关于人民法庭转型发展的调研报告

临沂市中级人民法院课题组

司法机构设置必须回应社会的现实需求。从创新社会管理的角度而言，中国改革开放40多年来，城乡人口结构、社会矛盾类型已经发生巨大变化，原有的人民法庭职能设置难以满足城乡二元结构融合发展、城乡一体化进程不断推进的需要，亟待进行相应改革。政策倡导落实、设置理念引领、功能定位确定、人员资源配置等都需要科学确定、实践验证。

围绕新时代人民法庭如何转型发展问题，临沂中院专门成立课题组进行专题调研，前期，本着先行先试的改革思路，以兰山法院城区三个法庭、临沭法院六处法庭职能重整为试点进行了改革探索尝试，先后到河东汤头、相公法庭、兰山银雀山、兰山法庭、沂南青驼法庭、兰陵磨山法庭等进行实地调研，在河东、罗庄两地法院召开24位人民法庭相关人员参加的座谈会，在梳理分析不同时期人民法庭设置的历史变迁、理念指导、职能定位、功能变化、作用发挥等基本情况，总结研究兰山、临沭两地人民法庭改革试点成效基础上，初步形成本报告的改革思路。

一、人民法庭的基本情况

（一）总体自然情况。临沂法院辖14个县区法院76处人民法庭，其中临沂高新区法院和经开区法院无派出法庭，12个县区法院除河东法院4处法庭、平邑法院8处法庭，其余10个县区法院有5—7处人民法庭不等。从人民法庭与城区中心距离来看，位于城中心的城区法庭有14个，位于城乡结合部、商业较为发达的城郊法庭7个，位于农村区域、有小微企业的乡村法庭55个。临沂作为山东省的人口大市、案件大市，乡村法庭占72.3%，大都辖3至5个乡镇，呈现服务面积广、布局相对分散等特点。

（二）案件办理情况。从案件占比看，2016—2018年76处人民法庭办案151773件，占基层法院民商事一审案件的55%，由员额制改革前2016年的60%到混合过渡期2017年的55%，再降为改革彻底运行后2018年的49%。人均每年办案数272件，即28%的员额法官办理了55%的案件。从案件类型看，相对集中在民间借贷、离婚纠纷、买卖合同、金融借款、机动车交通事故责任纠纷五类案件，审理民间借贷26006件，占17.1%；审理离婚纠纷35661件，占23.5%；审理金融借贷12403件，占8.2%；审理买卖合同14315件，占9.4%；审理机动车交通事故责任纠纷7323件，占4.8%。从审判方式看，简易程序适用率都在95%以上，调解撤诉率在67%左右，上诉率6%左右，有的法庭无上诉案件，人民法庭整体办案质效较高。

（三）人员配备情况。从人数配备看，76处人民法庭实有人数834人，其中员额法官186人，占基层法院总数的28.8%，法官助理161人，书记员18人；聘任制法官助理24人，书记员242人，司法警察69人。从学历情况看，186名员额法官中，研究生及以上学历19名，占10.2%；本科学历162名，占87.1%。从年龄状况看，50岁以上法官66名，占35.5%；40—50岁76名，占40.9%；30—40岁44名，占23.7%；无30岁以下法官，员额法官人员老化现象突出。从团队设置看，50%以上人民法庭有1-2个审判团队，30%以上的人民法庭只有1名员额法官。法官、法官助理、书记员多实行1+1+1配备，部分法庭可以配到2名书记员。

