商环境的重要一环，又是社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。世界银行最新发布的《2019年营商环境报告》显示，中国营商环境全球排名从第78位上升至第46位。2018年9月6日国家发展改革委财政金融司司长陈洪宛在新闻发布会上指出，我国已初步建成事前信用承诺、事中信息公示、信用分级分类监管以及事后信用联合奖惩的全流程信用监管机制。截至2018年底，河南省公共信用信息平台收集各类信用数据同比增长9倍，达29亿条。全省统一联合惩戒系统与全省市级以上政务服务平台、公共资源交易监管平台、省直部门业务审批系统实现了数据对接及功能嵌入，全流程信用联合奖惩机制正在形成，为经济社会发展打下了良好的诚信基础。

1.2 以社会信用体系基础建设筑牢失信惩处之基

近年来，国家层面相继出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等文件。《河南省诚信建设“红黑榜”发布制度》《河南省公共信用信息修复管理办法（试行）》《河南省推进社会信用体系与大数据融合发展试点省建设工作方案》等一大批涉及信用体系建设的文件也相继出台，这些都有力地促进了社会信用体系建设。尽管河南省当前社会信用体系建设取得了重大成绩，但诚信缺失问题在一些行业仍普遍存在，治理失信应从以下几个方面入手[3]。

1.2.1 强化联合奖惩机制。河南省应充分利用全省统一的信用联合奖惩系统开展信用核查，各地市也要尽快把国家各部委42个联合奖惩备忘录分解细化，落实到每个部门，根据业态发展不断修订和完善有关法律法规，使联合奖惩有法可依，有章可循。在联合奖惩上各部门应通力协作，通过“红黑名单”的共享，强化信用监管，实现精准奖惩。

1.2.2 全面加强失信治理和信用联合惩戒。失信治理的对象不仅仅是企业和个人，政府也要讲诚信，政务诚信是信用体系构建的基础。2018年8月，河南省组织开展了政府机构失信问题现场督导督查活动，整改失信政府机构220家。在失信联合惩戒方面，河南省已累计对失信被执行人限制市场准入1.3万人次，限制乘坐飞机、高铁和星级酒店住宿等高消费行为67.26万人次，对失信人和失信行为起到了极大的震慑作用。

1.2.3 加快推进信用修复机制。信用惩戒不是目的，通过加大惩处建立良好的信用环境才是关键。要加强舆论宣传，引导失信企业主动纠正失信行为，可以通过开展信用修复专题培训，帮助失信企业“脱黑”，最终形成联合奖惩的闭环系统。

1.3 通过不断优化信息监管机制，创新监管手段

2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》明确提出了建立以信用为核心的新型监管机制，明确放宽市场准入，推进登记制度改革，建立强制退出机制，清除地区分割、行业垄断和市场壁垒，公平竞争五大监管机制。2019年3月20日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，要推进跨部门联合监管和“互联网+监管”改革。“信用监管”被提到了新的高度，第一次被写入《政府工作报告》，也意味着新型监管机制进入新阶段。在社会主义市场经济进入新阶段、河南省经济高质量发展的关键时刻，必须借助新的信息技术实现智能监管，从根本上扭转失信问题高发的态势，通过完善优化监管机制、创新监管手段实现标本兼治。

1.4 通过加大失信惩治力度，搭建失信“高压线”

习近平总书记多次强调，要通过构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒体系，让失信者寸步难行。李克强总理也多次指出，加快建立联合激励与惩戒机制，使“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。2018年11月，郑州市下发《郑州市关于集中治理诚信缺失突出问题，提升全社会诚信水平的工作方案》，在全市开展经济社会领域失信重点问题专项治理，取得明显成绩。进行诚信治理，一方面要从失信主体入手，促使其改正失信行为、消除社会影响、恢复自身信用;另一方面要加大失信惩处力度，增加失信成本，使其不敢失信，主动维护自身信用记录。政府主管部门要采取有效措施，引导存量失信主体尽快“脱黑”，同时筑牢诚信“围墙”，搭建失信“高压线”，构建全面防范失信行为发生的长效机制。

