公共服务购买中政府与社会组织合作的可持续性审视

特邀主持人：周 俊（华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师）

主持人语：政府购买服务已经成为我国公共服务供给的一种重要模式，相关研究方兴未艾。在政府购买公共服务兴起的初期，研究者多关注流程规范、评估监管、风险及其防范等问题，晚近的研究则以购买服务中的政府选择、购买有效性、政社合作等为主要内容。当前，政府购买公共服务已经呈现出一些较为稳定的特征，在某些地方甚至形成了相对成熟的购买模式，有别于西方理论和实践的中国特色日益突出，十分有必要对此进行深入的理论分析，以期发现新现象、总结新经验、建立新理论。为此，本刊特设“政府购买公共服务+精明买家”专题，对相关理论和实践问题进行研讨。本期刊发的三篇文章从公共管理的角度研讨了政府购买公共服务项目的可持续性、政府角色和合同治理框架等三个前沿问题。周俊的《公共服务购买中政府与社会组织合作的可持续性审视》以上海市的案例为基础解释了政府持续向同一家社会组织购买服务的现象。陈天祥和郑佳斯的《把政府带回来：政府购买服务的新趋向》基于对广东省的案例研究，提出政府购买服务需要警惕技术理性和过度市场化可能带来的负面影响，政府通过建立直接委托-代理关系、非竞争性购买、事本主义等方式进入购买服务，有利于规避购买风险。叶托的《政府购买公共服务的三维治理探讨》尝试建立一个包含规则、关系与价值的三维合同治理框架，以破解政府购买服务中的合同失灵问题。文章提出，规则治理、关系治理和价值治理分别能够应对购买服务中的机会主义行为、解决各种争议和提升合作水平;只有合理调配三种治理机制的关系，才能达到协同增效的效果。这三篇文章解释了政府购买公共服务中的一些新现象，建构了新的分析框架，提出了新观点。希望更多学者继续深入研讨相关问题，共同推进政府购买公共服务的实践发展。

〔摘要〕 政府与同一家社会组织建立持续性的购买服务关系，有利于应对公共服务的模糊性和不确定性，提高公共服务供给效率。对上海市A街道的多案例研究表明，关系信任、项目成效和政府介入是影响政府购买公共服务可持续性的关键因素，其中，政府介入通过影响项目成效和关系信任发挥作用。为保证公平竞争和项目质量，政府持续向社会组织购买公共服务的行为应受到制度规范，购买方需适度介入购买项目，社会组织需加强与购买方的协作和互动。

〔关键词〕 公共服务购买，政府，社会组织，组织合作，可持续性

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）06-0005-08

一、問题的提出

政府向社会组织购买公共服务以契约责任关系重构公共服务的主体结构 〔1 〕，有利于推进政府治理创新和政社关系转型，与此同时，增加了公共服务供给的复杂性，也带来了相应的管理问题。其中，一个非常值得关注的现象是，大多数服务购买方连续向同一家社会组织购买相同项目，形成持续性的购买服务现象;也有少数购买关系随着前期项目的结束而终止。那么，哪些因素会影响政府购买公共服务的可持续性？政府依凭什么作出选择？

当前，对政府购买公共服务的研究主要关注政府为何购买服务、如何选择服务承接方、购买服务的绩效评估以及购买服务的风险及其防范等问题，缺乏对政府购买公共服务可持续性的讨论。笔者认为，服务购买方对承接方进行二次选择，虽然属于广义的供应商选择问题，但与初次选择并不完全相同，因为经过前期合作，双方已经有所了解，这会影响购买方的判断。不仅如此，政府购买公共服务关涉政府治理变革和政社关系重构，其中存在社会组织身份、政府官员行为等复杂问题，需要特别加以讨论。

政府购买公共服务本质上是一种组织合作行为，因此，本文引入资源依赖、交易成本、利益相关者等理论对购买公共服务可持续的影响因素进行分析，同时，充分考虑社会组织和政府官员职务晋升机制的特殊性，有针对性地提出适用于政府购买社会组织服务这一特殊情境的影响因素。将两方面的分析相结合，笔者最终尝试建立一个整体性的分析框架，并通过实证案例加以检验和修正，以期对政府购买公共服务的可持续性现象作出富有启发意义的解释，为实践发展和制度完善提供理论借鉴。