（四）物质装备情况。建筑面积方面，76处人民法庭总占地面积399.7亩，自2011年始，临沂法院抓住沂蒙山区享受国家中部地区政策机遇，秉持“高层次定位、高起点规划、高标准建设、高速度推进”建设理念，除2处法庭为平房外，15处法庭均为2000年左右建设的楼板楼，其余均为改建扩建的砖混结构2—3层办公楼，无论从外观设计还是内部功能都实现质的飞跃，除兰山法院2处法庭建筑面积达4000平方米外，其余均在1500—3000平方米不等。审判法庭方面，每处法庭都有1—4处高清、标清科技法庭，都能满足网上直播录播需求。目前，有40处人民法庭的审判庭可容纳30人以上旁听。装备保障方面，人民法庭共配置84名法警，32名保安。64%以上的法庭配备X光机、安检门、手持安检仪、防爆筒，86%以上的法庭具有防爆毯、防火毯、钢叉、警棍、盾牌、头盔、人脸识别系统等安保装置。但仍有个别法庭安保设施缺乏，存在不同程度的安全隐患。

（五）亮点特点情况。人民法庭均有最高法院规定的统一的鲜明标志，加之外观建筑风格庄严，位置比较突出重要，都成为当地标志性建筑。因辖区经济发展、社会人文自然等因素，76处人民法庭在发挥审判职能、提升服务效能等方面有共性，在创新工作机制、打造亮点特色等方面呈现出比学赶超、百花齐放的局面。化解纠纷的前沿。充分发挥司法裁判的教育、评价、指引和示范功能，弘扬社会主义核心价值观。依法服务乡村振兴战略、新农村建设，依法支持农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，保障农民财产权益，积极支持农村经济发展。如兰陵法院在压油沟4A景区设置环资审判办案点，平邑法院在蒙山建立景区巡回法庭，实行三审合一，服务环境资源保护。服务三农的阵地。如蒙阴县联城法庭辖区为沂蒙山旅游度假区，法庭在云蒙景区设立了旅游巡回办案点，依法受理涉及旅游纠纷的投诉、起诉，接受法律咨询和司法求助，就地解决各类旅游纠纷，满足对旅游纠纷处理便捷性的要求。针对辖区特色产业，蒙阴县岱崮、坦埠两个法庭所辖乡镇都是果品主产区，针对收购商拖欠果款、果品经纪人跑路等纠纷，开展清理拖欠果款“春风行动”，两年来审理果品买卖纠纷案件308件，追回拖欠款416万，服务和保障农产品流通体系建设，促进农村经济产业兴旺。便民利民的纽带。结合“两个一站式”工作的推进，设置人民法庭诉讼服务站，为群众提供从诉前保全、立案、调解到审判的一站式服务，推行导诉服务多元化、便民服务精细化、诉讼服务信息化“三化”便民服务，“让数据多跑路，让群众少跑腿”，打通服务群众“最后一公里”，增强人民群众司法获得感。人才历练的舞台。进入法院的年轻干警，首先派到法庭进行锻炼，融入基层，了解社情民意，历炼群众工作方法，裁判中注重法、理、情的相互融合，实现法律效果和社会效果的有机统一。法治宣传的驿站。通过采取观摩庭审、以案释法、判后答疑、法制宣传等多种普法方式，培养提升群众法治意识、引导群众依法参与诉讼。如兰山区半程法庭专门建设“青少年法治教育基地”，年接待量近7万人次，该基地被命名为“山东省关心下一代教育基地”。党建创优的基地。坚持把支部建在庭上，如郯城法庭和汤头法庭等30余处法庭审判办公楼内建设党建基地。基地包括文化展厅长廊、党员活动室、荣誉室等，在抓党建带队建促审判方面发挥积极作用。三年来，有20余处人民法庭受到省级以上表彰，其中兰山法院兰山法庭、莒南县十字路法庭被授予“全国法院指导人民调解工作先进集体”“全国青年文明号”等荣誉称号。

二、当前人民法庭存在的主要问题

一是法庭设置不尽合理。人民法庭的布局从一乡一庭到三五乡镇建一处中心法庭，人民法庭设置受制于地域和交通信息等条件限制，在案件管辖范围上，与镇级行政区相一致，没有考虑到地理位置、河流、道路等自然因素给群众带来的讼累。如蒙阴县坦埠法庭，设在县城东的经济开发区，所辖的旧寨、坦埠两个乡镇，远的距法庭五六十里路，不便于当事人诉讼。

