把政府带回来：政府购买服务的新趋向

陈天祥　郑佳斯

〔摘要〕 近年来，通过合同外包的方式购买服务逐渐成为公共服务供给的一种重要模式。然而，不少研究发现，公共服务合同外包的运作过程容易造成政府角色的迷失，在委托-代理、竞争性购买、合同契约、第三方评估和短服务周期等方面存在隐患。而广东省的“双百计划”实践，开辟了一种新的公共服务购买模式，它介乎传统的单位制和当下的市场制之间，通过建立直接委托-代理关系、非竞争性购买、事本主义、政府主导评估、中长期服务周期等，有利于规避服务外包中的隐患，显示着动态发展的政社关系的新前景。实践证明，行政的进入并不一定会挤压社会组织的自主性和专业性，相反，在一定程度上，行政的进入反而是一种积极的保护。与此同时，技术理性和过度的市场化机制可能会带来一些负面影响，这需要引起我们的警惕。

〔关键词〕 政府购买服务，合同外包，“双百计划”，政社关系

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）06-0013-07

一、问题的缘起

近年来，新公共管理理念深入人心，无论是实务界还是理论界，基本都达成一个共识，就是政府要改变以往大包大揽的习惯，将市场和社会能够承接的事务转移出去。2012年11月，党的十八大提出，要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。2013年11月，党的十八届三中全会进一步提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，要求通过政府向社会购买公共服务的方式，“凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买”。从“基础性作用”到“决定性作用”，这意味着市场的力量进一步被强化。此后，国务院及各省市出台的“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”类文件均提出，政府购买服务关键要解决好“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”和如何“买得值”等问题。与此同时，自上而下不断深化的“放、管、服”改革，进一步扩大了政府购买服务的范围，深化了政府与市场、社会的合作治理。党的十九大强调，要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动。

在这种政策背景下，涌现了大量的政府购买服务的实践，也使得大量的社会组织得以孕育产生，在经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。在社会工作服务领域，自2006年全国开始发展专业社会工作以来，广东作为全国先行先试地区，发展最快、规模最大。统计数据显示，从2007年到2018年，广东全省累计投入社会工作购买服务经费达76亿元。其中，2017年全省民办社会工作服务机构1406家，占全国总量的18.7%，政府購买社会工作服务经费为16亿元，占全国社会工作经费投入总量的1/3 ①。

随着政府购买服务的深入开展，一个新的主题开始引发人们的关注，就是政府如何购买服务才能更加富有效率。因为，政府购买服务的理论依据在于其相比于传统的政府单向管理更加具有效率。如果不能因此提高效率，政府或公众对购买的服务不满意，那么政府购买服务的合法性将备受质疑。

总体而言，目前国内有关政府购买服务的反思多停留于抽象的理论层面，抑或针对一般性公共服务外包如环卫服务等领域，而鲜有针对社会工作服务购买的研究文献。因此，我们将聚焦社会工作服务的政府购买实践，结合田野调查和实地观察，探讨当前社会工作服务购买中存在的隐患，并以广东省“双百计划”的实践经验，探讨消除服务购买隐患的意义。

二、政府购买服务的多重隐患

公共服务合同外包从本质上来说是一种项目制，它以市场机制为核心，在组织架构上实行双重委托-代理，在服务内容上进行合同契约式管理，在监督评估上实行第三方评估，服务周期一般以短期为主。在实践中，这种模式可能存在多重隐患。

（一）双重委托-代理的风险。自利性普遍存在于组织当中，即使是作为公共部门的政府组织，也天然存在着为组织生存和发展寻求更多有利条件的动力 〔1 〕。尽管社会组织被定位为“非营利性组织”，但这并不意味着其没有追求利益最大化的动机。访谈中，有人坦言，“现在很多都是打着公益的名号在赚钱”②。社会组织的自利动机可能是多面向的，如争取更多的项目资金、赢取政府的信任、扩大组织业务范围等等，动机之下是选择性服务、压缩服务成本、热衷短平快服务等组织行为，在一定程度上会对公共服务的公益性和公共性造成损害。公共服务市场竞争的稀缺则为这些问题的发生提供了更大的可能。有人一针见血地指出，十年来广东大力进行社会工作服务购买，但并没有实现提升财政资金使用效益和政府公共管理水平的初衷，反而是培育了一批以营利为目的的公益组织“老板” 〔2 〕。

