政策转变背景下美国棉花产业发展效果评价与经验借鉴

王力 杨普

摘 要：棉花产业发展与支持政策转变息息相关。经过2014年农业法案的改变和2018年农业法案的进一步调整，美国建立起以棉花保险为主、以价格和收入支持计划为辅的政策体系，宣告了美国棉花风险管理时代的来临。新的棉花支持政策运行有效，不仅在很大程度上规避了世贸组织的“黄箱”规则约束，更维持了对棉花产业的支持保护水平。我国棉花政策应借鉴美国的经验，坚持市场化改革方向，加大对棉花产业的支持力度，不断夯实体制基础，逐步构建完善的棉花保险制度。

关键词：美国;棉花政策;产业发展;经验借鉴

作为世界农业生产和贸易的超级大国，美国高度发达的农业离不开政策的不断调整与持续支持。自1933年第一部农业法案出台后，每隔一段时间美国便会对现有的农业法案进行调整，以适应不断变化的宏观经济环境及农业发展特点。2014年面临政府财政预算和国际贸易争端的双重约束，美国颁布了新的农业法案，对棉花支持政策做出了巨大调整。政策的转变意味着美国放弃了以往以高补贴为主的棉花支持和保护思路，转而向调控方式市场化、支持手段隐蔽化的方向发展。在2018年新的农业法案中，棉花支持政策只是根据新的发展形势对部分内容进行了修改。因此可以预见的是，在未来相当长的一段时间内，美国棉花支持政策不会发生大的变动，而新政策实施背景下的棉花产业发展效果也尤为值得探讨。

同样作为棉花生产和贸易的大国，中国也在不断地调整着相关政策以支持棉花产业的发展。从临时收储政策、目标价格补贴政策到棉花价格保险试点，我国棉花政策也在由政府直接干预支持向依靠市场手段进行调控的方向发展。在2019年目标价格补贴政策实施即将到期的关键节点，我国棉花支持政策的调整方向该如何选择，美国会在一定程度上提供经验借鉴。因此，研究政策转变下美国棉花产业的发展情况，不仅可以从侧面反映出美国棉花支持政策的实施效果，更可为我国棉花政策改革提供经验启示。

一、美国棉花支持政策的转变及其主要内容

美国2008年农业法案构建的棉花支持政策体系以收入补贴为主要特征，在保护棉农收益、促进棉花生产的同时，也存在着财政预算压力巨大、“黄箱”政策属性违反WTO贸易规则的弊端。新形势下，2014年农业法案对棉花支持政策做出巨大改变，取消了直接支付、反周期补贴及农作物平均收入选择，对营销贷款及短期出口信用担保计划进行调整，并增设累积收入风险保障计划、补充保险选择，配合传统的作物保险计划，建立了全新的棉花支持政策体系。

（一）作物保险计划（CIP）

作物保险计划主要分为三类，即分别针对个体的产量保障（YP）和收入保障（RP与RP-HPE）、针对区域的产量保障（AYP）和收入保障（ARP与ARP-HPE）以及针对巨灾风险保障（CAT）的保险产品。针对产量损失的保险产品包括历史真实产量和单产保护，当条款规定内的自然灾害造成棉花产量低于保障产量时，赔付随即触动。保障产量的依据一般为棉农个体或者区域总体的历史产量;针对收入损失的保险产品具体包括历史真实收入、收入保护和剔除收获期价格的收入保护等。此类保险保障的是受自然和市场双重风险影响的收入损失;巨灾风险保障有别于以上两类保险，作为产量保险的附加险，当棉花产量低于个体或者区域预期产量水平时，赔付触动。

（二）累积收入风险保障计划（STAX）

累积收入风险保障是专门针对陆地棉的一种附加型区域收入保险计划。附加型是指STAX可以单独使用，也可以用于补充作物保险计划提供的保险范围，以防止标准作物保险政策未涵盖的范围内的损失;区域收入保险是指该项计划的启动和赔付标准都是由棉农所在县棉花整体性收入水平来决定的，不与参保棉农的种棉情况相联系。当棉农所在县范围内棉花的实际收入低于预期收入的90%时，STAX就会启动赔偿，赔偿金额由保险级别、保障因数、全县棉花实际收入和预期收入所决定，其上限不得超过全县收入的20%。棉农在进行参保时，有5档保险级别可供选择，级别越高，赔付越多，保费也就越多。