二是人员配置不够到位。法庭人员配备数量不统一，很大一部分法庭都是一个审判团队的配置，不能满足法庭工作的实际需要。另外辖区的环境整治、乡村振兴、创建活动等工作也要抽人参加，乡镇把法庭作为所属部门，法庭主业受到一定影响，不能有效开展司法为民、诉调对接等工作。法庭内40岁以上的员额法官占比76.4%，法庭人员老化严重，缺少新鲜血液，作为人才培养的基地，流动晋升渠道不够畅通。

三是群众需求难以满足。经济社会的发展，案件的性质发生了质的变化，多种案件成为巨大利益之争。农村土地成为稀缺资源，相邻关系、土地承包等纠纷化解难度加大；借贷担保问题因老百姓法律意识不高，纠纷持续上升；车辆剧增，引发侵权保险理赔案件上升；旧房改造拆迁还建、土地增减挂项目等，买卖合同纠纷、继承权纠纷，引发群体纠纷较多。这些案件的化解难度大，大量案件涌入法庭，极易引起群体上访。

四是司法能力亟待提升。新法律、新问题不断涌现，案件类型增多，审理这些案件，不仅需要丰富的专业知识，而且需要较高的审判水平。案多人少矛盾突出，人民法庭干警学习培训的机会较少，制约了法庭法官队伍素质能力和审判质效的提升。加之各法庭工作标准、办案水平等参差不齐，上级法院对下指导职能弱化，不同程度存在法庭之间同案不同判现象。

五是装备保障有待改善。人民法庭的办公用房、办公设备等硬件设施和办公电脑、网络化建设等方面较以往有较大改善。但由于有的法庭办公楼建设较早，法庭信息化水平仍然滞后，办公条件和后勤保障方面还是有所欠缺，不同程度地影响法庭网上办公及审判工作的开展。

三、人民法庭转型发展的实践探索

（一）临沭法院：城乡法庭集约管理模式。2018年以来，临沭法院根据辖区地形、交通、人口、案件等具体情况，将原六处人民法庭集中在临沭法庭和经济开发区法庭两处办公，集约管理，均衡分案。

1.设置与运行。打破员额法官不足、法官间工作量不均衡的壁垒，均衡审判资源配置。原来各法庭法官为1至2名，辖区人口、面积、案件差异较大，而现在临沭法庭有5名员额法官带领5个审判团队，下辖临沭街道、蛟龙镇等4个镇街，辖区总面积485.58平方公里，总人口29.68万人；经开区法庭现有4名员额法官带领4个审判团队，下辖郑山街道、曹庄镇等5个镇街，辖区总面积524.61平方公里，总人口37.09万人。

法庭集约设置后实行“库存定量，结出递补”的分案制度，网上立案，全员统筹，实现了案件的均衡分配，合理的资源配置使得法官工作量和受理案件的难易程度实现了较好的平衡，办案差距由之前的300多件降至150件。由原6处法庭到如今2处法庭，不仅行政保障成本降低，还配备8个高清科技法庭，也提升了机关安保、办公办案信息化水平。同时，聘请物业管理、增配诉讼服务站、原有6处法庭的警力和车辆均分至2处法庭，综合管理成本下降，减少了团队事务性工作量，实现了审判资源效益的最大化。

2.成效与启示。今年1-9月，临沭法院人民法庭共受理案件2060件，比集约化设置前减少17.72%，审结1990件，比集约化设置前增加2.3%，而同期民商事案件增长18.25%。法庭法官人均结案221.11件，比集约化设置前增加39.21件，人均存案18.22件，下降67%，实现了案件良性循环。法庭结案率94.28%，调解撤诉率48.8%，服判息诉率91.86%，与集约化设置前相比分别提高了9.58、13.12和4.26个百分点。案件平均审理周期10.98天，比集约化设置前缩短31.29天。法庭工作呈现出结案率、调撤率、服判息诉率上升，收案数、存案数、平均办案周期下降的良好局面。临沭法院人民法庭集约化设置后，整合案件资源，均衡了法官工作量；整合法官资源，密切了业务交流；整合保障资源，降低了保障成本；整合人力资源，凝聚了工作合力。这种案件和人员集约管理模式，在信息化程度和城市化程度较高的地方，具有一定借鉴价值。