政府购买服务事与愿违的原因之一是双重或多重委托-代理下信息不对称性和责任链条的失效。在已有的政府购买服务实践中，政府一般通过招投标的方式委托社会组织进行服务提供，政府与社会组织形成委托-代理关系。这种委托-代理一般是多层级的，如广州市的家庭综合服务实践形成民政局、街道办和社工机构之间的双重委托-代理关系，不仅存在传统委托-代理关系中的“逆向选择”和“道德风险”，还存在中间委托与终端代理人之间的冲突、不对等的合作，以及中间代理人与终端代理人之间的“共谋” 〔3 〕。

（二）竞争性购买下的“伪竞争”和“无序竞争”。竞争是效率的关键，是支持服务购买的主要依据之一。但在著名的《权力共享：公共治理与私人市场》一书中，美国学者凯特尔（Donald F. Kettl ）将市场竞争处方形象地描述为“竞争面纱”，“竞争处方许诺了诸多美妙的效果，因而显得魅力无穷，但竞争面纱背后的东西，我们只了解一小部分” 〔4 〕166。一是“伪竞争”。良好的竞争环境是政府购买公共服务获得成功的关键因素。但对公共服务市场化的最新研究表明，即便在市场经济较发达的美国，公共服务也不存在充分的竞争，即便存在竞争，也会随着时间的流逝而消失，最后往往被少量可供选择的承包商所垄断，甚至会带来政府对私营承包商过度依赖的风险 〔5 〕。相比于西方国家来讲，中国并未形成成熟的市场竞争环境。近年来社会组织虽然发展迅速，但组织之间的规模和力量差距较大。在实际的项目运作过程中，有些竞标实际上只是一个形式性的过程，代理方往往会提前介入。如果委托方对代理方感到“满意”和“放心”，那么事先会与其达成合作共识，再由代理方通过找人“陪标”等方式，让招投标过程显得合规合法，这是双方“心照不宣”的默契。而事实上，对于政府而言，提前对代理方的了解和熟知，也有利于减少信息不对称的风险，避免合作中产生更大的不确定性。二是“无序竞争”导致公共性式微。较早开展市场化改革的欧美国家实践表明，伴随着民营化和市场化的推进，企业会试图与政府官员结成利益共同体，资本逐步入侵和俘获权力，形成权力资本，并具有一定的路径依赖风险 〔5 〕。长此以往，政府的资源逐步被少数企业垄断，进一步导致强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”。在公共服务外包过程中，上述问题同样存在。随着政府购买服务的增多，竞争也日趋激烈，巨头垄断、暗箱操作、回扣提成、违规陪标、量身设标等现象并不鲜见。调研中，对于行业内存在的“潜规则”，部分机构对这种现象习以为常，认为“无伤大雅”，也有部分机构为了生存，敢怒不敢言，抑或直接参与其中。如果任由这一现象蔓延，政府购买公共服务恐成权力寻租与腐败的新灾区 〔2 〕。

（三）合同管理的信息不对称和过度标准化。阿尔钦和梯若尔对合同中的硬信息（Hard information）和软信息（Soft information）作出了区分。前者指虽然需要一定的信息收集成本，但是很容易被当事人识别;而后者一般不能被另一方当事人识别，因此只能作为项目选择和建议 〔6 〕。社会工作服务作为软性公共服务，在执行的标准设定上存在较大困难：一是难以进行量化，无法在成本和价格上给出绝对的标准;二是在数量和质量上的标准难以平衡，容易引起投机行为;三是难以对多元的任务目标拟定统一的标准进行硬性约束。这就使合同的不完全性比经济市场更为突出，易诱发社会组织在服务递送中的投机策略，较为典型的是“案主奶油化”（client creaming），即社会组织基于自身的信息优势，会根据自身的偏好筛选服务成本低或容易见成效的案主，而非选择最急需帮助的案主，以此放大服务成效，降低服务成本 〔7 〕。然而，政府出于“公平”的考量和自身科层运行的效率，也受制于专业知识的局限，很多时候会倾向于选择标准化的合同管理方式，导致“一刀切”的状况，以自上而下的“批发式”推动服务购买。例如，在A市家庭綜合服务项目中，市、区两级财政按照一个街道200万的标准统一拨款，无视不同街道的不同服务需求。每个街道的辖区面积、人口数量、人口密度和人口结构等方面都不一样，统一的资金安排对于一些街道而言游刃有余，而对于另外一些街道而言则可能是杯水车薪，从而影响服务提供的效果。更为严重的是，“一刀切”的制度设计会加剧评估的公平性问题。以“社区知晓度”这一评估标准为例，在街辖面积为54平方公里的南沙街和0.78平方公里的逢源街之间，根本不具有可比性，然而双方却面临同样的资金配比和考核标准，必然助长“做假账”等投机行为。

