环境民事公益诉讼中生态环境修复责任探析

梁勇

【关注焦点】

一、在加害人没有能力自行履行修复生态环境的情况下，考虑到生态损害应当尽快得到修复，法院可以判令加害人直接承担生态环境修复费用。

二、加害人承担刑事责任后，并不影响按照相关法律的规定承担民事责任。另外，破坏生态属于损害社会公共利益的行为，加害人应当对其破坏生态行为导致的社会公共利益损害承担相应的责任，该责任承担与刑事附带民事诉讼中的赔偿责任并不冲突。

三、森林资源监督管理行政主管部门，虽然并非专业鉴定机构，但其负责当地森林资源的专门性管理，其掌握的当地森林植被情况及火灾导致的生态损害数据等信息比较全面、客观，法院可以结合生态环境修复的具体情况，采纳相关规划中确定的修复费用。

【基本案情】

上诉人：（原审被告）王某。

被上诉人：（原审公益诉讼起诉人）山东省烟台市人民检察院。

2017年，王某在上坟时因燃烧纸钱致当地发生山林火灾，造成5死2伤的严重后果。过火林地面积82.09公顷，受损主要树种为赤松、麻栎，共烧毁赤松112497株，蓄积523.19立方米，造成直接经济损失人民币7874790元。2018年1月5日，烟台市牟平区人民法院作出刑事判决，王某因失火罪被判处有期徒刑六年零六个月，并判决赔偿于某等经济损失人民币31781元，赔偿杜某等经济损失人民币105000元。同时，被烧毁的林木仍未进行补种，社会公共利益持续处于侵害状态。公益诉讼起诉人提交2018年6月14日烟台市牟平区林业局出具的《牟平区王格庄镇火烧迹地生态恢复规划简介》，证明需恢复造林907亩，共需投资204.2565万元。王某对投资数额不予认可，但未提交相反证据证明，亦未就生态环境修复费用向原审法院提出评估申请。

【一审裁判】

烟台市中级人民法院一审认为，本案双方争议的焦点问题在于：一是山东省烟台市人民检察院与王某主体资格是否适格；二是王某实施的破坏生态环境行为与山东省烟台市人民检察院主张的生态环境损害后果之间是否存在因果关系；三是王某应当承担的生态环境修复责任及修复费用的具体数额。

一、关于山东省烟台市人民检察院与王某主体资格是否适格的问题

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第55条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”的规定，本案中，在公益诉讼起诉人公告期满后，仍无法律规定的机关及适格公益组织提起公益诉讼，且王某为完全民事行为能力人的情形下，山东省烟台市人民检察院作为公益诉讼起诉人对王某过失引发山林火灾所造成的损害提起民事公益诉讼，并无不当。

二、关于王某实施的破坏生态环境行为与公益诉讼起诉人主张的生态环境损害后果之间是否存在因果关系的问题

2017年4月11日，王某在烟台市牟平区王格庄镇王格庄村“王善禄”坟地给父母上坟时，因燃烧纸钱引发山林火灾，火灾过火面积82.09公顷，烧毁赤松112497株，蓄积523.19立方米，造成直接经济损失人民币7874790元。根据王某的陈述、公安机关的侦查笔录及已生效的（2017）鲁0612刑初227号刑事判决认定的事实，王某的行为系引发此次火灾的直接原因，火灾的蔓延导致大面积山林植被被烧毁，进而导致当地生态环境被破坏的结果。因此，王某的行为与当地生态环境损害后果之间存在直接的因果关系，原审法院对此予以认定。