二、文献回顾与分析框架

在政府购买公共服务的有关文献中，有两方面内容与本文所讨论的问题直接相关：一是政府为何购买公共服务，二是政府能否有效防范购买风险。对为何购买的回答主要包括两类：一类是从政治视角出发，认为政府购买公共服务可以促进政府职能转变、促进社会组织发展，以及树立政府鼓励社会参与的良好形象 〔2 〕;另一类是从经济视角出发，认为政府购买公共服务可以降低服务成本、提高服务效率 〔3 〕。对购买风险的研究认为，政府购买公共服务不是简单地决定要买什么和签订购买合同，而是要对合同进行全程管理，只有当购买方能够成为“精明的买家”，为公众做个好交易时，才能有效规避购买服务可能面临的多重风险 〔4 〕160-161。这些研究表明，政府会基于自身收益选择是否购买，政府的合同管理能力与项目产出高度相关。

对组织合作行为的研究非常关注合作的可持续性问题。资源依赖理论认为，当一个组织所稀缺的资源为另一个组织掌握时，它就会对后者产生依赖，依赖性越强，组织间持续性合作的可能性就越大 〔5 〕50-51。在交易成本理论看来，交易要付出起草、谈判、保证落实某种协议的事前成本，以及当事人想退出某种契约关系所必须付出的费用等事后成本，因此长期合作有利于减少交易次数，进而减少交易成本 〔6  〕21-37。利益相关者理论的研究提出，组织间合作的维持在于使相关者的利益最大化，相关主体的收益越高，组织间产生持续性合作的意愿就越强 〔7 〕。除此之外，有研究认为，组织间的信任、互惠和相互节制对持续性合作有明显影响 〔8 〕;环境不确定性是增加交易成本从而使组织保持持续合作的重要原因 〔9 〕，在各类环境之中，政策环境又是影响组织间持续合作的关键因素 〔10 〕。组织合作研究提出了资源关系、交易成本、合作方收益、信任、政策环境等多个影响因素，较全面地勾画了稳定的组织合作所具有的共同特征。

对社会组织和政府官员绩效考核的研究提示我们，在政府购买公共服务中存在不可忽视的特殊性。从社会组织方面看，部分社会组织因为具有较强的政治性，被视作政权的潜在威胁，受此影响，这些社会组织处于“双重管理”体制的强控制之中 〔11 〕。因此，一方面，社会组织长期发展羸弱，存在专业能力不足、治理不规范等问题;另一方面，在需要政社合作供给公共服务的时候，政府通常采取行政吸纳策略，与体制内社会组织建立合作关系 〔12 〕。党的十八大以来，社会组织的生存状况明显改善，但这两方面的问题依然较为突出。这意味着，政府在初次选择服务承接方时可能会考虑其身份状况，在相同条件下更倾向于与体制内、准体制内社会组织合作，而在是否要延续购买项目时，基于社会组织身份形成的关系信任可能是影响政府决策的关键因素。更进一步讲，由于关系信任的存在，政府可能会放松对项目产出的要求，给予社会组织更多的包容。

对政府官员绩效考核的研究表明，政治忠诚度、经济发展绩效、辖区居民的满意度会以不同的权数体现在上级政府官员对下级政府官员的评价机制中，这决定了一些地方政府官员的行为总是以上级政府官员的偏好为转移。在政府大力推进购买服务的情况下，一些政府官员必然高度重视此项工作，并且将购买项目成效作为寻求职务晋升的砝码 〔13 〕。为保证购买项目成效，购买方会與其认为值得信任或专业的社会组织合作 〔14 〕，当难以形成对社会组织专业能力的信任时，购买方会通过官僚技术对项目过程进行控制 〔15 〕，因而形成政府介入购买项目的情况。政府介入购买项目中能够产生任务协作和互动，从而提高合作成效、建立关系信任，并因此促进合作方的长期合作意愿 〔16 〕。