（四）第三方评估下的组织自利性。近年来，第三方评估在国家治理和社会服务供给中得到频繁应用，这种方式在很长一段时间内被认为是应对“市场失灵”和“志愿失灵”的有效手段 〔8 〕34-51。然而，现实中第三方评估的结果并不尽如人意，出现一系列非预期后果。例如，有媒体就披露了第三方评估的乱象：自定评价标准、随意杜撰评价、恶意评价 〔9 〕，看似结果客观的背后是巨大的商业利益。近年来学术界也逐渐指出，第三方评估存在内卷化、社会认可度低、公信力不足等问题，造成第三方评估结果的客观性被逐渐消解 〔10 〕。

我国的政府购买服务是近年来才发展起来的治理实践，第三方评估亦然，成熟的专业评估机构相对较少，政府往往过于倚重少数评估机构，易使它们与被评估的社会组织之间存在利益链条，彼此之间形成一定程度的“合谋”，蒙蔽评估委托方，进而产生新的委托-代理问题，即政府与第三方评估机构之间的委托-代理困境，也将面临更为严重的信息不对称所带来的道德风险和逆向选择难题。

（五）短服务周期下的专业性不足。社会服务对专业化的要求和需求的多样性，决定了它是一个需要长期坚持的治理实践。然而，政府向社会所购买的服务一般有一个固定的周期，这会导致社会组织热衷于从事见效快的项目，而不是扎根社区进行长期的耕耘，从而不利于机构的成长。政府购买服务的多数项目是每年招标，一年一签，只有少数项目是三年期限。除了服务成效以外，下一年的资金是否继续、购买方负责人是否调离等都会影响下一轮的招标。对于三年作为一个完整服务项目的期限来说，更换承接方是一种良性竞争，但对于其他需要长期持续的项目而言，频繁更换承接方和工作人员，就会使服务难以精细、持续和深入 〔2 〕。

以A市家综项目为例，自2009年试点以来，政府无论是公开招投标还是第三方机构评估，都旨在通过竞争性的服务购买方式，防止“一朝签约、终身签约”的现象，以营造公平竞争的市场环境，为有实力的社工机构创造进入的条件。然而，三年一周期也带来了相应的问题，即机构进行专用性投资的意愿不高，导致专用性投资不足。中标的机构第一年熟悉工作，第二年提供服务，第三年就需要考虑是不是继续承接服务。他们认为，一旦新一轮招投标失败，那么前期投入的资源就相当于“打水漂”了。而从购买方的角度来说，承接方的更替，既不利于服务的延续性和针对性，也会使街道重新投入大量精力与服务提供商进行磨合，意味着政府在原合作组织上所进行的各种投资和承诺，都会在瞬间由资产转为负债，因而得不偿失。

三、消除政府购买服务隐患的实践尝试

那么，如何解决上述政府购买服务的难题？从市场化改革相对成熟的欧美国家的经验来看，政府购买服务失败之后，主要做法之一就是回购服务。对此，学界存在倒合同外包、逆向民营化、逆向合同承包、逆向合同外包、逆民营化和收回外包等表述。国内也有部分学者开始探讨“回购服务”，认为相对于政府购买服务是政府或其他公共部门将公共服务的提供让渡给私营部门的过程而言，回购服务则是公共服务提供由私营部门返回到公共部门的过程，亦即政府收回民营化服务的过程 〔5 〕。