2 深化科技体制改革激发高技术领域创新活力

习近平总书记指出：“要全面深化科技体制改革，提升创新体系效能，着力激发创新活力。”通过科技体制改革盘活现有要素资源，激发科技主体创新活力，有力推动我国科技实力和创新能力提升。

2.1 系统推进科技创新体系建设

近年来，河南省不断通过深化改革激发市场创新活力，科技创新主体架构已基本确立，在重点领域和关键环节的改革也取得重大进展。但河南省科技体制改革仍存在诸如创新体系整体效能不强、科技创新资源碎片化、科技投入与产出不对称、科技成果转化能力弱等突出问题。我们必须通过科研院所改革，建立健全科技、金融融合机制，加大创新型人才培养力度，引导科研人员进行原创性科技研发，畅通科技成果转移转化通道，聚集创新要素，理顺创新主体与市场的关系，增强内生动力，提升河南省科技创新体系整体能效。

2.2 注重科技创新体系顶层规划

习近平总书记强调：“具有自主知识产权的核心技术，是企业的‘命门所在。企业必须在核心技术上不断实现突破，掌握更多具有自主知识产权的关键技术，掌控产业发展主导权。”2018年美国制裁中兴事件告诉我们，如果不掌握核心技术，就很容易被对方“一招致命”，关键技术是买不来的，必须靠自主创新才能避免被别人“一剑封喉”。我们要系统梳理我国科技短板，通过顶层设计突破容易被别人“卡脖子”的技术。加强技术创新体系顶层设计，就要统筹布局和优化高标准国家实验平台建设，鼓励科研机构和高校加强基层研究和原始创新，要通过顶层设计破除体制障碍，让市场在创新资源配置中起决定性作用。河南省加强科技创新顶层设计，一方面要明确研究重点，注重原始创新和科研成果转化，集中力量突破核心领域，带动整体技术水平进步;另一方面要明确高校、科研院所、企业等创新主体在整个创新链中的功能定位，理顺关系，激发各个主体的活力[4]。

2.3 加强高标准国家实验室建设力度

创新是推动社会进步的第一动力，建设高标准国家实验室是推动创新的重要抓手。2019年1月24日，河南省科技工作会议明确提出要争创国家级大科学装置和国家级创新平台的任务目标。高标准国家实验室建设事关重大科技成果的研发，因而必须优化布局，使其發挥最大功效。

2.3.1 美国国家实验室建设给我们的启示。在发达国家一般通过国家实验室、国家研究中心、联邦实验室等完成重大科研课题攻关。这些国家高标准实验室在推动科技强国建设中都发挥了巨大的作用。以美国为例，美国国家实验室的所有权一般归政府，政府通过合同的方式委托大学、企业或其他科研单位负责实验室的运作管理，美国的成功经验给我们建设高标准战略性实验室提供了很好的参考。

2.3.2 统筹谋划国家实验室规划建设。国家实验室是一国核心科技力量的重要组织形态，其战略地位突出，关乎国运，不可替代。国家实验室建设要依托现有资源，统筹谋划资源配置，激发实验室活力。一方面，国家实验室必须有明确的战略定位和目标导向;另一方面，国家实验室从事的研究一般具有基础性和颠覆性等特点，而高度的正向外部性决定了企业不愿承担这类研究，研发的综合性使大多数科研院所也无力承担。

2.3.3 注重各战略平台协同能力建设。对国家战略科技力量而言，各战略平台应协同合作，在功能定位上要有国际视野，通过合作促进科技创新与经济社会发展，形成良性互动。重点加强与政府部门、科技企业、高等院校、金融机构及小微企业、“双创”机构等的合作[5]。

2.4 科学谋划科技成果转化平台建设

科技成果转化过程牵涉诸多要素，目前国内科技成果转化情况并不乐观，大量的科技成果无法实现其有效的经济价值。良好和高效的运行机制是科技成果转移转化有序开展的基础和保障，因而必须科学谋划科技成果转化平台建设，创建良好的运行机制。第一，要通过顶层设计，引导各平台积极主动融入区域发展。第二，科技成果转移转化平台必须掌握一定的资源。第三，要注重成果转移转化，科技成果转移转化是一个复杂的系统工程，需要科研单位、企业、政府、中介机构、金融机构等多方的共同参与。第四，要找到适合自己的转化模式。科技成果转移转化没有完全可以照抄照搬的工作套路，要结合自身的实际特点，探索适合自身发展的路线和模式[6]。

