边疆城市风险防控：难点与关键

城市的现代化是国家现代化的重要组成部分，这是由城市的特殊性所决定的。而城市安全也是国家安全重要的组成部分，这也是由城市的特性所决定的。城市的特点，决定了城市具有系统性的安全风险隐患。2018 年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，要求健全公共安全体系，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局，并提出到2020年，将建成一批与全面建成小康社会目标相适应的“安全发展示范城市”，到2035年，将建成与基本实现社会主义现代化相适应的“安全发展城市”。[1]这表明不仅要推进城市发展，城市发展中的安全问题更是首当其冲。

云南地处边疆，较之于许多现代化大都市，地区总体上还处于城市化初级阶段，各级城市仍属于发展中城市。然而随着城镇化的进程和城市现代化建设的不断推进，边疆城市安全既面临着城市发展中的共性风险问题，也面临着地域因素导致的特殊性风险问题。但长期以来，对城市安全问题的研究与探讨，更多地聚焦在大城市、超大城市的城市安全，针对边疆城市的安全问题研究相对薄弱。

云南城市化进程相对滞后，而现阶段云南边疆城市发展面临着城市发展规模与城市现代化速度双重压力的考验，加之云南特有的区位环境，在城市发展过程中，更需要把城市安全风险防控问题放在首位。地方各级政府及相关职能部门应对城市发展中的安全风险防控予以足够的重视，而这首先需要对于边疆城市风险防控难点有充分的认知。

首先，地方政府及职能部门安全风险防控意识较弱。城市作为资源、市场、信息等要素高度集成的载体，其运行过程中的安全隐患和安全风险会随之增加。云南城市发展滞后、规模有限，这在一定程度上导致地方政府及相应职能部门对城市安全风险的认知局限，对城市安全问题管理更多停留在突发事件应对的层面，而对城市安全风险防控还缺乏必要的人、财、物准备，与发达城市相比，城市安全风险防控措施的完善、防控体系的建设仍有较大差距，对可能导致城市危机的风险缺乏充分有效的控制措施和应对方案，缺乏前瞻性。随着边疆城市的发展，规模的扩张，人口的增加，城市的风险也在不断增加。缺乏风险意识，会不同程度地忽略或无法意识到边疆城市发展中多环节存在的安全风险隐患。为避免城市发展中可能出现的诸如2010年11月15日发生在上海市静安区的高层居民楼特大火灾、2014年12年31日发生在上海外滩广场的踩踏事件等重大城市公共安全事件的发生，急需发展中城市的管理者增强风险意识，对城市运行中隐匿的各种风险及早、及时发现并予以有效控制，减少城市安全风险隐患，保障城市安全。

其次，云南的区位因素导致城市风险增多。云南地处边疆、与多国接壤，在一定程度上易成为极端势力和恐怖分子攻击的目标。2014年3月1日晚9时20分发生在昆明火车站的暴力恐怖事件，就是一起由新疆分裂势力一手策划组织的严重暴恐事件。虽然新疆与云南相距遥远，但云南特殊的区位环境，成为恐怖分子通往境外的途径选择。特殊的区位可能导致边疆城市的风险叠加，安全风险增大。而昆明3·01暴恐事件处置过程中出现的先期阻止行动不够及时等问题，与我们对此类风险可能发生的预估、判断、防控准备的不到位有一定关系。面对多风险因素影响的边疆城市，城市管理者更须加强对风险的预估与判断，提高城市风险防控能力，加强行动能力，强化危机控制力。

此外，云南城市规划与管理方面的缺失。在推进云南快速发展中，城镇化是必然趋势。仅就城市建筑而言，近些年已是高楼林立。城市规划在考虑到城市发展的同时，是否也足够考虑到了城市安全问题。比如一旦发生高楼事故风险，我们的高空救援能力如何？昆明市2012年5月颁布《昆明市高层建筑消防安全管理规定》，其中第三十一条规定：高层建筑管理人应当每年至少组织一次灭火和应急疏散演练……[2]多年以来，有几个小区按此规定做过演练？自2008年至今，每当暴雨季节，昆明总是不同程度地出现雨季“看海模式”，虽未曾造成重大城市安全事故，但这些风险隐患的积累会成为城市运行中产生危机的诱因。没有发生重大危险，不等于不会发生； 尚未遇到特殊风险，不等于不会遇到。城市管理不能只做文章，必须要切切实实地推进落实才有效果。