在国内部分公共服务供给实践中，也出现了“逆向合同承包”或“回购服务”的趋势，包括回购已经出售的机构、收回合同、另建公共服务机构等等 〔11 〕，较为典型的如环卫服务的“逆向合同承包” 〔12 〕。新近的研究也注意到社会组织服务的“逆向替代”现象。杨宝等人的研究发现，政社合作出现的一种新现象是政府通过“实践参与”“专业认证”等方式学习掌握专业技术，以此逐步取代社会组织的服务功能，并结束合作关系，规避社会组织的“政绩竞争”和“连带责任”等压力 〔13 〕。在与此相关的研究中，部分学者对于政府购买服务的模式进行了探讨。其中，较有影响力的分类认为政府购买服务主要有项目制、单位制和混合制，但是根据他们的界定，单位制并非传统意义上由政府直接雇佣的模式，而是借助社工机构的力量，实质上也是一种借助社会力量的方式。因而，这三种模式在本质上强调的依然是借助市场和社会力量。

“回购服务”和“逆向替代”是一种较为极端的方式。但如果服务需求很大，政府没有足够的人力物力进行回购服务，抑或服务需要一定的专业性，无法临时聘用大量的可替代劳动力，会使服务回购无法进行。在经验观察中，笔者发现一种处于政府购买服务和回购服务的中间地带，即政府收回部分委托-代理的权限，具体事务依然委托给专业组织，但不同于以往的招投标等市场化方式，政府的管理更多的是借助行政力量，广东的“双百计划”就是一个典型的案例。为破解政府购买服务中存在的难题，广东省民政厅以改革人才使用方式为突破口、以满足民政对象需求为导向、以统筹整合资源为手段，自2016年10月开始实施粤东西北“双百镇（街）社会工作服务五年计划”（简称“双百计划”或“双百社工”），在粤东西北选取200个镇（街）作为试点，设立社会工作服务站，由镇（街）直接招聘940名社工充实镇街社会服务力量，提升社会服务专业化水平 〔2 〕。对此，笔者通过以访谈和参与式观察为主的调查方法与相关人员进行直接接触，获取第一手资料，将其主要运行机制提炼出来，并与广泛实行的项目制进行对照，形成如表1所示的分析框架。

（一）类官办制：建立直接委托-代理关系。有学者根据组织产生的过程、经费来源、主要领导的身份和领导层的产生四个维度，将中国的社会组织分为官办、半官半民、民办、外部输入四种类型 〔14 〕。在组织架构设置上，“双百计划”打破了市场化的委托-代理关系，是一种类官办制的组织设置方式，在形式上接近“内生依附关系”。内生依附关系是指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附关系。已有研究发现，内生依附关系一般具有这样几个特征：一是在组织的产生上一般源自于政府“自上而下”的推动;二是政府一般采取类科层制的方式对其进行管理;三是除了承担一定的社会组织职能，这些组织还要经常承担政府的延伸性行政职能;四是组织在资源和项目等方面高度依赖于政府的拨款或项目购买，自我造血能力较差 〔15 〕。

但与传统的官办社会组织有所不同，双百社工站在组织产生方式方面由政府部门自上而下推动成立，在资金来源方面也基本来自于政府，但政府在管理方式和具体职能方面却给予其充分的自由。这种组织架构的最大好处是打破了政府购买服务常见的多重委托-代理，而直接由省级政府委托-代理，主导设计“双百计划”项目的某处长就形象地指出，“双百社工没有中间商赚差价”，从而有助于消解前述多重委托-代理中存在的风险。

（二）非竞争性购买。王名、乐园概括了政府购买服务的三种模式：独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买以及依赖关系非竞争性购买。其中，依赖关系非竞争性购买是指购买的政府部门与承接服务的组织之间是依赖性关系，购买选择程序是定向、非竞争性的 〔16 〕。与目前较为普遍的竞争性招投标不同，“双百计划”采取的是依赖关系非竞争性购买的方式，整体购买过程都是在政府的主导之下进行的。在管理架构上，“双百计划”设立项目办、地区协同行动中心和社工站三级管理框架。其中，项目办设在广州，与珠三角地区中心合署办公，15个地区协同行动中心分设于双百站点所在的15个地市市区、社工站分设19个地市的109个县区，407个村居③。值得注意的是，社工站的站长一般都由各个镇街的社会事务办主任担任，而一线社工则由各地市政府组织统一招聘、管理和督导，并签订劳动合同。因而，“双百计划”的购买完全是依托行政的力量进行。