（二）兰山法院：组建法庭专业审判团队模式。兰山区下辖4个街道、7个乡镇，常住人口137万，法院现有在职干警182人，员额法官77人；2017年结案37649件，人均结案488.9件；2018年结案40545件，人均结案526.6件。辖3处城区法庭、3处乡村法庭，2019年以来，本着农村法庭便民化、城区法庭专业化的原则，实行城区三个法庭审判专业化探索尝试。

1.基本做法。一是类型化案件分流。整合全院案件，合理调配案件资源，根据各城区人民法庭辖区特色适当分流部分类型化案件，向兰山法庭分流买卖合同、租赁合同、运输合同等商贸物流类案件，向柳青法庭分流房屋买卖、物业纠纷类案件，向银雀山法庭分流婚姻家庭、民间借贷类案件。院机关不再审理以上类型案件。二是专业化团队派驻。与类型化案件分流相适应，向各人民法庭选派由员额法官为中心、基于双向选择成立的专业化审判团队。目前，在兰山法庭重组曹雪峰法官工作室，办理商贸物流、知识产权“三合一”案件；在银雀山法庭设立孙晓法官工作室，办理家事案件，董晓庆法官工作室办理劳动争议案件，李向欣、刘子瑜法官工作室办理民间借贷案件，实现案件、人员由机关向法庭的流动，缓解院机关审判法庭紧张的压力。三是科学化机制运行。一方面，明确审判团队成员权责清单，突出员额法官自行签发法律文书、对案件负责，组织协调指挥法官助理、书记员开展工作的中心地位。另一方面，明确与辅助团队的职责界限，将财产保全、送达、鉴定、管辖权异议等适合集中办理的辅助性事项从审判团队事务中剥离，交由各相应辅助团队进行专业化办理，方便了群众诉讼，提升了辅助事务的办理质量和效率，也使法官得以专心研判案件。

2.成效与启示。城区人民法庭与院机关派驻的法官工作室并行，兰山法院在交警一、二、三大队分别设立法官工作室，专司道交、财保刑事民事一体化审理，每年大约审理5000起案件。城区人民法庭审判专业化以来，一是司法资源配置得到优化。细化工作分工，让合适的法官办理适合的案件，合理设置审判团队，均衡了工作量。二是审判质量和效率得到提高。不同专业化审判组织审理不同类型案件，实现繁简分流；长期办理特定类型案件，提高熟练程度，进而提高审判质量与效率。三是裁判尺度进一步统一。同类案件交由同一审判主体，实现裁判统一。四是培育了职业法官群体。专业化审判让法官办案精力相对集中，更容易成为所在审判领域的行家里手。这种法庭专业化的审判模式，主要把城区法庭和城郊法庭的资产资源充分利用，有利于实现审判专业化的目标。

四、人民法庭转型发展的初步构想

人民法庭的转型发展，应当从优化人民法庭布局着手，坚持以功能定位科学化为基础，以服务群众便捷化为目标，以法庭设置集约化为统筹，以案件管理类型化为抓手，以设施设备现代化为保障的工作思路，科学谋划、分类实施，推动形成设置合理、功能优化、运行高效的人民法庭布局体系。通过进一步完善诉调对接机制，发挥人民法庭立足基层、贴近群众的优势，积极参与基层社会治理，推动健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，逐步打造人民法庭工作升级版，全面提升人民法庭依法公正审判、有效化解矛盾、开展群众工作、服务保障大局的能力和水平，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。本次调研结合临沂实际，重点对乡村法庭职能转型提出建议。