最后，云南客观发展状况的制约。云南属于西部欠发达地区，社会经济文化发展滞后，综合实力相对薄弱， 城市优秀管理人才的引入受限，风险防控的人、才、物储备有限，在一定程度上对于边疆城市风险防控的理论探索与实践创新都有不同程度的制约。

安全是城市发展的保障，也是城市生活质量、水平的体现。就整体而言，当前城市运行系统日益复杂，安全风险不断增加，而边疆城市受到理念、管理、区位、发展多因素影响，城市安全风险防控能力更为欠缺。面对城市发展速度的加快，城市发展中的系统性、结构性风险的增强，在边疆城市安全风险防控问题上，地方各级政府不能抱有侥幸心理。最大的风险就是意识不到风险，没有经验，可以学习，缺少方法，可以借鉴，但风险意识欠缺，缺乏准备，面对危机我们会束手无策，而这本身就是巨大的风险。边疆城市具有城市共性的脆弱性，但还有自身特殊性导致的脆弱性，把控不到位，会使边疆城市的结构性风险加大，一旦出现灾难事件，更难以应对，造成的后果可能更加严重。

2009年3月1日，习近平同志在出席中央党校春季学期开学典礼的重要讲话中要求各级领导干部努力提高六个方面的能力。其中明确要求领导干部要“提高应对风险的能力，善于对各种可能出现的风险进行科学预判和超前准备，增强临机处置能力，化风险为机遇，化被动为主动”[3]。在党的十九大报告中，习近平要求我们党“全面增强执政本领”，并从八个方面提出了明确要求，在增强驾驭风险的本领方面明确指出：健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。[4]这对各级政府和领导干部在提高风险防控能力，化解各种危机，把握工作主动权方面提出了新的要求。在云南发展的新时期，地方各级政府对边疆城市安全更须增强忧患意识，居安思危。从治理理论与实践的视角看，城市治理是地方治理的重要组成部分。如何在边疆城市现代化的过程中，把边疆城市的安全发展与云南的跨越发展有机结合起来，是云南地方治理现代化过程中需要高度关注的内容。只有不断提升防控风险的能力，增强驾驭风险的本领，才能真正提高边疆城市治理能力现代化的水平。这就需要把握好三个方面的关键问题：

一是勇于创新发展。长期实践证明，我国以往的应急管理体制存在着几个方面问题：一是数据“部门墙”和“行业墙”比较严重；二是各种应急资源存在着部门分割、低水平重复建设的问题；三是应急预案体系建设针对性、实操性不足；四是在事件处置中，部门之间协调不足。[5]这些问题的存在，影响了政府危机处置能力的整体发挥和对风险防控能力的提升。此次机构改革组建应急管理部的目的正是要解决体制机制存在的问题。2018年5月11日，中央全面深化改革委员会召开了成立后的第二次会议。会议指出，根据党的十九届三中全会部署，地方机构改革要抓紧启动、压茬推进。总的要求是，全面准确贯彻落实党中央关于机构改革的部署要求，其中指出：赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。[6]为推进云南边疆城市安全风险防控能力建设，提高城市安全管理水平，地方政府应以机构改革为契机，立足云南边疆城市发展的实际，创新发展符合边疆城市安全风险防控、公共危机处置的管理体制、机制和应急管理组织。