“双百计划”的资金和资源支持也是由政府主导。项目办、地区协同行动中心和社工站构成三级网络支持系统，分别由省民政厅、地市民政局和镇街民政事务办给予专业和行政两个方面的持续支持。项目办在其中扮演服务者、协调者、平台搭建者的角色，从后方和上层服务地区中心，通过搭建协同行动者网络为协同行动者提供各方面的支持。地区中心落地在地级市，与当地民政部门之间是协作关系;社工站联结“双百计划”与服务对象，在地区中心的协调下开展互访和持续互动，形成社工站的网络③。因而，事实上，在组织架构和资源依赖上，社工站基本完全依赖于行政网络支持系统，内嵌于行政体系当中，从而避免了项目制中存在的伪竞争和无序竞争的弊端。

（三）一事一议（事本主义）。我国各地社会工作的产生与发展都有一个共同点，即来自行政权力自上而下的强力推动。政府购买社工服务一般采取标准的项目化形式，如A市的家综服务采取的是3+N的模式，包括家庭服务、青少年服务和长者服务，以及一个自选项目。这种标准化的服务项目设置方式有助于统一管理，却无法完全契合社区的需求，易导致供需之间的脱节，使社会大众和服务对象成为被动的接受者。再加上不恰当的权力介入和干涉，以及评估的不当引导，导致服务对象“唯名化”现象的产生。所谓服务对象“唯名化”，是指服务对象成为空有其名的客体，只是满足机构需要和完成服务指标的工具。也就是说，社工机构和社工的主要目的只是为了完成指标任务，而不再是满足服务对象的需求，不再是解决社会问题。

服务对象客体化和唯名化的现象，使追求服务质量提升的内在驱动力降低，服务对象重复“被参加”活动的现象严重。此时，服务项目和内容围绕管理目标而设定，而忽视了服务对象的真实需求。这种情况下，方法上的专业性变得无足轻重，或者仅仅是一种“花瓶”而已，最终使通过竞争性购买而促进机构专业化成长的愿望化为泡影。

实现供需对接和提高社工服务的专业性，不仅需要对项目进行科学设计，还要有合理的质量标准。有鉴于此，“双百计划”以“在地”为依托，采取一事一议的方式设置项目，重点是聚焦困难群众和特殊群体，以需求为导向，助力保障和改善民生，解决社会问题。例如，在选址上，各地按照“落在村居、问题导向、方便群众”的标准选择社工站址，最终使社工站设在老人活动中心、居家养老服务中心、祠堂、文化站、敬老院等场所的有90个，设在村（居）委会办公所在地的有50个，设在文化中心、小学、礼堂等公共资源所在地的有45个，设在镇（街）旧办公室等地的有14个，设在镇政府办公楼的有1个③。在需求评估上，“双百社工”将工作重心下移到村（居），与群众同吃同住同劳动，积极入户走访，绘制社区资产地图和问题地图，完成细致的社区研究报告。这些“接地气”的项目为克服传统项目制管理中的信息不对称和僵硬的标准化弊端提供了一个崭新的思路。

（四）政府+督导：保证专业性。“双百计划”的考核没有采取第三方评估的方式，而是由项目办项目管理部统筹协调，负责组织实施考核工作。考核分为过程考核与结果考核两种，其中过程考核分为内部考核与外部考核。内部考核每周进行，外部考核每月进行，结果考核每年度进行。内部周考核依据工作量、所耗费时长设定分数，交由部门主管审定;外部月考核从工作完成度、团队建设、专业学习与反思、基本表现四个层面进行考核，项目办由项目主任考核，地区中心由项目办考核，社工站由地区中心考核，项目主任由核心小组考核;结果考核分为综合部门主管评分、自评分数和专业知识考试三种方法，项目年度最后一個月开展年度考核，过程考核中个人及团队年度总分数按照70%的比例计入年度考核结果。总体而言，“双百计划”的评估考核权由政府掌握和主导。