以上不同领域的研究为理解本文的研究问题提供了重要基础，但这些研究或者没有专门针对政府向社会组织购买公共服务的问题进行讨论，或者没有关注社会组织、政府官员晋升机制等特殊性，留有较大的讨论空间。有鉴于此，笔者尝试在综合既有研究的基础上，提出一个整体性的分析框架。由于政府购买公共服务的外部政策环境具有高度稳定性，因而本文暂不讨论这一因素。除此之外，可能影响政府购买公共服务可持续性的因素包括：资源关系、交易成本、项目成效、合作方收益、信任关系、社会组织身份、政府介入等。

资源关系指政府与社会组织对彼此独特资源的需求，包括政府对社会组织专业性的需求，社会组织对项目经费和实践经验、政府所带来的声誉等资源的需求等多方面内容。由于政府购买服务最主要的目的是发挥社会组织的专业优势，因此，本文将资源关系界定为政府对社会组织专业资源的需求。交易成本包括两种：一种是在购买服务过程中当事者在起草、谈判、保证落实某种协议的事前成本，另一种是当事者在签订协议后想退出某种契约关系所必须付出费用的事后成本。依据当前较为常见的政府购买服务绩效评估标准，项目成效指社会组织在项目过程中的专业服务水平、服务数量和成果、服务质量、社会组织机构和项目管理的规范性等四方面内容 〔17 〕。合作方收益包括合作者各方的收益，具体来说，政府的收益主要是指促进职能转变、提升社会形象、促进社会组织成长，社会组织的收益主要是指获取项目经费、提升社会声誉、获得组织成长。按照较为公认的理解，信任关系划分为关系信任、制度（契约）信任和能力信任三种类型 〔18 〕。在购买服务过程中，这三种关系非常重要，各自会形成不同的影响力。社会组织身份依据惯常分类，包括体制内、准体制内和体制外等三种。政府介入主要指政府介入项目设计、项目实施等过程中（对各因素的解释见表1）。

综上，本文的基本理论假设可以规定如下：如果购买方需要社会组织的专业资源，且双方建立了关系信任、项目取得了成效、双方各有收益，那么，合作将会继续。由于购买服务终止的原因并不需要多项因素并列，所以相反的假设为：如果资源互补关系不复存在，或者当资源互补关系仍然存在，但双方没有建立关系信任，或项目成效不足，或任何一方对自身收益不满意时，合作将不再延续;当购买方决定是否更换承接方时，交易成本会成为重要的考虑因素。根据前述文献分析，部分因素之间的关系可以假设为：一是社会组织身份与关系信任之间存在关联，二是政府介入对项目成效和关系信任产生影响，三是关系信任会影响购买方对项目成效的评价（各因素间的关系初步概括见图1）。

图1 各可能的影响因素间关系

图片来源：笔者根据对文献和案例的分析绘制。

三、上海市A街道政府购买公共服务案例描述

由于以机制解释为目的的研究采取多案例方法是不可回避的选择，所以，本文以上海市A街道的多个政府购买公共服务项目为案例，描述和分析政府购买公共服务可持续性的具体实践，并在此基础上对上文提出的理论假设进行检验和修正。

上海市是我国最早通过政府购买公共服务的方式进行政社合作的城市。早在1995年，浦东新区金杨街道就开始购买市民会馆的托管服务。随后，政府购买公共服务在养老、社区矫正等领域快速发展，相关的制度化建设也不断推进。2009年，上海市开创“公益创投”这一新的政府购买公共服务形式，并被多地成功复制。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布后，政府购买公共服务在上海的发展更加快速。据统计，2014年，上海市社会组织承接政府购买服务收入和政府补助收入达87.6亿元，约占其总收入的24%，比上年增长近63.78%。经过20多年的发展，上海市已经成为我国政府购买公共服务最为发达的城市之一。

在上海市存在一种普遍现象：大多数政府购买方在同一项目上与同一家社会组织签订多轮购买合同，仅有少数项目曾更换服务承接方。为探究这一现象的成因，我们于2018年至2019年对上海市4个区的6个街道进行了走访调查，深度访谈了12家案例。按照循证原则，我们对相关政策、档案文书、组织台账等资料进行对比分析，确保了案例资料的可靠性与准确性。在此基础上，遵循多案例研究需要6～10个样本的要求，选择了6个全部位于A街道、外部政策环境相同的案例作为分析对象。其中，4个持续性的购买服务案例用于逐项复制，未持续的2个案例用于差别复制（基本情况见表2）。