（一）科学定位法庭功能。法庭设立之初，方便偏远地区群众诉讼是法庭设立的重要考量因素。但是随着时代发展，特别是交通状况的持续改善和信息化的普及应用，在城区中的人民法庭方便群众诉讼的作用弱化，取而代之的是人民群众对于诉讼专业化的迫切需求。因此，在充分调研基础上，我们认为，应当对城区法庭和农村法庭进行区别定位。对于办公地点在城区，距离所在基层法院小于5公里，具有专业审判条件的人民法庭，定位为城区法庭。对于位于边远地区或山区，距离所在基层人民法院超过20公里，管辖范围两个左右乡镇的人民法庭，定位为乡村法庭。城区法庭主要向专业化速裁法庭转型，而乡村法庭在坚持传统发展定位的前提下，主要向集约式、综合型服务法庭转型。基于上述定位，我市76处人民法庭有14处城区法庭，62处为农村法庭，应当按照不同功能定位予以重整设计。

（二）城区法庭向专业化法庭转型。可以将处于主城区范围内的人民法庭，打造成为审理特定类型民事案件为主的专业化法庭，比如劳动争议、道路交通事故、金融借款等，法官工作室也可以依托城区法庭并行设立，主要办理类型化的批量案件。如劳动争议法庭、道交事故处理一体化法庭、家事审判法庭等，原则上每个专业法庭配备3名以上员额法官和相应司法辅助人员，建成一个院机关直属的“专业法庭”。在此基础上实行案件繁简分流。以院机关与人民法庭指导关系为视角，一方面，对基层法院所在地及附近乡镇的简单民事案件，交由城区人民法庭处理，将城区法庭相对复杂的案件交由机关庭审理，并明确法庭与机关庭之间的相互衔接转办流程，从而形成人民法庭审理简单案件、机关庭审理复杂案件的格局。在基层法院内部形成简易审和复杂审两个独立的审判单元，达到简案快审、繁案精审的目的，满足当事人的效率诉求。具体可借鉴兰山区法院的人民法庭专业化审判模式，探索与类型化案件分流相适应，向城区法庭选派以员额法官为中心、基于双向选择成立的专业化审判团队，实现案件、人员由机关向法庭的流动，缓解院机关办案任务重、审判法庭紧张的压力，全面提升人民法庭办案能力和服务水平。

（三）乡村法庭向综合型法庭转型。对相对较为偏远城镇的乡村人民法庭，仍相对坚持“方便群众诉讼、方便法官办案”的传统发展定位，但其设置应当突破镇街行政建制，根据地理区划、交通便利、案件数量等情况进行重新整合。其案件受理范围与类型，以辖区所有案件为主，重点配备擅长审理家事案件、农村土地承包、相邻关系等案件的法官。我们在调研基础上，初步设想以收案数量在800-1000件左右，设置综合型法庭，每个综合型法庭配备至少2名员额法官，2个审判团队，其功能不再局限于办理传统民事案件，而更多向服务乡村振兴战略和田园综合体建设、矛盾纠纷预防、多元纠纷化解、诉讼服务、基层社会治理等方向发展。同时可以根据辖区实际，打造富有地方特点的特色法庭。

（四）主动参与基层社会治理。调研组认为，新时期下的乡村综合型法庭不能局限于就案办案，而是要着眼长远，能动司法。通过巡回审判、司法建议等机制创新，加大对基层非讼事务的专业化法律指导力度，提升基层干部群众的法治意识和法律水平，增强群众依法办事的能力，特别是提高基层干部运用法治思维管理社会事务、化解矛盾纠纷的水平，并将基层社会事务纳入依法治理的轨道。同时，对于与人民法庭审判职能无关的土地征收、房屋拆迁、联合执法等行政事务，把好职能边界关口，做到不越位。人民法庭可以利用其专业性，专门设立普法公众号，在公众号内推送典型案例、涉农法律知识，定期开展法院开放日活动，进行有针对性的普法宣传，如在事关土地、房屋拆迁补偿安置、老年人权益保障、劳动就业保护等多发案件类型方面，进行诉讼程序指导、注意事项和风险防范等，更多地做好纠纷预防工作。