与此同时，广东省民政厅组建了由社工、财务和法律专家组成的监测与评估小组，采用定期与不定期、定点与不定点相结合的监测评估方式，将监测评估贯穿项目实施的全过程，全年开展了三轮监测评估工作。此外，为了提升社会工作的专业性，省民政厅自上而下开展了多轮督导和培训交流工作，督导人员由政府直接聘用。督导和培训工作主要包括实地督导、区域性团体督导、督导培训、社工服务站区域性交流会、社工站互访和培训、宣传、行动研究等，并将这些工作任务的完成情况纳入考核指标体系中。政府力量主导考核和专业能力建设，既可以杜绝出现新的委托-代理问题，一定程度上阻断项目制第三方评估中的利益输送渠道，也尽可能避免考核评估工作因“合谋”而产生的失真和流于形式的弊端。更重要的是，通过以评促进，促进社会工作的专业化提升。

（五）中长期的服务周期。项目制追求短周期的成效，与社会工作需要长期跟进的扎根精神相背离。而“双百计划”的长周期项目设计则可以有效避免服务工作的短见行为。汕头市东里镇社工站分管领导X主任就认为：“珠三角模式往往都是机构通过接项目，按项目去运作，看起来就是走过场、一阵风，接到哪个项目就做哪件事，很难坚持做好一件事，很难真正聚焦人心。双百模式的最大区别是能通过政府购买服务，社工可以在政府的支持下专心去做一件事情。”③

“双百计划”坚持“社区为本”的理念，力争通过高质量的社区行动研究，真正让社会工作扎根社区，适时制定了“53111”计划。其中，“5”是双百社工与政府、群众共同讨论形成5年愿景，“3”是根据5年愿景细化而成3年目标和规划，第一个“1”是根据3年目标和规划制定每年的目标和计划，第二个“1”是将目标和计划细化到每个月，第三个“1”是制定每周的目标和计划，最后形成工作推进图（甘特图）。因此，“53111”计划是以愿景为导向的目标、计划和过程体系。其中，社区评估的行动研究是关键，它是双百社工5年中一切行动的依据。因此，“双百计划”要求每个站点用1年时间找准社区服务行动方向、目标和切入点，后续的4年间要不断完善社区评估的行动研究，以确保高质量的社区行动研究能因地制宜和科学有效③。

四、政府购买服务的新趋向

随着政府职能转移力度的加大和范围的扩展，各地积极推进政府购买服务，加强社会协同，创新公共服务供给方式。研究发现，不同的政府购买模式主要是在组织架构、购买方式、服务内容、监督评估和服务周期五个维度上有所区别，不同的模式形塑了不同的政社关系，政府与社会组织的互动也使得政社关系呈现动态的变化。相比于以往来说，当前的政府购买服务一个明显的特征是政府逐步从“嵌入”到直接“进入”公共服务的供给中，包括主导招聘社会工作人才团队，采用非竞争性购买的方式定向购买服务，由基层政府工作人员直接担任社工站站长，直接派驻督导，等等。这与西方公共服务供给方式的发展趋势是相似的，在究竟采用购买服务还是回购服务的选择上，西方政府已经摆脱了上世纪八九十年代激情过度的“信念结构”的影响，更多地建立在“经验知识”的基础之上 〔2 〕。由于我国复杂的社会历史环境所造成的社会组织的多样性，导致在公共服务购买与“逆回购”的过程中，政府与社会组织的关系表现出更加丰富的内涵，也在不断建构新的“经验知识”，展现出转型时期政府与社会组织关系的未来发展道路。

（一）组织化与“松散的联盟”。从社会工作服务的购买内容来看，主要可分为综合性服务项目购买、专项服务项目购买和岗位购买三种类型。其中，综合性服务项目购买主要是由民政部门出资委托民办社会工作服务机构，以建设综合平台的方式，面向各类服务对象开展综合性服务，如家庭综合服务项目;专项服务项目购买也是由民政部门出资，由民办社会工作服务机构承接运营，但面向的是特定的服务对象，如医务社工项目或社区矫正项目等;岗位购买则是直接由政府出资向民办社会工作服务机构购买社工，派驻到政府和公益服务类事业单位等场所提供服务，如东莞的岗位社工项目①。“双百社工计划”与这三种模式都有所区别，其也是通过设立社工站的形式购买服务，但社会工作专业人才是直接面向社会聘请，而没有通过社会工作服务机构。