（一）持续性的政府购买服务案例

案例1：2007年，A街道为落实区政府要求，先后在辖区内建立了7所“乐龄家园”助老服务站。服务站成立之初由站点所在居委会负责运营管理。从2009年11月起，A街道通过定向购买的方式将助老服务站的运营管理委托给G机构实施。G机构是A街道于2008年特意为托管助老服务站而创建的社会组织，由A街道担任业务主管单位，由曾在A街道工作的退休人员担任负责人。A街道与G机构签订的托管合同由A街道单方拟定，G机构完全没有参与合同起草过程。在项目实施过程中，A街道除不直接进行服务递送外，对项目进程全权负责，全程为G机构供给资源和提供指导。G机构在A街道的指导下逐渐建立了一套包括宣传与信息管理、服务质量调查在内的管理制度，组织成长较快，在与政府长达10多年的合作中积累了良好的社会声誉。

案例2：自2007年起，A街道将原由自己运营的解决安置帮扶对象住宿问题的“中途之家”通过定向委托方式外包给H机构。H机构成立于2007年，属于上海市最早一批安置帮扶机构，发起人和原理事长为上海市社会帮教志愿者协会理事长。在A街道与H机构的合作中，政府承担完全的决策责任，规定受助者进入机构和接受服务的程序，H机构仅负责递送末端服务。A街道非常重视对H机构的指导，督促H机构加强组织建设。H机构通过对“中途之家”的多年运营，逐渐形成了具有较高辨识度的组织和项目品牌。

案例3：2016年，某区政府提出加强社区工作者队伍建设。A街道与T机构在社区工作者培训方面达成协议。T机构成立于2015年，与多家机构有过项目合作，由B街道介绍到A街道。为提供定制化的培训服务，T机构与A街道就项目设计方案进行了长达3个月的沟通。期间，在A街道的协助下，T机构通过多种形式对社区开展调研，有针对性地设计项目。在项目实施中，T机构按照合同要求开展工作，A街道通过“项目推进会”等方式及时提供帮助和指导。T机构不仅完成了项目，而且获得了组织成长和再次与政府合作的机会。

案例4：2016年，Y机构在公益创投中获胜的项目在A街道落地，且实施效果良好。由于A街道已经对Y机构有了一定程度的了解，便于次年将“康健苑日常运行及社区健康宣教”项目外包给Y机构。该项目所需场地、健康检测仪器等由政府提供，日常运营由Y机构负责。在项目实施中，A街道通过项目动员和宣传、对Y机构人員进行培训等多种方式帮助项目进入社区。在双方的共同努力下，项目进展顺利并被延续，Y机构也在人员专业性、政府关系管理等方面获得成长。

（二）未持续的政府购买服务案例

案例5：Q机构于2015年通过公开招投标获得A街道的社区青少年服务项目。按照合同约定，Q机构全权负责项目设计和实施，政府进行中期和结项评估。中期评估的方式是A街道审核Q机构提交的中期报告，程序较为简单;结项评估由街道聘请第三方机构完成。由于在结项评估中发现Q机构存在未及时与购买方对接、未按要求提交周小结与月计划、未按要求对服务对象进行瞄准、工作人员流动快、缺乏团队合作能力、资金支出与项目实施进度不同步、专职社工工资超过预算、未建明细账等多方面问题，A街道不再与其合作。

案例6：M机构成立初期以艾滋病宣传与防治为主要功能，2016年开始开拓社区服务项目，并成立志愿服务中心，同年被A街道通过公开招投标的方式引入，承接社区志愿服务中心的管理项目。A街道提供场地和设施，服务内容由M机构设计，除中期评估和结项评估以外，A街道几乎不过问项目情况。2017年，A街道更换了项目合作方，主要原因是M机构的业务领域跨度大、人员流动性高、服务的受欢迎度一般，没有出彩的专业表现。

四、A街道政府购买公共服务可持续性的影响因素分析

第一组案例中的政府购买公共服务都是持续性的，并且在调研期间，没有信息表明这种持续性可能会中断。依据前述理论假设对这4个案例进行逐项复制，可以看到：一方面，它们均存在关系信任，都取得了项目成效，都有不同程度的政府介入;另一方面，案例1、2和案例3、4之间在资源关系、社会组织身份两方面存在较大差异。