（三）补充保险选择（SCO）

补充保险选择作为作物保险计划的补充，需要在现有作物保险的基础上进行购买，但其保障范围通常低于标准作物保险涵盖的水平。SCO属于区域性保险的一种，可作为针对产量损失或收入损失的补充，即当县棉花实际产量或者收入低于预期水平时，赔付发生。赔偿金额取决于基础保单的负债、承保水平和核准收益。需要注意的是，已经选择了累积收入风险保障的棉农不可购买补充保险。

（四）营销贷款（ML）及短期出口信用担保计划（GSM-102）

美国所有棉农都有资格在棉花收获之后将存放在仓库中的棉包作为抵押品进行营销贷款，可贷款的额度由仓单中的棉花磅数乘以贷款利率，然后加上或者减去质量保费和折扣来决定。2014年農业法案根据过去两年世界平均的棉花价格对贷款利率进行了调整，陆地棉补贴标准为45美分/磅-52美分/磅，长绒棉贷款补贴标准为79.77美分/磅。

由于在与巴西的贸易争端中败诉，美国对短期出口信用担保计划也进行了调整。根据GSM-102，美国政府不再继续提供贷款，但保证非美国银行向美国出口商提供贷款，用于向国内农产品出口融资到选定的目的地。2014年农业法案每年短期信贷担保的支出金额限制在55亿美元以下，担保的最长期限也从36个月减少到24个月。

（五）其它项目

2014年农业法案直接取消了当年的直接支付、反周期补贴等项目，而STAX到2015年才开始正式实施，因此为了弥补政策过渡期的空白，美国还实施了棉花过渡辅助计划（CTAP）。在2013年拥有基础棉花种植面积的农场主获得农业部的批准之后，都可获得过渡辅助补贴。此外，为维持并促进国内的棉花销售，美国农业部于2016年开始为棉农提供棉花加工成本分担补贴（CGCS），每个农场的补贴约为4200美元-8100美元。

2018年农业法案继续按照风险管理的原则完善了棉花支持政策体系。具体的变化有：将籽棉纳入到农业风险保障（ARC）和价格损失保障（PLC）项目中;提高了营销贷款率;调整了棉花的基础单产和基础面积等。2018年农业法案与2014年农业法案相比变化不大，却进一步扩大了棉花的风险保障范围，增强了对棉农的补贴支持力度。

经过两次农业法案的调整，美国构建起以保险体系为主、以价格和收入支持计划为辅的棉花支持政策体系。作物保险计划、累积收入风险保障计划和补充保险选择等项目共同构成了棉花保险体系。这一体系不仅基于个体和区域两个层面从产量、价格、收入等角度出发对植棉收益进行了合理保障，更设计出了多样化且可自由选择的附加保险产品，为满足棉农个性化的风险保障需求、引导其合理应对自然及市场风险打下了坚实的基础。作为保险体系的补充，棉花过渡辅助计划、加工成本分担补贴、营销贷款与短期出口信用担保计划等构成了棉花价格和收入支持计划，其最鲜明的特征便是政府直接补贴与支持。新的支持政策不仅更加符合WTO规则，而且在生产、加工、销售等环节对棉花生产商的利益起到了保障作用。

二、新政策实施下的棉花产业发展效果评价

（一）美国棉花支持政策的实施情况

新的支持政策体系在操作时具有四个非常鲜明的特征，即坚实的法律保障、有力的财政支持、有效的管理体系和完备的数据技术基础。首先，联邦政府出台的农业法案和农业部颁布的法规条款为棉花支持政策的运行提供了强有力的法律依据。其次，不管是价格、收入支持计划还是保险项目，联邦政府都会为其提供财政支持，具体表现对支持计划的直接补贴、贷款以及对棉花保险的保费、经营管理费的补贴。再次，价格和收入支持计划、棉花保险的管理体系分别呈现出“单轨制”和“双轨制”的特点。价格和收入支持计划由农场服务局（FSA）通过商品信贷公司（CCC）实施，直接以贷款、购买、支付或者其他手段支持棉花生产商的各项活动。棉花保险则是由美国农业部风险管理局（RMA）作为监管机构，通过联邦农作物保险公司（FCIC）授权17家私营商业保险公司来运行。最后，包含从农场微观层面到全国市场层面在内的完备数据基础为支持政策的实施提供了有效支撑。