事實上，从人力资本的产生方式和组织架构来看，这四种不同的服务购买模式可以归为三种类型，综合性和专项服务购买下的人力资本是由社工机构整体承接的，是一种“组织化”的团队模式;岗位购买下的人力资本则是派驻到服务机构，是“零散的个体”模式;而“双百社工计划”介于两者之间，从整个社工站的团队来看是一个组织，但如果从政府以个体为单位的招聘方式来看则是一个个独立的个体，因而更类似于“松散的联盟”。本文的研究发现，“组织化”的团队模式更具有与政府“讨价还价”的能力，但也容易产生更多的委托-代理风险;“零散的个体”模式则更容易被政府吸纳，从而成为政府的“二把手”，其专业服务被行政职能所替代的可能性较大;“松散的联盟”具有一定的组织行动力，也可以在一定程度上规避委托-代理的风险，但在组织凝聚力方面相比于“组织化”的团队来说比较薄弱。

（二）调适行政嵌入与自主性、专业性的关系。在有关政府购买服务的诸多讨论中，部分学者认为市场和社会的力量进入越多越好，政府放手越彻底越好，但是新近的实践发现，政府无法完全撤离。关键是要平衡好政府的力量与市场、社会力量之间的关系。同时，较多学者认为，政府应减少行政干预，以提升社会组织的自主性、独立性和专业性。然而，新近的实践表明，政府似乎不必通过拉开与社会组织的距离来提升组织的自主性。盲目的自主性不仅会导致政府责任的迷失，也不会必然带来专业能力的提升。而通过积极的行政进入，可以保证社会组织的专业性得以发挥，即用行政行为推进专业行为，同时还有助于社会组织专业性的发展。

在这方面，较有启发意义的是王诗宗等人的研究，他们认为学界经常混淆社会组织的“独立性”和“自主性”。事实上，两者并不是单一维度的，前者强调的是组织结构，后者强调的则是组织能动性，因而两者并不必然一致，而是存在复杂性和多样性。“独立”并不意味着“自主”，“依附”也不等同于“不自主”，而目前国家与社会关系更多的是呈现一种“依附式自主” 〔17 〕的特点。本文的案例实践也表明，在原有的路径探讨中，政府和学界都倾向于如何加强社会组织的自主性，但在政府看来，社会组织的独立性不是最重要的，专业性更为关键，在满足专业性的条件下政府会让渡一定的自主性于社会组织。事实上，由于国家权力的保留和市场发育不完善，无论是哪种形式的政府购买服务，社会组织都是镶嵌于国家机构内部，而对政府具有一定的依附性。行政的嵌入不一定会挤压专业性，相反，行政的进入可能会保护专业性，也因为简化了谈判程序而有利于减少招投标过程中的成本，同时由于政府责任的回归而有利于规避外包中的项目制带来的多种风险。

（三） 警惕技术理性和市场化可能带来的负面影响。经验研究表明，正式的招投标程序、合同契约化的内容约定、竞争性的服务购买、项目化的资金供给、独立的第三方评估和周密详细的评估体系，这些看似完美的技术性设计，并不能完全规避委托-代理的各种风险，反而可能会带来“共谋”、新一轮垄断和服务的低效等无意的后果。因而，技术理性和市场化并非是万能的，要警惕其可能带来的负面影响。

政府要成为一个“精明的买家”，必然要求重新拾起政府的责任。市场的逐利性使任何过于依赖和迷信市场化的机制都成为有害因素，向市场和社会购买服务并不意味着政府管理责任的减轻和管理要求的降低。公共服务社会效益的显现往往需要较长时间，对它的评价和测量具有一定的难度。为此，需要加强政府的合同谈判和管理能力，促进社会组织专业能力的提升，建立科学全面的综合评价体系，使政府真正担负起监管的责任。随着公共服务向精准化、精细化和多样化方向发展，政府必须学会如何更好地进行市场细分，提升自身的专业化管理水平，以有效的管理创新促进社会服务供需之间的有效对接。这就不仅要求政府对社会组织抱持更加开放的态度，也考验着科层权力运行的灵活性。

注 释：

①参见广东省民政厅：广东社会工作人才队伍建设调研报告， 2018年2月8日，广东省民政厅社工处内部资料。

②参见访谈记录：A省民政厅社管局S科长，2017年12月1日。

③参见2018-2019年度“双百计划聘请督导及培育志愿服务组织”项目年度报告，2019年8月26日，广东省民政厅社工处内部资料。

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责任编辑 周 荣