第二组都是未持续购买公共服务的案例，通过对两组案例的差别进行分析可以看到，关系信任、项目有效、政府介入这三项存在于可持续性案例中的因素，都不存在于未持续的案例之中。因而可以认为，信任关系、项目成效、政府介入是影响政府购买公共服务可持续性的因素。

此外，两组案例都没有信息表明合作方收益、交易成本是否影响购买服务的可持续性，因而将它们排除在影响因素之外（多案例的分析结果见表3）。对各影响因素的作用机制及其成因的分析如下：

其一，项目成效。对项目成效的关注是政府官员职务晋升机制的必然产物，只有当购买项目取得成效时，购买才可能持续，这在案例中得到了检验。第一组案例皆为项目有成效的案例。在案例1、2中，由于政府全面介入项目过程，社会组织仅负责末端的服务递送，项目的独立性非常弱，项目成效与购买方的工作成效难以分离，因而购买方通常并不对项目成效进行严格评估，但项目又总是有成效的。在案例3、4中，购买方既帮助社会组织实施项目，又按合同规定进行项目评估，社会组织则按合同规定供给服务，双方共同将项目成效视作继续合作的前提，并为之努力。无论是基本等同于政府工作成效的项目成效，还是政社双方共同实现的项目成效，都为政府持续与社会组织合作提供了基础。

第二组案例为项目成效对购买服务可持续性的影响提供了负面例证。在该组案例中，政府均以项目成效不足（专业服务水平不高和管理规范性不足）为唯一理由另寻服务承接方。这表明，购买方对项目成效有严格要求，并将其作为决定是否延续购买关系的最重要因素。

其二，信任关系。信任在组织合作的可持续上发挥重要作用，彼此不信任的主体很难保持长期合作，即使合作是有成效的。在案例1、2中，政府因社会组织的身份而自然产生关系信任。在案例2、3中，政府与社会组织最初基于能力信任建立合作关系，在合作互动中形成关系信任。在第二组案例中，合作同样始于政府对社会组织的专业能力信任，但是，由于双方在购买项目实施过程中缺乏互动，始终没有形成关系信任。此外，所有案例中都存在基于购买服务合同产生的制度信任。

关系信任代表政府与社会组织间的亲密度，以及由此产生的相互宽容状况。比较两组案例可以看到，当关系信任存在时，购买方或者全權负责项目产出（案例1、2），或者帮助社会组织提高项目成效（案例3、4）。在缺乏关系信任的情况下，购买方怀着对社会组织专业能力的较高期待，不介入项目过程，但严格进行项目评估，一旦发现项目成效中存在不足，便终止合作关系。在专业能力普遍不高、政府不介入的情况下，体制外社会组织通常很难取得让购买方满意的项目成效，没有关系信任的加持，它们几乎不可能与政府结成长期的合作关系。

其三，政府介入。政府介入是最容易观察到的影响购买服务可持续性的因素。在第一组案例中，政府不同程度地介入购买服务项目过程。在案例1、2中，政府扮演全权负责人角色，全面介入项目，社会组织只需配合政府要求。政府介入在减少社会组织犯错可能性、保证项目产出的同时，将政府购买服务演化为一种具有高稳定性的“依赖关系非竞争性购买”。在案例3、4中，政府在购买项目中全程在位，不仅参与项目设计，而且为项目实施提供帮助;与此同时，尊重社会组织的独立身份，给予其项目自主权。在这种有限介入中，政府对社会组织进行引导和监督，为双方的任务协作、良性互动提供了空间，既保证了项目成效，又增强了相互信任，有效地保障了合作的稳定性。

在第二组案例中，除在项目发起和合同签订环节与社会组织约定总体要求，以及提供项目所需硬件设施之外，政府基本不介入项目过程，既不引导和帮扶，也不控制和纠偏。政府不介入虽然保障了社会组织的自主权，但无法形成协作和互动，项目成效缺乏保障，也无法为关系信任的建立提供空间。虽然这种关系最能体现政府购买公共服务的市场属性，但如果社会组织的专业能力不强，则会面临项目失败或者成效不足的风险。