通过整理、分析美国农业部风险管理局、农场服务局的相关数据可知，2014-2018年美国棉花支持政策的实施逐渐进入稳定期，联邦政府财政补贴金额日益稳定在7亿美元左右。新政策在实施过程中的每一年度都有差别，其中不仅有旧的项目退出以及新的项目加入，而且每个项目的补贴金额也会根据当年的实际情况具体确定。随着支持政策的实施、调整和完善，棉花保险的核心地位和主体作用越来越明显，2017-2018年度保险项目的补贴总额为6.54亿美元，占到了支持政策补贴总额的99.94%。而价格和收入支持计划的占比逐渐下降，且面临着被取缔的趋势。总的来看，不同的政策、项目有机联动，共同为保障棉农收入、推动棉花产业发展提供支持。

（二）美国棉花产业发展效果评价

棉花产业发展与支持政策息息相关，政策的每一次变动都会给棉花产业带来深刻的影响。通过收集美国农业部的相关数据（表1），对政策转变背景下的棉花产业发展效果进行评价。

1.棉农植棉信心增强，国内棉花生产扩大。2009-2013年美国棉花的种植面积和收获面积先上升后又不断下降，2013年两者分别比2009年增长了13.74%、0.14%，增长水平有限;同时产量和供给量处于不断波动的状态，2013年的棉花产量和供给量比2009年分别增长5.96%，下降8.58%。2014年农业法案出台后，随着支持政策实施进入稳定期即2015-2017年，美国棉花的种植面积、收获面积、产量和供给量都在不断地上升，其增幅分别为48.21%、37.47%、62.34%、42.88%，增长明显。2018年，棉花种植面积继续增加，但受灾害天气影响，棉花收获面积、产量及供给量稍有下降。但总体来看，美国棉花生产仍有继续扩大的趋势。新的支持政策的实施提高了棉农收入预期的可靠性以及继续从事棉花生产的积极性，促进了美国棉花生产的发展。

2.棉农植棉收益略有提升。2010年棉农的植棉收益大幅增加，但之后两年连续下降，2013年虽稍有提升但2014年又大幅下降，并达到了历史最低的268.13美元/英亩。总体来看，2009-2014年棉农的植棉收益是在下降的。从2015年开始，棉农的植棉收益开始提高。2017年、2018年的植棉收益虽然有所下降，但2014年之后植棉收益的平均水平仍然要高于之前的年份，且高出46.58%。因此我们可以得出结论，在联邦政府不进行补贴的情况下，随着新政策的实施，棉农的植棉收益有所提高。同时我们也可以看到，除去2010年，其它年份棉农的植棉收益都是负值，这进一步说明了由于农业生产的弱质性，政府对棉农进行补贴支持的必要性。

3.期末库存消费比波动上升，棉花市场供大于求。2009-2018年，美国棉花期末库存量在波动中上升，2017年、2018年的期末库存量均为430万包，是十年来的最高水平。同时美国国内棉花消费量经历了波动上升后又不斷下降的过程。从2014年开始，随着期末库存量的波动上升和消费量的不断下降，美国棉花的期末库存消费比也在波动中上升。除2016年的水平较低以外，其它年份的期末库存消费比都保持着较高水平，尤其是2017年和2018年，分别达到了133.33%、134.38%。在新支持政策的实施阶段，随着生产的扩大和消费量的减少，美国国内棉花市场呈现供大于求的状态。

