“单套制”模式下电子文件归档和电子档案管理的思考

文·张学干 马学刚 李文姣

2019年4月26日李克强总理签署第716号国务院令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，其中第十二条明确规定“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”这标志着电子档案管理“单套制”这一新的档案管理模式将在全国范围内得到更广泛的推广实施，是人类历史上记录方式的重大变革，颠覆了长久以来以纸质档案为主要形式的传统载体档案管理模式，在档案事业发展史上具有里程碑的意义。

一、对电子文件和电子档案概念的认识

电子文件和电子档案是信息时代政府管理、经济运行、社会运转和历史传承的重要工具和载体，是国家的核心战略资源，随着互联网、大数据、云计算、物联网等新技术的崛起，电子文件和电子档案日益成为国家治理和公共服务的重要手段。

2009年中央办公厅、国务院办公厅印发的《电子文件管理暂行办法》称电子文件是指机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录。2012年国家档案局制订的《电子档案移交与接收办法》称电子档案是指机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中形成的对国家和社会具有保存价值并归档保存的电子文件。2014年发布的档案行业标准《电子档案管理基本术语》和2016年新修订的国家标准《电子文件归档与电子档案管理规范》对电子文件和电子档案的定义分别是：电子文件是指国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。电子文件由内容、结构、背景组成。电子档案是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。

从定义中可以看出，电子档案是有保存价值并归档保存的电子文件，与传统载体档案相比增加了电子属性，故电子文件的归档既要遵循档案管理的基本要求，还要符合电子环境下归档的特定程序和要求。一是应明确各门类电子文件及元数据的归档范围、时间、程序、接口和格式要求；二是电子文件应当在办理完毕后及时或定期归档；三是电子文件及其元数据应当同时归档，并清点、核实电子文件的门类、形成年度、保管期限、件数和元数据数量等；四是应对电子文件的准确性、完整性、安全性和可用性进行鉴定；五是应基于安全的网络和离线存储介质实施电子文件归档和电子档案管理。

二、“单套制”归档管理模式发展历程

（一）“双套制”时代

“双套制”归档管理模式，是指在电子文件归档时，将电子文件的电子版本和纸质版本一并归档保存的电子文件归档管理模式。在电子文件诞生之初，其管理存在两大难题，一是电子文件的法律效力问题，现行法律政策无法保障电子文件的凭证作用和法律效力，使得绝大多数电子文件无法作为证据使用。二是电子文件的长期保存问题，由于电子文件具有非直读性，载体与信息可分离，信息易更改，存储容易、便于复制等特性，使得其真实性、完整性、安全性、可用性无法保证。出于对文件证据性的要求和长期保存的需要，“双套制”归档管理模式是十分必要的，也是特定历史环境下的必然选择，同时也是权宜之计。

“双套制”时代，电子文件归档和电子档案管理方面既有《电子文件管理暂行办法》《电子公文归档管理暂行办法》《电子档案移交与接收办法》等宏观层面上的规定，也有《电子文件归档与电子档案管理规范》《文书类电子文件元数据方案》《基于XML的电子文件封装规范》《文书类电子档案检测一般要求》等微观层面的标准和规范。确保了“双套制”归档管理模式的正常运行，同时在一定程度上为“单套制”归档管理模式的推行打下了良好基础。

（二）“单套制”试点

电子文件与纸质文件的“双套制”管理只是特定时期的权宜之计，电子文件取代纸质文件只是时间的问题，随着信息技术的发展，通过对电子文件开展准确性、完整性、可用性、安全性的“四性”检测，利用电子签名、数字摘要、可信时间戳、档案固化等技术措施，防止电子档案被篡改，保证接收的电子档案真实、完整、安全、可用，已经解决了“单套制”模式下电子文件归档和电子档案管理的技术性问题。

全国档案事业发展“十三五”规划纲要提出，在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点。2014年《中国（上海）自由贸易试验区条例》颁发，第四十四条明确规定：“自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”2016年新修订的《会计档案管理办法》施行，其中第八条、第九条规定，在满足一定条件下，电子会计资料可仅以电子形式归档保存，形成电子会计档案。为推进企业电子文件归档和电子档案管理工作，推行“单套制”管理，2016年国家档案局联合国家发展改革委遴选了33家单位开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作。

推行“单套制”归档模式试点工作，通过在实践中不断总结，形成可复制可推广的经验，破解了“单套制”管理的难点，行政效率和电子政务效能进一步提升，电子档案的管理效率进一步提高，为在未来全国推开“单套制”归档模式提供更多可能。

（三）“单套制”时代即将到来

近年来，党中央、国务院高度重视电子政务工作，大力发展电子政务，进一步推进“互联网+政务服务”，切实推动各级政府电子政务服务水平的提高。2018年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，要求加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”。政务服务“一网通办”是加快转变政府职能的一个关键举措，是对“放管服”改革的一次提档升级。为贯彻落实《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》的任务要求，国务院有关部门梳理了现行法律、行政法规和国务院部门规章中与一体化平台运行和“一网通办”要求不相适应的内容，并于2018年9月中旬召开了相关法律法规制修订工作会议，听取制修订意见，布置工作任务。电子文件归档和电子档案管理是政务服务“一网通办”的关键环节，根据《国务院办公厅关于加快推进与政务服务“一网通办”不相适应的法规规章修订等工作的通知》，“双套制”管理模式在一定程度上制约了电子政务的发展。