三、关于王某应当承担的生态环境修复责任及修复费用具体数额的问题

王某的行为严重破坏了生态公益林，损害了当地的生态环境，侵害了环境公共利益，其应当对烧毁的公益林地进行补植复绿，尽快修复被毁坏林地的生态功能。本案中，考虑到王某现羁押于监狱服刑，又无其他亲友能够代为履行，履行修复义务确实困难。故，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第2款“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”之规定，在王某目前没有能力自行履行修复生态环境的情况下，考虑到生态损害应当尽快得到修复，以维护环境公共利益，原审法院认为，公益诉讼起诉人请求由王某直接承担生态环境修复费用的诉请于法有据，且更有利于当地生态环境修复的实际情况，原审法院依法予以支持。关于生态环境修复费用具体数额的问题，烟台市牟平区林业局虽然并非专业的环境评价机构，但其系当地森林资源监督管理行政主管部门，对当地森林植被的种类、数量、分布状况等信息均有客观的数据。烟台市牟平区林业局出具的《王格庄镇火烧迹地生态恢复规划简介》，系依据其作为主管部门掌握的森林植被信息及火灾导致的生态损害情况作出的，其中的生态恢复规划方案与公安机关制作的火灾现场勘验制图所载明的林木破坏情况相吻合，在王某没有相反证据推翻亦不申请对生态修复方案及修复费用进行评估的情况下，为尽快恢复当地被破坏的生态环境，原审法院对上述规划简介予以采信。王某应当承担的生态环境修复费用具体数额以《王格庄镇火烧迹地生态恢复规划简介》中的“投资数额”为准。因此，公益诉讼起诉人关于王某承担生态环境修复费用2042565元的主张，原审法院予以支持。

据此判决：被告王某于本判决生效之日起十五日内赔偿生态环境修复费用2042565元，支付至山东省生态损害赔偿资金账户，通过山东省非税收入征收与财政票据管理系统上缴省级国库。案件受理费50元，由王某负担。

【二审裁判】

山东省高级人民法院二审认为，二审争议的焦点问题是原审判决上诉人承担生态环境修复责任及修复费用数额认定是否适当。

上诉人因燃烧纸钱引发森林火灾，导致大面积山林植被被烧毁，进而导致当地生态环境遭受破坏，上诉人的行为与当地生态环境损害后果之间存在直接的因果关系，因此，上诉人应当承担生态环境修复责任。至于当地政府是否存在监管不力等问题，上诉人并未提交证据予以证明，也不构成上诉人减轻责任的理由，因此，上诉人的该上诉理由不能成立。《中华人民共和国侵权责任法》第4条规定：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。”因此，本案中，上诉人因失火承担相应的刑事责任后，并不影响其按照相关法律的规定承担民事责任。另，破坏生态属于损害社会公共利益的行为，上诉人应当对其破坏生态行为导致的社会公共利益损害承担相应的责任，该责任承担与刑事附带民事诉讼中的赔偿责任并不冲突。

关于修复费用数额的认定问题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”在原审中，上诉人认可原烟台市牟平区林业局出具的规划简介的真实性、合法性及关联性，后又提出因正在服刑没有办法核实，对该数额保留意见，但其未提交相反证据证明。原烟台市牟平区林业局作为当地森林资源监督管理行政主管部门，虽然并非专业鉴定机构，但其负责当地森林资源的专门性管理，其掌握的当地森林植被情况及火灾导致的生态损害数据等信息比较全面、客观，且生态环境修复系生态环境状态和功能的恢复，并不仅仅是相应树种的复植，林地生态环境的修复需要按照因地制宜、适地种树等原则考量多种因素，合理配置造林树种，因此，原审法院考虑到上诉人现羁押于监狱服刑，又无其他亲友能够代为履行，为尽快恢复当地生态环境，结合本案生态环境修复的具体情况，采纳规划中确定的修复费用，并无不当。关于上诉人提出的对案涉生态环境修复费用申请评估的问题，其在原审中并未提出评估申请，且如前所述，原审判决以上述规划中的投资数额为依据并无不当，因此，对上诉人在二审中提出的评估申请，二审法院未予准许。

综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第170条第1款第1项规定，驳回了王某的上诉，维持原判。

【裁判解析】

一、生态环境恢复原状的界定

关于环境民事公益诉讼中的被告应承担的责任方式，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。其中，关于恢复原状的责任承担方式该解释第20条进一步作出细化性规定，即原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。例如，本案中，山东省烟台市人民检察院向原审法院起诉请求：第一，依法判令王某对2017年4月11日牟平区王格庄镇王格庄村、峨山夼村、陶家村被毁坏的集体林地，采取补种等措施恢复原状；第二，如不能恢复原状，则承担相应的恢复费用。再如，山东省高级人民法院审理的曲某等与山东省临沂市人民检察院、曹某民事公益诉讼一案中，①参见山东省高级人民法院（2019）鲁民终322号民事判决书。山东省临沂市人民检察院向原审法院提出诉讼请求：请求人民法院判令被告将其污染损害的龙王河生态环境恢复原状；若被告不能恢复原状则请求法院判令被告赔偿龙王河因污染而治污清淤种植水草等损失1413264.00元。