不难看出，政府介入对合作可持续性的影响具有一定的间接性，即政府介入的作用主要在于促进项目成效、为关系信任的建立创造条件。这意味着，政府介入是体制外社会组织与政府建立关系信任的必要条件，也是专业能力不足的社会组织获得项目成效的必要条件。

综上所述，影响政府购买服务可持续性的因素包括信任关系、项目成效和政府介入，它们之间的关系可表述为：（1）如果项目成效达到要求，并且存在关系信任，那么，政府将持续向同一家社会组织购买服务;（2）政府介入能够保证项目成效和促进关系信任的建立，间接影响购买服务的可持续性;（3）关系信任在一定程度上影响项目成效。基于此，可以将前文建立的分析框架修正为下图：

图2 各影响因素间关系

图片来源：笔者根据对文献和案例的分析绘制。

五、政府购买公共服务可持续性的整体性分析框架

通过对上海市A街道的多案例研究，本文初步建立了政府购买公共服务可持续性的整体性分析框架。其中，与原理论假设相一致的是，项目成效、信任关系、政府介入影响政府购买服务的可持续性，政府介入通过影响项目成效和关系信任发挥作用。原理论假设中的资源关系、社会组织身份、合作方收益、交易成本没有被证明为影响政府选择的因素。

项目成效、信任关系是组织间持续合作的重要影响因素，在政府购买公共服务这一特定类型的组织合作中同样如此。政府购买公共服务虽然存在诸多原因或目标，但其中最为核心的仍然是有效供给公共服务，尤其是在政府官员需要依靠“政绩”获得职务晋升机会的情况下，项目成效成为检验政府购买服务行为是否必要的最重要标准，也为政府持续购买服务提供合法性基础。信任关系的重要性充分体现了政府购买公共服务的内容性特征。公共服务通常具有较大的模糊性和不确定性，需要购买方和承接方共同克服服务供给中可能遇到的问题，这就要求双方之间存在一种非制度化的默契、理解和协作。在特定身份和频繁互动基础上形成的关系信任即具备这种功用，它能够使购买方将承接方看作“自己人”或“朋友”，愿意相信承接方的忠诚和责任心，进而相信合作能够顺利进行。

政府介入对购买服务可持续性的突出影响，一方面验证了由绩效考核理论推导出的理论假设，即为了取得工作绩效，一些政府部门积极介入购买项目，以避免购买服务可能产生的风险;另一方面证实了既有研究中提出的任务协作会增强合作意愿的观点，支持了在互动中能够形成关系信任的结论。因而，虽然政府介入可能会削弱社会组织的自主性、改变政府购买服务的市场属性，但也是特定环境中的政府提高购买服务项目绩效的重要选择，具有不可忽视的积极意义。

资源互补是一切组织合作的前提。案例1、2虽然没有体现政府对社会组织专业资源的需求，但是体现了对社会组织所拥有的非营利性组织身份的需求，并且，这种需求存在于所有购买服务之中。这一点回应了资源依赖理论的观点。社会组织没有专业优势，但仍能与政府长期合作，这是我国政社关系中的一种独特现象。它主要存在于两种情境之中：一是政府不信任体制外的专业社会组织，只愿意与专业性不足的非体制外社会组织合作;二是公共服务市场不发达，政府找不到可以合作的、专业的体制外社会组织。政府之所以会作出此种选择，主要是因为政府所购买的服务基本上是此前政府自己提供的服务，在社会组织缺乏专业性的情况下，政府完全有可能通过不同程度的介入来保证服务产出。故此，社会组织是否拥有专业资源只是政府持续向社会组织购买服务的可能原因，而非必要条件。

社会组织身份的确会影响关系信任的建立，关系信任是政府持续购买服务的重要影响因素，这一点与原理论假设相吻合，但是，关系信任不仅来源于社会组织身份，它也可以在政社合作互动之中产生。因而，社会组织身份的作用在一定程度上被政府介入所抵消。这也表明，在政府购买公共服务不断发展、政社分离改革不断推进的情况下，政府更加重视购买服务的实效和在购买过程中结成的关系，如果这两方面的目标能够实现，向何种身份的社会组织购买服务已经不再重要。