4.棉花出口先降低后又增长，国际市场的优势地位提升。2009年、2010年美国棉花出口量及其占世界棉花出口总量的比重不仅有所增长且均有较高水平。2011-2015年，美国棉花出口量在波动中下降，并于2015年达到历史最低的915.3万包。2016-2018年美国棉花出口量分别为1491.7万包、1584.7万包和1500万包，均高于过去七年的水平;美国棉花出口量占世界棉花出口总量的比重分别为39.36%、38.66%、35.95%，虽然呈现下降趋势但要显著高于之前五年的占比且始终维持在35%以上。可见随着棉花支持政策转型及其推进实施，美国棉花出口量显著增长，其在国际棉花贸易市场中扮演的角色愈发重要，优势地位有所提升。

三、对我国棉花政策的启示

（一）加大对棉花产业的支持力度，坚持政策的市场化改革方向

棉花生产具有弱质性，易受自然风险和市场风险的双重影响，尤其是在当前中美贸易摩擦的大背景下，为稳定国内棉花生产、保障棉农收入，政府要加大对棉花产业的支持保护力度。但同时需要注意的是，为了避免WTO贸易规则的约束以及支持政策对市场价格的扭曲，要坚持政策的市场化改革方向。美国2014年农业法案取消了反周期支付、直接补贴等措施，代之以多样化的棉花保险项目。这一符合市场化改革趋势的调整不仅有效地规避了世贸组织“黄箱”规则约束，更维持了对棉花产业的支持保护水平。我国目前实行的目标价格补贴政策虽然成效显著，但不可否认的是，其挂钩的补贴方式在一定程度上破坏了市场秩序，且补贴标准也可能超出了世贸组织规定的上限。因此面临目标价格政策实施即将到期的关键节点，我国必须对棉花政策进行调整，充分利用WTO贸易规则的空间，按照“绿箱”政策、非特定产品“黄箱”政策、财政性支付的合理搭配构建政策体系，加大对棉花产业的支持保护。

（二）以价格保险试点为基础，逐步构建完善的棉花保险制度

美国的经验表明，保险项目可以在风险管理的基础上规避贸易规则并维持对棉花生产的有效支持。因此我国棉花支持政策的目标是以价格保险试点为基础，逐步构建起完善的棉花保险制度。但当前我国实行的棉花保险仅有两种：一是自然灾害保险，二是价格保险试点，保险项目单一且保障水平有限。由于我国与美国国情不一，制度基础差别较大，要想在短时间内推行棉花保险并不现实。因此可首先按照价格保险试点的做法，即将目标价格补贴政策下对农户的补贴金额转变为价格保险的形式再补贴给棉农，实现保障棉农收入及支持政策转“箱”的目的;然后基于不同地区棉农的风险保障需求设计出区域性的与生产脱钩的针对灾害、价格和收入的保险产品，引导棉农合理规避来自市场和自然的双重风险;最后在法規制度和相应配套措施都完善的基础上，探索针对棉农个体的个性化保险产品以及普惠性质的保险产品，如设定不同的保险级别，对不同比例的保费进行补贴以及气象和价格指数保险等。

（三）夯实保险制度构建的体制基础，培养棉农风险管理的意识和习惯

美国棉花保险项目能够顺利运行离不开法律保障、财政支持、管理体系和数据技术基础。要想在我国构建完善的支持政策体系，推行棉花保险，必须要做到以下五点。第一，完善关于棉花保险项目设置、推行及实施各环节的法规规范，为棉花保险的落地提供制度保障;第二，保险推行时以政府为主导变为以保险公司为主导，可由银行保险监督管理委员会作为监管机构，由保险公司作为实施单位负责棉花保险的推广，优化政府与保险公司的联动关系;第三，基于减少交易费用和调动棉农参保积极性的目的，政府要对保险公司进行再补贴以及对棉农参保费用进行补贴;第四，完善棉花面积、产量和价格的数据体系，引导棉农养成记录产量和销售数据的习惯，发挥期货市场的价格发现功能，建立棉花生产管理数据库;第五，利用不同地区的农技推广中心对棉农进行培训教育，培养棉农风险管理的意识和习惯，提高其风险管理能力和综合素质。