实践中，一般认为上述诉讼请求属于民事责任中的恢复性责任承担方式，即恢复原状。那么，何为恢复原状？民法上通说认为是“使受害人的权利恢复到应有状态”。例如，修复被撞毁的汽车、修建被损毁的房屋等。而根据上述司法解释的规定，生态环境恢复原状就是将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。但是，环境民事公益诉讼中的“环境”并不能等同于民法上所规定的“物”，因为“生态环境修复的救济对象、标准、方式等各个方面都迥异于民法中物之损害的修复”。所以，针对生态环境的修复，在恢复原状之下，还规定了替代性修复以及承担生态环境修复费用的内容。

关于恢复原状的问题，在环境民事公益诉讼案件审理过程中，有三个关系需要加以区分。

（一）区分恢复原状和赔偿损失之间的关系

这涉及到承担生态环境修复费用是属于恢复原状，还是赔偿损失的问题。有人认为，原告提出的诉讼请求中，承担恢复费用或赔偿因污染而治污的损失，是赔偿损失的一种表现形式，是独立于恢复原状的。笔者对此观点不予认同。损害赔偿法上所保护的利益一般分为完整利益和价值利益。其中，完整利益是恢复损害发生前状态的利益，如修理被撞坏的汽车；而价值利益是因加害事由致被害人财产受有损害，如赔偿被撞坏汽车的贬值损失。在环境民事公益诉讼中，原告所要求的承担恢复费用或赔偿因污染而治污的损失，并非“价值赔偿”，而是恢复生态环境所必要的费用，仍属于恢复原状的范畴。正如王利明教授指出的，恢复原状是通过物理性的手段直接恢复被侵害的状态，即使是要求加害人支付修理费等，也并非以金钱赔偿为目的，仍然是要使受侵害的财产物理性恢复到如同没有受到侵害的状态，并不简单等同于损害赔偿。最高人民法院也持类似的观点，认为生态环境修复费用并非金钱赔偿，也并非创设了某种新的责任方式。该费用将专款用于恢复受损害的生态环境，仍属于恢复原状的范畴。这从《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定也可以看出。另外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条也专门就赔偿损失进行了规定，独立于恢复原状的相关条文。①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”

（二）区分生态环境受损前原状和修复后原状之间的关系

由于独特的地理位置、特殊物种和生长年代的因素，生态环境呈现出独特的自然魅力，表现为各种各样的自然景观和自然栖息地，以及依附于生态环境的生物物种等。外力对生态环境施加影响后，无论修复技术多么先进、投入修复资金多么巨大，都难以在短时间内将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，甚至无法恢复。因此，人民法院在判决恢复受损的生态环境原状时，要考虑到生态环境的不可逆性。例如，生态环境损害可以就地恢复的，恢复的林木不必要求与损毁的林木种类一致，只要是符合当地生长条件、保证成活率、能够达到生态环境功能要求即可；对于修复受损的土壤，只要修复后的土地达到当地复耕的条件即可。生态环境无法就地恢复的，也可以采取替代性修复的方式，如在微山县人民检察院诉被告人刘某等六人非法捕捞水产品罪刑事附带民事公益诉讼一案中，被告刘某等人在禁渔区、禁渔期内使用禁用的电鱼工具捕鱼的侵权行为，侵害了社会公共利益，依法应当承担民事侵权责任。法院判处其在南四湖自然保护区微山湖下级湖水域投放微山湖鲤鱼幼鱼1120尾，其典型意义就是采用替代性修复的方式修复被破坏的生态环境。同时，加害人也不应对恢复原状的具体内容过分予以苛责。本案中，王某在上诉中申请调取林业部门作出的修复方案中涉及树种情况的证据，同时主张修复方案中的树种应当与实际损毁的树种一致。但是，生态环境修复系生态环境状态和功能的恢复，并不仅仅是相应树种的复植，林地生态环境的修复需要按照因地制宜、适地种树等原则考量多种因素，合理配置造林树种。因此，二审法院对其主张未予支持。

