浅谈对新《干部人事档案工作条例》的几点认识与思考

文·李丽环

2018年11月28日，人民日报发文刊登了中共中央办公厅印发的《干部人事档案工作条例》（以下简称条例），对干部人事档案工作的体制职责、内容分类、日常管理、利用审核、纪律监督等做出新的规定。这是时隔二十七年后，党和国家总结、吸收党的十八大以来从严管理干部人事档案工作经验的成果，是党中央坚持从严治党的具体体现，对于在新时代如何做好干部人事档案工作，发挥干部人事档案的资政作用，提升干部人事档案的权威性和公信力，服务好党和国家的干部选拔任用工作，等等，都具有重要的意义。

一、对《条例》的认识

相比旧的《条例》，新印发的《条例》总共七章四十六条，条理更加清晰，要求更加准确，更加突出作为宏观指导条例在原则要求方面的规范性，而不只是强调具体的业务操作规范。

（一）定位更高、更明确

旧的《条例》旨在“加强干部档案工作，提高科学管理”，依据的是《中华人民共和国档案法》。而新的《条例》却是为了“贯彻新时代党的组织路线，从严管理干部”，其依据不仅有《中华人民共和国档案法》，还有《中国共产党章程》和《中华人民共和国公务员法》，可见，新的《条例》不仅强调干部人事档案的如何管的工作，更要求干部人事档案管理部门明白为谁而管，管的是什么，为何这样管的问题。

在干部人事档案部门职责要求方面，旧的《条例》指出“为有关部门提供干部情况”，新的《条例》则规定，“负责干部人事档案的查（借）阅、档案信息研究等利用工作，组织开展干部人事档案审核工作”。可见，按照新的《条例》要求，人事档案管理部门的职责不再仅仅局限于提供查阅利用，而是还肩负了人事档案审核这样更高的工作要求。

此外，新的《条例》明确“干部人事档案材料具体内容和分类标准由中央组织部确定。”此前，由于旧的《条例》对此没有明确规定，权责划分不是特别明确，干部人事档案的管理权限有些在组织人事部门，有些在档案管理部门，造成工作交叉比较多，容易出现管理盲区。新《条例》这样的规定，无疑是明确了干部人事档案的工作定位和分管部门。

总之，笔者认为，新的《条例》站位更高，定位更明确，其指导的不再局限于干部人事档案的具体操作、实际管理工作，还对干部人事档案工作提出了诸如组织审核这样更高的要求，对干部人事档案工作的定位更高了。

（二）突出宏观指导性

新的《条例》精简、整合旧《条例》中关于干部人事档案管理体制、职责和日常管理的具体内容，形成了以宏观指导和原则要求为主，兼顾实际操作的党内法规。

旧的《条例》关于干部人事档案管理体制和人员职责的内容分为两章，第二章体制机构和职责以及第九章组织领导和队伍建设。新的《条例》则将这两部分内容整合为一章，即第二章管理体制和职责。虽然两章精简整合为一章，但是要求更明确，指导性和操作性较之以前反而更强。比如新的《条例》明确干部人事档案的管理部门是组织部门，明确人事档案管理人员档案另外指定专人管理，明确对从事干部人事档案管理人员的具体要求“政治素质好、专业能力强、作风正派的党员干部”，并且明确提出对干部人事档案管理人员强化党性教育和业务培训，从严管理，加强激励保障。这些具体而细化的要求，都使得新《条例》在贯彻落实方面的操作性较之以前更强了。

旧的《条例》关于干部人事档案的日常管理分为三个章节：档案材料的收集、鉴别与归档，档案的保管与保护和档案的传递。新的《条例》将这三章的内容整合成了一章，即日常管理。对比各条规定可以看出，虽然三章精简为一章，但是相关规定和要求更加明确，只是精简了对于具体操作和实际管理相关内容的要求，因为这些对具体业务的要求可以参考其它业务方面的规范，不需要再重复做出要求。比如，关于干部人事档案保管库房的要求，旧的《条例》罗列了五小条进行规定而新的《条例》只用一句话就表述清楚了“按照有关标准要求建设干部人事档案库房，加强库房安全管理和技术防护。”