合作方收益、交易成本在所有案例中都没有被充分考虑，这可能与三方面原因有关：一是合作方收益、交易成本难以衡量，在政府购买服务中一直缺乏计算;二是政府购买公共服务在我国具有突出的工具意义，对买卖双方而言，购买行为本身即意味着收益;三是公共服务的竞争性市场尚不发达，政府的信息、谈判等成本相对较低，更换服务承接方，既不增加购买方的经济负担，也基本不增加其工作量。对合作方收益和交易成本考虑的缺失，反映了政府购买公共服务中一直存在的成本与收益计算不足、购买的具体成效不明等问题。在此意义上可以说，合作方收益、交易成本可能并非不影响政府二次购买选择的因素，只是在当前阶段，它们的作用还没有得到体现。

本研究为理解当前的政府治理变革、政社关系提供了一个剖面图。政府购买公共服务是政府治理变革的产物，标志着政府从包办公共服务向与社会协同供给公共服务转型;政府购买公共服务也是政社关系变革中的重要事件，标志着从政社不分向建立规范的政社关系的转型。然而，受制于政府对传统职能履行方式和旧有政社关系模式的路径依赖，政府购买公共服务明显呈现出“两个转型”的过程性特征，这突出体现在：一方面，政府对职能转变和政社关系变革还没有形成统一认识，在相关能力上也存在差异。即使是在同一个街道，部分机构在与特定社会组织的合作中保留控制权;部分机构观念转变较快，不仅积极与体制外社会组织合作，而且正视社会组织短板，在对购买项目的管理中与社会组织形成协作;还有部分机构在购买合同订立后“甩手”让社会组织全权负责，不能发挥应有的合同管理作用，无法有效防范购买风险。另一方面，虽然社会组织的地位不断获得承认，越来越多的社会组织参与到政府购买服务之中，但仍然存在体制内外的身份差异以及由此带来的资源秉赋差异。总体来看，体制外社会组织发展较慢、专业能力不足，在政府购买公共服务中多处于摸索阶段，容易因为专业性不足、管理不周全等问题而丧失继续合作的机会。只有当遇到一个愿意帮扶的好“买家”时，体制外社会组织才可能获得更好的发展机会。体制内、准体制内社会组织不仅在获取政府资源上具有明显优势，而且是政府重点培育发展的对象，更容易得到帮扶，形成长期合作关系。这种区别体现了传统政社关系对社会组织发展的不良影响，以及当前社会组织发展面临的机会不均衡等问题，因而需要受到重视。

从未来发展看，本研究提示我们：

其一，公共服务大多具有延续性，持续向同一家社会组织购买服务，有利于政社双方共同应对公共服务的模糊性和不确定性，减少购买成本，提高服务绩效。政府应尽可能在不损害公平竞争的情况下，与社会组织建立稳定的购买关系。鉴于当前政府缺乏明确的二次选择依据，建议进一步完善政府购买服务制度，对政府持续购买服务的条件和程序作出规定，以规范政府选择行为，为社会组织提供合理的行动预期。

其二，政府有限介入购买服务既具有稳定性，又较好地体现了转型时期政府和社会组织的应有角色，值得借鉴和推广。政府既不能全面介入购买服务，在名义上购买服务，在实质上仍然集服务的安排者与生产者于一身，也不能在外包合同签订后不管不顾，而是应该适度介入，为购买项目的实施搭平台、聚资源，帮助社会组织克服转型期的不足。

其三，社会组织需要加强专业能力建设，增强与购买方的协作和互动。因为关系信任、项目成效是影响政府持续购买服务的两个直接原因，所以，社会组织需要加强专业能力建设，以提高项目成效。与此同时，需要增强与购买方的协作和互动，与购买方建立关系信任，在购买方缺乏项目介入积极性的情况下，更需要主动报告工作、寻求支持和帮助。

需要指出的是，本文仅基于一个街道的案例对理论假设进行检验，所得结论存在难以解释普遍现象的局限性，在不同的地区、行政层级，政府购买服务可能会存在差异性特征，要提出更有普适性的观点，需要更多更深入的研究。此外，本文为建立整体性分析框架，讨论了多个影响政府选择的因素，但是对每个因素的分析还不够深入，对各因素间关系的分析还比较初步，在未来的研究中，需要建立精准的理论模型，基于大样本数据开展量化分析。

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责任编辑 周 荣