自2019年起施行的《机关档案管理规定》，第二十三条明确指出“电子档案与传统载体档案具有同等效力”，这是第一次以部门规章的形式赋予电子档案的法律效力。2018年国家档案局发布第14号令《国家档案局关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》，提出将《电子公文归档管理暂行办法》第七条修改为：“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求。”第十三条修改为“电子公文形成单位应在电子公文归档时按照国家有关要求对其真实性、完整性、可用性和安全性进行检查。”

随着电子政务建设的深入推进，“互联网+政务服务”成为政府公共服务的重要方式，传统的“双套制”归档模式已经严重阻碍了无纸化办公和电子政务建设的发展。而且，相关电子文件管理的法规、标准、规范日渐完善，电子文件归档、接收工作的条件逐步成熟，电子档案管理方式基本形成。如果再不开展这项工作，将导致纸质档案不断进馆、馆藏传统载体档案数字化工作永无止境，并造成国家人力财力物力的重复浪费。

三、山东省档案馆推进电子文件归档和电子档案管理的举措

（一）推动原生电子文件的归档接收工作

2015年，山东省档案局印发了《山东省省直单位电子档案进馆办法的通知》，明确了电子档案的收集范围、数据要求、移交与接收方式等，规范省直单位电子档案移交进馆工作，确保进馆电子档案的准确、完整、可用、安全。

（二）启动数字档案馆升级工作

山东省档案馆2008年建成国内首家省级数字档案馆并投入使用，数字档案馆的启用，推动了档案信息化的发展，提高了档案馆的工作效率和现代化水平，促进了档案公共服务能力的提升和档案资源的共享。然而随着档案信息化的跨越式发展，原有的数字档案馆系统已经不能满足档案管理的需求，尤其是电子文件归档和电子档案的规范管理、移交接收、安全保管等功能不健全，制约了电子档案的移交进馆工作。为此，山东省档案馆以创建“全国示范数字档案馆”为契机，按照《数字档案馆建设指南》《数字档案馆测试办法》《山东省政务信息系统整合共享实施方案》和《副省级以上综合档案馆业务建设评价办法》等相关要求，对数字档案馆进行全面升级改造，建设成为集档案收集、档案保存、档案管理、档案利用、办公自动化功能于一体的新山东省数字档案馆系统。

（三）开展政务数据和电子文件归档系统开发

进一步加大电子文件归档和电子档案管理的工作力度，通过对全省政务数据和电子文件情况调研，向省政府报送了《推进全省政务数据和电子文件归档工作研究报告》，在此基础上，向省政府办公厅申报了2019年度省级政务信息系统项目“基于政务云的统一数字档案管理系统”，该系统可实现对各省直单位形成的各类电子文件的规范归档并形成标准的电子档案，实现各省直单位电子档案向山东省数字档案馆系统的可信移交接收，并最终通过山东省数字档案馆系统达到长期保存、有效管理和共享利用。

四、“单套制”模式下对档案工作的几点建议

（一）全面推进数字档案馆（室）建设

数字档案馆（室）是适应信息社会要求，运用现代信息技术对数字档案信息进行采集、整理、存储、管理，并通过各种网络平台提供公共档案信息服务和共享利用的档案信息管理系统。数字档案馆（室）提高了档案管理的工作效率和和现代化水平，确保了数字档案的长期存储和安全保管，有力提升了公共档案服务能力，促进了档案信息资源的社会共享。各单位的办公自动化系统和业务应用系统等政务信息系统是电子文件产生的源头，电子文件归档后最终归属于数字档案馆（室），由于政务信息系统与数字档案馆（室）建设不同步、不配套，导致大量的电子文件留存在政务信息系统中，无法形成真正的电子档案。未从电子档案管理的全流程来统筹考虑档案信息化建设，是电子文件归档成效不显著的重要原因，各单位应当把办公自动化系统和业务应用系统等政务信息系统的建设与数字档案馆（室）建设密切结合起来，统筹规划，实现电子文件及时、完整、有效归档，切实提高电子文件、电子档案管理水平。

（二）加快数字档案资源体系建设

按照“增量电子化”的要求，加强电子文件资源的统一收集和汇聚整合，把握电子政务发展的新契机，推进政务数据和电子文件归档工作，做好电子档案管理工作，各级档案部门要认真贯彻落实《数字档案馆建设指南》《数字档案室建设指南》，对电子文件形成、收集、积累、鉴定、归档到电子档案移交、存储、利用、备份等实行全过程管理，明确政务数据和电子文件的归档范围、保管期限和归档标准，实现归档的政务数据和齐全完整、规范有序，确保电子档案的长期保存和有效利用。

（三）加强档案信息化人才队伍建设

随着网络和信息技术的快速发展，大数据、云计算、人工智能的研究和应用日益深入，对目前的档案工作产生影响并引起变革，传统的档案管理和服务的模式已经不能满足档案事业发展的要求。要进一步加强档案信息化人才队伍建设，培养观念新、业务精的复合型人才，要加大教育培训力度，提高业务技能，把专业人才培养与档案事业发展同步，充分发挥专业人才的骨干作用。

总之，“单套制”归档模式是回应时代挑战，顺应信息技术发展趋势，推进新时代档案事业转型升级、提质增效的必然要求，未来挑战与机遇并存，档案部门要牢牢抓住机遇，顺势而为、乘势而上，继续探讨有效地体制机制、法规制度、标准规范和技术支撑，稳步推进“单套制”模式下的电子文件归档和电子档案管理工作，努力开创档案事业新局面，逐步实现以信息化为核心的档案管理现代化。