新的《条例》还明确了干部人事档案的归属问题、指导思想和工作原则。在干部人事档案的归属问题明确指出“干部人事档案是教育培养、选拔任用、管理监督干部和评鉴人才的重要基础，是维护干部人才合法权益的重要依据，是社会信用体系的重要组成部分，是党的重要执政资源，属于党和国家所有。”而且明确“中央组织部负责全国干部人事档案工作的宏观指导、政策研究、制度建设、协调服务和监督检查。”“各级组织人事部门负责本地区本部门本单位干部人事档案工作，建立健全规章制度和工作机制，配齐配强工作力量，组织开展宣传、指导和监督检查。”

新的《条例》还明确干部人事档案工作必须坚持的指导思想是“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”，“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，坚持科学管理、改革创新，服务广大干部人才，服务党的建设新的伟大工程，服务新时代中国特色社会主义伟大事业。”

对于干部人事档案工作应当遵循的原则，新的《条例》列举了五条，分别是：党管干部、党管人才；依规依法、全面从严；分级负责、集中管理；真实准确、完整规范；方便利用、安全保密。工作原则的在指导干部人事档案工作的同时也明确了新时期干部人事档案工作的定位。

新的《条例》对于其适用的范围也做出了明确规定，“适用于党政领导干部、机关公务员、参照公务员法管理的机关（单位）工作人员（工勤人员除外），国有企事业单位领导人员、管理人员和专业技术人员的人事档案管理工作。”流动人员和自主择业军队转业干部等其他人员的人事档案管理工作以及中国人民解放军和中国人民武装警察部队干部人事档案工作规定，由相关主管部门根据本条例精神规定。

（三）强调从严的要求

与旧的《条例》相比，新的《条例》特别突出了全面从严的要求。不仅在总则第五条将“依规依法、全面从严”作为干部人事档案工作应当遵循的五项原则之一，还在第五章利用和审核中新增档案审核内容，并且在第六章纪律和监督以专章形式对干部人事档案工作的纪律和监督作出明确规定，细化分工，强调担当。

第五章新增的档案审核内容，强调干部人事档案坚持“凡提必审”“凡进必审”“凡转必审”，“在干部动议、考察、任职前公示、录用、聘用、遴选、选调、交流，人才引进，军队转业（复员）安置，档案转递、接收等环节，严格按照有关政策和标准，及时做好干部人事档案审核工作。”审核工作除了审核档案内容之外，还要重点审核“三龄二历一身份”，即出生日期、参加工作时间、入党时间、学历学位、工作经历、干部身份，还要审核干部的家庭主要成员及重要社会关系、专业技术职务（职称）、学术评鉴、奖惩等基本信息，确定干部人事档案内容是否真实、档案材料是否齐全、档案材料记载内容之间的关联性是否合理以及是否有影响干部使用的情形等。“审核中发现的问题应当按照相关规定及时进行整改和处理。涉及干部个人信息重新认定的，应当及时通知干部所在单位和干部本人。凡发现档案材料或者信息涉嫌造假的，组织人事部门等应当立即查核，未核准前，一律暂缓考察或者暂停任职、录用、聘用、调动等程序。”

此外，新设专章“纪律和监督”，在2009年《干部人事档案材料收集归档规定》第四章纪律和监督的基础上将开展干部人事档案工作必须遵守的纪律丰富成十一条，并且增加监督检查相关内容，进一步明确人事档案在建档、管理、利用过程中的纪律和监督要求，细化责任分工，强化责任担当。

（四）符合时代发展需求

新的《条例》根据我国当前信息化发展进程，与时俱进，新增档案信息化建设和信息资源开发要求，在机构职责部分将档案信息化工作列为档案日常管理工作之一，明确“干部人事数字档案是按照国家相关技术标准，利用扫描等技术手段将干部人事纸质档案转化形成的数字图像和数字文本。”“组织人事部门及其干部人事档案工作机构应当运用大数据等信息技术，建立健全干部人事档案科学利用机制，为干部资源配置、领导班子建设、干部队伍宏观管理、组织人事工作规律研究等提供精准高效服务。”