二是重视系统建设。边疆城市安全发展的关键是解决系统脆弱性问题。城市管理是一个综合性、系统性工程，涉及的职能部门和管理层级多，需要用系统思维进行综合治理。边疆城市因其区位的特殊性、发展的特殊性，更须重视系统建设，防控系统风险。目前我国城市安全运行管理普遍存在“四缺”：缺乏对风险的社会共识，缺乏可推广的适用技术和统一标准规范，缺乏有效的风险管控机制，缺乏政策法规的有效更新。[7]因此，需要各级地方政府针对边疆城市安全风险的特点，从体制机制的完善入手，整合管理系统和组织资源，建设和完善符合边疆城市安全运行和风险防控的管理体系，包括对城市安全风险的预估、评估、风险指标、风险监控等内容，建立多元共治、联动管控的城市风险管理体系和管理平台，形成全方位、立体化的安全网。

三是抓住底线思维。习近平同志在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出：不要让公共安全问题和生态问题，成为影响我们党执政基础的导火索。[8]对于边疆民族地区的云南，更需要把安全问题放在首位。由于城市自身的结构性特点，城市风险的构成复杂，破坏力极强。这就需要地方各级政府必须把防控风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”[9]，树立以安全发展为基础，以科学发展为支点的城市发展理念，着手建立、健全城市风险治理体系，立足现实、底线思维，不断实践和总结应对系统风险的方法与抓手。各级领导干部可以阶段性地假设：在自己所管辖的区域里，还会有哪些可能的安全隐患，会引发怎样的安全风险，可以采取的相应防控措施是什么？如果没能有效防控，一旦转化为突发危机事件，会出现什么样的状况，导致什么样的后果；危机出现基本会是一个什么样的规律，目前风险防控与危机处置方面的能力如何，改善和提升的空间有多大等等。凡事从最坏的方面做准备，多些假设，多些准备，才能临危不惧、临危不乱，才能把损失控制在最小范围、把不良影响降低到最低程度，这就是底线思维方法的实质和意义。只有切实提高边疆城市风险的防范和控制能力，把风险化解在源头，才能牢牢把握工作主动权，“力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去”。[10]

美国现代哲学家路易斯·芒福德说过：“城市是一种特殊的构造，这种构造致密而紧凑，专门用来流传人类文明的成果。”而城市这种特殊的构造也决定着城市安全风险的复杂性，一旦不能有效控制，在不同诱因的催化下，会导致更具摧毁性、联动性的复合危机事件。城市无论怎样发展，安全问题始终是首位，因为它关系到众多人的生命安全。基于云南特殊的地缘环境和特定发展阶段的实际，将城市安全风险防控纳入边疆地区社会治理体系和治理能力现代化的范畴去理解和重视，切实把握边疆城市风险防控难点与关键，不断加强地方政府及各级领导干部的风险意识，增强驾驭风险的能力，才能不断提高边疆城市安全运行水平。

注释：

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅.关于推进城市安全发展的意见[EB/OL].中国政府网.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5257371.htm.

[2]昆明市政府.昆明市高层建筑消防安全管理规定[BE/OL].昆明政府网.http：//www.km.gov.cn/c/2012-09-04/593368.shtml,2012-09-04.

[3]习近平.中央党校春季学期开学典礼的讲 话 [BE/OL].中 国 政 府 网 .http：//www.gov.cn/jrzg/2010-03/01/content_1544954.htm,2010-03-01.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].中国政 府 网 .http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm,2017-10-27.

[5]宋劲松.为什么组建应急管理部[EB/OL].学习时报网.http：//www.studytimes.cn/zydx/ZLGL/ZHANLCK/2018-04-01/12389.html,2018-04-02.

[6]习近平.中央全面深化改革委员会第二次会 议 [EB/OL].人 民 网 .http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0512/c64094-29984190.html,2018-05-12.

[7]孙建平.2017城市风险管理高峰论坛[EB/OL].新 民 网 .http：//newsxmwb.xinmin.cn/chengsh/2017/11/24/31336486.html,2017-11-24.

[8]习近平.在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话[EB/OL].人民网.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html,2016-01-01.

[9]习近平.以新的发展理念引领发展,夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利[A].十八大以来重要文献选编(中)[C].北京：中央文献出版社 .2016：833.

[10]习近平.以新的发展理念引领发展,夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利[A].十八大以来重要文献选编(中) [C] .北京：中央文献出版社 .2016：833.