3 引导共享经济健康发展

党的十九大提出，进入新时代我国将在共享经济等领域培育新增长点、形成新动能。伴随着共享经济的快速发展其安全问题也不断涌现，各大平台不断被问责，共享经济安全漏洞层出不穷，已严重威胁到整个行业的发展。因此，必须通过建立监督机制和加强政府监管来确保共享经济的良性发展，使其遵循市场规律且符合法治要求。

3.1 探索共享经济协同治理机制建设

共享经济经过前期高速增长之后，迫切需要探索建立可持续性、安全性与健康性于一体的发展模式。2017年国家发改委联合相关部委印发了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，提出了“鼓励创新、包容审慎”的监管总要求，对监管共享经济新业态、新模式进行安排部署。2018年5月，国家发改委联合工业和信息化部、中央网信办共同发布《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》，对综合监管机制的建立进行部署，以应对共享经济的安全监管挑战，破解安全监管难题。河南省应结合本地实际，抓紧研究建立针对共享经济等新业态、新模式的部门协同、协调机制，通过构建信息互换共享和联合执法的综合监管机制，构建区域、部门、行业协同的现代化治理体系[7]。

3.2 推进共享经济分类治理

2014年之后共享经济进入竞争白热化阶段，呈现出成长时间短、爆发态势强、行业渗透广等特点。2016年以来，为规范市场发展，国家陆续出台了《网络食品安全违法行为查处办法》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等一系列政策性文件。共享经济发展极快，新商业模式层出不穷，导致政府监管长期处于被动状态，监管难度大、效率低。河南省应根据共享经济业态属性，建立分类治理协调机制，进一步明确各行业领域的主要管理服务部门。各主管部门要结合共享经济新业态发展阶段，准确预判其发展过程中可能出现的新情况、新问题，提前布局，精准管理。

3.3 规范共享经济市场竞争秩序

共享经济的最大优势在于能够充分整合社会资源，通过有效挖掘用户潜在需求，借助互联网、大数据、人工智能等新科技，迅速形成新的产品形式或者服务模式，满足人们的需求。在当下，共享经济商业模式加速迭代特征明显，而政府管理制度建设则相对滞后，管理难度加大。面对新情况，政府要加强监管，在保障活力的情况下出台新的市场监管政策，严肃处理违法违规行为。可以充分发挥龙头企业和行业协会的作用，制定能够满足客户需要的产品和服务标准，对标管理。

3.4 注重保护消费者信息安全

共享经济在给人们带来便利的同时，也带来了潜在的信息安全风险。一些平台受利益所驱，泄露用户信息，给用户带来极大的安全隐患，如果这种现象不能被有效控制，将造成严重的社会问题。各级行政管理部门必须强化对平台的监管，确保企业在收集、保存、使用、处理、共享信息过程中行为操作规范，督促平台运用匿名化、去标识化等技术手段，提高个人信息保护水平。消费者也应该树立信息安全意识，提高警惕，降低风险。

3.5 借助科技力量提升监管效率

规范共享经济发展必须借助科技力量，共享经济基于互聯网产生，其治理也离不开互联网。通过技术手段创新监管方式，为风险防控、服务评价、网络与信息安全监管等提供有效支撑，借助国家数据共享交换平台，探索推进大数据监管。各地相关机构应及时将共享经济平台企业的不诚信行为信息在“信用中国”网站公开公示，及时将企业获得许可和处罚等信用信息在国家企业信用信息公示系统中依法公示，通过技术手段强化监管，提高监管的精度，降低监管成本，提升监管效率。

4 探索新业态、新模式监管方式

新兴产业、新型业态和新的商业模式迭代高速发展，迫切需要加强监管创新，通过建立良好的监管机制，营造公平竞争的市场环境，为创新创业构建良好的生态环境。传统的监管方式成本高、效率低，已难以满足新业态发展的需要，必须通过大数据、“互联网+”等技术手段，创新监管方式。