（三）区分环境污染涉及的恢复原状和生态破坏涉及的恢复原状之间的关系

环境污染和生态破坏行为因加害方式不同，由此造成的损害也应当适用不同的恢复原状的方式。环境污染行为多表现为“人为的、工业化的、超出环境自洁能力的排放方式或投入式的行为”，例如，往河道排放污水、往大气排放有毒有害气体等，而生态破坏表现为“直接索取式的行为”，如滥伐林木、非法捕捞水产品等。因此，对于环境污染行为造成的损害，在恢复原状时应当以清除“添加物”为主要方式，如处理污水、清除有毒有害土壤等；对于生态破坏行为造成的损害，应当以补偿消减的生态资源价值为主要方式，如补种树苗、放流鱼苗等。

二、生态环境修复费用的确定

实践中，虽然公益诉讼起诉人在起诉时大多将恢复原状作为首要的诉讼请求，但是基于恢复原状的难度、加害人的治理能力等因素考虑，双方当事人也乐见法院直接判处加害人承担生态环境修复费用。本案即是此种情况。法院考虑到王某现羁押于监狱服刑，又无其他亲友能够代为履行，履行修复义务确实困难。在其目前没有能力自行履行修复生态环境的情况下，考虑到生态损害应当尽快得到修复，以维护环境公共利益，公益诉讼起诉人请求由王某直接承担生态环境修复费用的诉请于法有据，且更有利于当地生态环境修复的实际情况，法院依法予以支持。那么，生态环境修复费用如何确定呢？

（一）具有相应的评估鉴定机构，且评估鉴定费用合理的情形

此时，法院还是要根据《中华人民共和国民事诉讼法》第76条“当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，由人民法院指定。当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当委托具备资格的鉴定人进行鉴定”之规定，委托评估鉴定机构出具评估鉴定报告，并经当事人质证后，以此确定生态环境的修复费用。

（二）未有相应的评估鉴定机构，或虽有评估鉴定机构但评估鉴定费用明显过高，或者生态环境修复费用难以确定的情形

目前，当事人反映最强烈的问题是生态环境损害评估鉴定难、鉴定贵的问题。各地普遍缺乏专业化的、具有公信力的生态环境损害评估鉴定机构，且评估鉴定的周期普遍较长，严重影响了案件的办理时限，容易形成长期未结案。最重要的是，鉴定的费用普遍较高，甚至要高于受损的生态环境的价值。基于此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。一般来讲，负有环境保护监督管理职责的部门虽然不是专业的环境评价机构，但是其对当地的生态环境保护情况较为熟悉，也具有相对专业的工程技术人员，其就生态环境修复费用作出的概算具有一定的合理性。在对方当事人没有相反的证据推翻的情形下，可以作为确定修复费用的参考依据。本案中，王某因上坟失火导致过火林地面积有82.09公顷，造成直接经济损失达7874790元。因鉴定费用昂贵，王某难以负担，而烟台市牟平区林业局作为当地森林资源监督管理行政主管部门，掌握当地森林植被信息及火灾导致的生态损害数据，将其出具的《王格庄镇火烧迹地生态恢复规划简介》中投资数额作为生态环境修复费用，更符合本案实际。

三、生态环境损害赔偿法律责任之间的竞合

本案中，王某因上坟失火致5人死亡，2人受伤，对生态环境也造成了重大损害。王某在承担刑事责任的同时，也就人员伤亡承担了附带民事赔偿，同时，法院也判令其承担204余万元的生态环境修复费用。二审中，王某主张针对其上坟失火一事，其已经承担了刑事责任，不应再承担生态环境修复费用。这涉及到生态环境损害法律责任的竞合问题。