（五）指导推动多元纠纷化解。调研组认为，基层乡村法庭要更广泛地参与矛盾纠纷多元化解和基层社会治理，特别是应当侧重于纠纷源头化解。在实施乡村振兴战略的新形势下，必须充分发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，着力加强和改善人民法庭参与社会治理的方式和手段。实行调解前置，通过调解前置程序，可以将一些民间纠纷通过非诉手段解决，从而实现案件处理上的繁简分流。可以将1-2名人民调解员固定在人民法庭，对所有传统民事案件实行调解前置。同时，法庭法官对人民调解工作进行指导，从而将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。如：莒南法院充分发挥人民法庭 “诉前调解室”的作用，由辖区司法所派驻两名调解员到人民法庭办公，并配备相应的办公设备，由法官助理使用法院分调裁平台，负责调解流程的交接工作，收到较好成效。

（六）积极推进集约诉讼服务。人民法庭可以依托信息化，积极推出更多优质、高效、便捷的审判及配套司法服务，打造富有特色的基层司法服务综合体，让人民群众能够一站式解决诉讼问题。人民法庭要在法律允许的范围内，以更加主动的姿态，贴近基层群众需求，让法律咨询、导诉指引、诉前调解、立案审查、案件审判、判后答疑、执行申请、法律宣传等司法服务，尽可能多地在人民法庭“一揽子”实现。在立案、审判、执行及其他环节，因人因案制宜，提供最实用的法律指导和导诉服务，方便群众诉讼，以最低成本解决矛盾纠纷。

（七）强化人民法庭装备保障。弘扬沂蒙精神，传承红色基因，充分利用沂蒙红色文化资源，大力推进基层法庭党建和文化建设，进一步提升干警文化素养，积极培树“吃苦耐劳、敬业奉献、创新实干、拼博争先”的沂蒙法官精神，定期开展人民法庭开放日活动，把人民法庭打造成宣传法治、宣传法院、宣传法官的主阵地。由于乡村法庭向综合型法庭转型，要把乡村法庭建设成为青年干警的成长基地，通过法庭服务辖区经济社会发展、完善多元纠纷化解、参与基层社会治理等多方面工作的历炼，特别是提升做群众工作的能力和水平，把人民法庭打造成年轻干警成长进步的大舞台。要以推进智慧法院建设为契机，加强人民法庭信息化建设，全面提升人民法庭科技化水平，把人民法庭打造成展示信息化建设应用成果的新窗口。加强与政府部门的沟通协调，积极争取各方支持，为人民法庭选派人民陪审员、人民调解员，在人财物等各个方面，向乡村人民法庭倾斜，推动人民法庭健康发展，把人民法庭打造成促进当地法治发展进步的主引擎。

结 语

没有任何一条先验的法则放之四海而皆准，必须经历逻辑推演后的实践验证，找寻最合适的解决之道。人民法庭的职能定位，同样应该遵循这一逻辑，必须立足基层实际矛盾纠纷化解和基层社会治理的实际，在司法责任制改革大背景下加强人民法庭建设，重新定位人民法庭职能，逐步推进人民法庭转型发展，夯实法院主业根基。最高人民法院院长周强指出，人民法庭是人民法院工作的基础，是人民法院践行党的群众路线、密切联系群众的重要桥梁，在基层社会治理中发挥着至关重要的作用，新时代人民法庭工作大有作为、大有可为。人民法庭作为法治中国建设的前沿阵地，只有明确职能定位，贴近基层司法需求，推动专业化建设，在司法便民上谋创新，在案结事了上求实效，才能无愧于人民法庭的时代使命。