4.1 新业态、新模式监管总体思路

2017年李克强总理在政府工作报告中明确提出，要本着鼓励创新、包容审慎的原则，制定新兴产业监管规则，这为新业态监管指明了方向和原则。市场是资源配置最有效率的形式，市场取向一直是我国社会主义市场经济的发展方向。政府对新生事物的监管要本着“鼓励创新、包容审慎”的原则，以市场为导向，通过监管规范市场运作，充分激发市场活力[8]。河南省应根据分享经济所处行业的特点，制定行业准入门槛和安全相关规范，进一步深化简政放权、优化监管服务，着力提升网络市场便利化水平，促进新业态、新模式及相关业态协调发展。

4.2 充分重视落实负面清单制度

近年来，我国不断加强负面清单、权力清单和责任清单的制定工作，旨在通过负面清单与权力清单、责任清单的建设，理顺政府和市场的关系。权力清单、责任清单为政府依法行政提供了基础，有利于服务型政府的建设。河南省要充分重视负面清单制度，通过负面清单规范市场主体的准入标准。在推进改革的过程中，负面清单与权力清单、责任清单的制定和推动工作必须相辅相成、统筹推进[9]。

4.3 加快推进社会保障体系建设

2018年9月6日，李克强总理在国务院常务会议上强调，打造“双创”升级版要重点拓展工业互联网和“互联网+公共服务”两个空间，要重点推荐“互联网+公共服务”“互联网+医疗健康”和“互联网+教育”。同年9月，国家卫健委也印发了《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》，规范互联网医疗和健康大数据标准的建立，引导推动行业健康发展。河南省应加快推进社会保障体系建设，实现养老、医疗、工伤、生育等社会保险统一申报核定、一单征收。在民生等相关领域优化招商引资平台，修订和完善各项优惠政策，创新引资流程，提升“一站式服务”水平。

4.4 夯实政府监管市场的主导责任

在信息化监管方面，政府应主动作为，通过制定规则和规范信息使用强化社会监管。“放管服”改革是一项系统工程，涉及简政放权、加强监管、优化服务等多领域改革，必须通过统筹规划、协同推进，最终形成监管合力，营造创新创业良好环境[10]。

4.4.1 加强政策法规的适用性研究。政府应加强政策法规的适用性研究，加强对平台企业的事中事后监管，在立法上，要研究制定以用户安全保障为底线的准入和法规政策。通过建立补位性、底线性和保障性的制度法规，精准细分问题，准确定位立法，通过健全法律法规规范市场发展，增强法制，减少人治。

4.4.2 坚持依法行政和政务公开。通过健全依法决策机制，将公众参与、专家论证、风险评估、合法合规性审查等作为政府重大决策的法定程序。在依法行政的过程中，除非涉及国家信息安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私等情况，均应进行政务信息公开，让权力在阳光下运行。

4.4.3 不断创新政务诚信监督体系。在政务诚信监管中，首先，要理顺各级政府和部门间立法、执法、监督的关系，通过互相监督机制的建立，保障监督体系顺利运作。其次，要充分发挥社会舆论监督的作用，畅通民意诉求渠道，注重奖励举报和保护举报人。再次，通过实施区域政务诚信大数据监测预警，加强精准执法。最后，支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对各地区、各部门开展政务诚信评价评级，并及时公布结果，加强社会监督[11]。

4.5 构筑市场主体内生自制机制

在共享经济带来的新业态、新产业经过野蛮增长后，迫切要求政府转化监管理念，鼓励平台企业、社会组织等加强自身监管责任。要强化企业自制，共享平台既是交易和数据的平台，也是信用建立和消费者保护的平台。平台企业在发展中应强化社会责任，按照法律法规和伦理道德设置底线，构建平台信用安全的内生治理体系，建立质量、信用管理、风险控制、安全保障等多方面的自治机制，作为政府监管的重要补充。同时应鼓励行业协会发挥更大的作用，引导行业协会加强行业自律建设，构建企业、行业、政府多级联动的服务监管体系。