在干部人事档案内容方面，新的《条例》增加此前在《干部档案整理工作细则》《干部人事档案材料收集归档规定》中涉及的对干部人事档案十类内容的简单解释，使人事档案的十大内容更易区分。此外，自传类材料里增加“思想类材料”，八类处分材料增加“有关行业监管部门对干部有失诚信、违反法律和行政法规等行为形成的记录，人民法院认定的被执行人失信信息等材料。”这些都是新《条例》顺应时代发展的体现，失信材料的增加为全面历史辩证地评价干部提供了依据，也体现了党对于干部忠诚干净担当等方面的要求。

（五）更易贯彻落实

虽然新的《条例》精简整合了部分旧《条例》的内容，但在一些具体问题的要求上更明确，更容易被贯彻落实执行。比如之前提到的对干部人事档案的十大类内容做了简单的解释，使得执行者对材料应属哪一类别更加明确。

新的《条例》还罗列了可以申请查阅干部人事档案的情形，对查阅程序和要求也做出了明确的规定，并且具体到“在规定时限内查阅”。甚至对归档时间都做出明确要求“一般应当在2个月内归档。”这些要求都使得《条例》的贯彻落实变得更容易，更有依据。

二、对《条例》的思考

新《条例》是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深入落实全国组织工作会议精神，坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党的经验综合和成果，也是党和国家适应时代发展对干部人事档案工作的新要求，精简了部分具体管理内容，突出宏观指导性和全面从严的要求，同时，在一些问题的要求上更加具体，更容易被贯彻落实。但是，笔者认为《条例》仍有可以完善的地方，比如在人事档案的提供利用方面向相对人的开放问题。

关于这个问题，笔者在《论人事档案部分向当事人的开放工作》一文中已有详细论述，笔者认为人事档案长期与当事人呈“分离”状态，不仅与我国现行民主、公开、透明的现代法治精神不相符合，而且有无视当事人之情权和“故弄玄虚”的嫌疑，因为以人事档案所包含的十大类内容来讲，绝大部分材料出自当事人之手。此外，人事档案部分向当事人开放并不是说当事人可以直接接触个人的档案，而是将人事档案的目录和一些当事人记忆不清晰的材料告知给当事人，这样做不仅可以当事人提供方便，还利于委（党组）及其组织人事部门在工作中接受干部、群众的监管，避免干部人事档案工作中违纪违规行为。因此，人事档案部分向当事人开放，有必要性亦具备一定的可行性。[1]

新《条例》在第六章纪律和监督中提到了“自觉接受组织监督和党员、干部、群众监督”的问题，这是新《条例》的进步之处，但是干部、群众不知人事档案工作内容，如何监督干部人事档案工作？早在2009年，王英玮老师就在《关于改革我国人事档案管理机制的几点建议》一文中提出“建立相对人有效参与和监督机制”的建议，让相对人参与和监督人事档案的管理工作中来，形成一种相对人参与和监督的新的管理机制，保障相对人的知情权和合法权益。王英玮老师认为，没有能让相对人参与和监督的相对公开透明的人事档案管理制度，就不能保障相对人必要的民主权利和合法权益，因此，必须进行管理制度和体制的改革，才能提高各单位建立的人事档案质量。[2]

事实上，在人事档案的提供利用方面，国外很多国家都坚持了尊重知情权和保护隐私权有机平衡的指导思想，采取“积极利用”与“审慎开放”相结合的方式。比如在美国和法国等一些国家，根据信息自由法的规定，为保障相对人的知情权，相对人可以“依申请公开”的方式申请查看人事档案，人事档案管理部门在法律允许的范围内，向符合条件的相对人开放自己的人事档案。与此同时，人事档案管理部门必须遵守隐私法规定，保护和尊重相对人的隐私权。保护个人涉及出生状况、健康状况、婚姻状况、财产收入状况、职业经历、宗教信仰、犯罪记录以及家庭名誉等方面的信息。[3]

综上所述，无论是从完善干部人事档案工作的角度，还是从与“国际接轨”的角度来讲，干部人事档案的提供利用都应该是“取之于民、用之于民”，这样才能发挥人事档案的作用，推动干部人事档案工作有力有序进行，使之更好地“服务广大干部人才，服务党的建设新的伟大工程，服务新时代中国特色社会主义伟大事业。”