“不同的法律规范可能在构成要件上彼此重合或包含，同一案件事实可以被两个以上的不同法律规范所指涉，这种情况在法学上称之为法律规范的竞合。”当法律规范产生竞合时，其法律效果主要表现为冲突关系、选择关系和补充关系。其中，冲突关系是两个或两个以上的法律规范对同一事实作出法律效果不同，且互相矛盾的的规定，只能适用其中之一的规范。这个在行政法律方面表现较为明显。选择关系是两个或两个以上的法律规范适用于同一事实的情形，当事人可以自由选择适用的法律规范。如因产品质量造成损害的，可以依据侵权责任法的规定提起侵权之诉，也可以依据合同法的规定提起违约之诉。补充关系是同一事实可以适用两个或两个以上的法律规范，且适用不同的法律规范所产生的法律效果并不矛盾，此时一方当事人或有权机关、社会组织可以要求另一方当事人同时承担责任。如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条规定，法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119条的规定提起诉讼。

在生态环境保护领域，关于法律责任的竞合，一般有：行政责任和刑事责任的竞合，如违反环境保护法律，可能要承担环境保护行政处罚责任，但也可能构成污染环境罪；民事责任和行政责任的竞合，如当事人往耕地倾倒危险废弃物，要给予环境保护行政处罚，土地所有权人或使用权人可能会基于侵权责任提起侵权私益之诉，要求赔偿损失或恢复原状；当土地所有权人不提起私益诉讼时，法律规定的机关和社会组织可以提起公益诉讼。达到一定条件时，省、市级政府及其指定的部门亦可提起生态环境损害赔偿诉讼；甚至民事责任之间也可能出现竞合，如前所述，当事人的同一违法行为，因法律规范不同，可能会引发私益诉讼、公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，三者甚至可能出现并存的情形。对于生态环境损害法律责任竞合的处理，要区分不同情形予以解决。

（一）加害人因同一行为应当承担刑事责任、行政责任的，是否影响承担侵权责任？

《中华人民共和国侵权责任法》第4条规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。在生态环境损害案件中，加害人污染环境、破坏生态，造成人身财产或生态环境损害，按照法律规范竞合的理论，加害人的行为分别违反了不同的法律规范，因性质和功能上的差异，这些法律规范虽法律效果不同，但并不矛盾，而是相互补充的。因此，加害人要按照法律规定分别承担刑事、民事和行政责任，以达到制止污染环境和破坏生态的行为的目的。虽然加害人因同一行为应当承担刑事责任、行政责任的，不影响依法承担侵权责任，但是加害人在承担行政责任、民事责任后，刑事责任的承担方面也要有所考虑。如加害人承担了行政处罚中的罚款责任，后续的刑事罚金中应予以扣除；加害人如若承担了生态环境修复费用，后续若判处有期徒刑，在刑期方面也应当有所体现。

（二）加害人承担了刑事附带民事赔偿责任，是否还要承担生态环境修复费用？

按照法律规定，因犯罪给附带民事诉讼原告人所造成的物质损失应予赔偿，造成被害人死亡的，应当赔偿丧葬费，此为刑事附带民事赔偿的规定。本案中，王某主张其已经承担了刑事附带民事赔偿责任，不应再承担生态修复责任。但是该主张显然不能成立，因为其承担的刑事附带民事赔偿责任与生态修复责任具有很大的区别。首先，两者的性质不同。前者是因犯罪行为给受害人造成的物质损失的赔偿，属于私益的范畴；后者是因污染环境、破坏生态给生态环境造成损害应承担的恢复原状责任，属于公益的范畴。其次，两者的请求权基础不同。前者的请求权基础是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第155条的规定；后者的请求权基础是《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定。再次，两者承担责任的方式不同。前者承担责任的方式多是金钱赔偿，后者承担责任的方式则是恢复原状、替代性修复或者承担生态修复费用。

需要注意的是，虽然加害人同时承担生态环境修复责任和刑事附带诉讼赔偿责任，但两者之间是否具有先后顺序呢？民事责任大部分都涉及到被侵权人的生存权问题，如生命权、健康权和财产权。当国家和集体的利益与涉及公民生存权的个人利益无法同时兼顾时，应当将涉及公民生存权的个人利益放在首位。这也是私权优先原则的重要体现。故《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第31条的规定，民事侵权人因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务。因此，即使法院判决加害人要承担生态环境修复费用，若加害人财产不足以履行全部义务的，还是要先行承担其他民事诉讼生效判决所确定的义务。