浅谈我国海外劳工权益保护中领事保护的不足

魏绿子

沈阳工业大学文法学院，辽宁 沈阳 110870

一、领事保护的基本概述

从理论上讲，领事保护指的是，在一国公民和法人所具有的合法权利在他国受损时，该公民、法人的国籍国大使馆和领馆在国际法范围内，使用外交方式，向他国提出相关诉求，以希望得到公平、公正、正当、合法的对待。在国际范围的实践过程中，领事保护可以分为两种。一种称之为狭义的领事保护，指驻在国的不合国际法的行为影响了派遣国国民的合法权益，领事官员通过外交途径提出交涉从而达到维护合法权益的目的，要求对遭到的损害给予赔偿，从而达到对受害人合法权益弥补和补偿的目的。另一种则是广义的领事保护，指的是领事官员做出的其他帮助派遣国国民的行为。不管是狭义的领事保护还是广义的领事保护，其目的都在于以互相尊重领土主权和平等合作为原则，接受国应当在自己主权范围内保护派遣国国民的合法权益，从而达到友好合作，互利共荣。所以在领事保护过程中需要处理好的一个最重要的问题就是，侵害人、被侵害人和接受国利益之间的平衡。一方面要尊重接受国的对外政策和法律，另一方面要保护好派遣国国民的切身利益，不能造成领事权利的滥用。那些打着领事保护名义，实则行干涉他国内政之事的行为，都是遭受国际社会强烈谴责的强权政治霸权主义的表现。

领事保护实现的主要方式是，向驻在国通过外交途径表达对事件的关切、提出交涉意见或者是传递当事人的相关诉求，从而达到完满的处理结果。领事保护的理论依据是国际法的基本原则和相关条约的授权。在保护海外劳工权益上，中国已经开始采取有规模的撤侨与领事保护措施，例如2004年的越南反华事件中的撤侨、罗马尼亚的劳工纠纷事件的撤侨等。但是在劳工保护上，我国的领事保护还存在不足，需要我们进一步进行探究。

二、我国海外劳工权益保护中领事保护存在的问题

(一)缺乏立法保障

我国颁布的《对外劳务合作管理条例》中有对海外劳工加强管理的相关规定，但是关于如何保护我国海外劳工权益并没有作出相关的规定。《条例》中对劳工性质规定不全面，只对与外国有劳务合作的前提下所派遣的劳工作出了规定，对其他劳工，例如海外承包没作规定。另外，对对外劳务合作企业在设立条件以及备用金方面的规定太过严格，使规模不大的劳务企业承担较大压力。劳工间发生的劳工纠纷等问题，《条例》中也未作出规定，保护海外劳工权益的问题难以得到根除，更无法弥补法律对这方面规定的空白。

(二)资金投入匮乏

要想领事工作得到稳定开展，那么大量的资金的投入是必不可少的。就海外劳工权益保护上，领馆需要协调关于劳工维权、医疗等方面的费用，一旦经费上得不到支持，那么一定程度上会使海外劳工权益保障受到影响。经对比菲律宾在这方面有作相关规定，他们通过设立一些专项基金来维护海外劳工的合法权益，例如为劳工提供的法律援助基金，能够使劳工得到法律服务。我国应该借鉴这方面的规定。

(三)运行机制不健全

在发布安全预警机制上，目前的安全预警机制还不健全，达不到设想的效果，例如处理速度慢、途径匮乏。对海外劳工来讲，他们并不清楚应以何种途径维权。另一方面在海外劳工的教育以及培训上都没有相关的机制来保障他们的权益，很大程度上是因为我国颁布的《对外劳务合作管理条例》以及《对外承包工程管理条例》中对此并没有作相关规定，这就导致了相关机制的缺失，从而大大影响了我国海外劳工在遇到劳工权益纠纷后的救济，使他们的劳工权益受到损害。因此我们应该在运行机制上加以健全。

(四)领事保护实施机制不健全

我国海外劳工的领事保护实施机制方面还存在一些问题，在对外劳务输出上，大使馆直接对接劳务输出公司，并且更多的工作是了解具体情况、反映信息等，监督外派劳工的地方政府和中介公司即时处理相关事件。对于这种“谁派遣，谁承担”的机制具有双面性，一方面面对大量的案件，可以减轻领事馆的重担，另一方面我国海外劳工由于中央政府和使领馆介入较少导致得不到真正的保护。这是由于：第一，各级地方政府在行政等级上存在不同，因此拥有较弱的话语权进行交涉时难免影响我国海外劳工的权益效果。第二，地方政府在面对大量的对外劳务纠纷时，处理问题不能从根源上解决，这样虽然能够更快解决冲突，但是劳工的合法权益并不能得以真正的维护。

三、建议

(一)加强立法保障

我们国家以前在领事保护问题上出台过领事工作的条例(征求意见稿)，该稿中初步规定了几个方面，比如关于领事的职责等，但是到目前为止该稿并没有出台。一旦劳工的合法权益被侵犯并没有一个法律制度予以保障，导致保护劳工的权益工作很难开展和进行。所以我们国家应该加快出台相关的法律制度，在各个方面，例如性质、范围上区别于外交保护，避免引发矛盾。

(二)设立资金渠道

一方面，设立一个专门的风险基金。由于目前资金的缺少使保护劳工权益工作难以开展。因此我们目前该如何去保障，如何去更好的维护劳工的权益是首先要处理的问题。我们可以参考菲律宾在这方面的法律规定，菲律宾在法令当中设立四个海外工人资金来保障他们的权益，包括法律援助、贷款担保等资金保障。我国政府可以根据我国的具体情况设立风险基金，在财政方面给我国的劳工予以保护。个人或者劳务公司可以与政府承担一部分的资金比例，一旦遇到疾病死亡等情况，可以利用基金对其进行资助，保障他们的权益。

(三)建立信息预警机制

完善的预警机制可以保障我国海外劳工的权益，我国可以在劳工的培训方面以及设立预警机制上进行保障。设立一个专门培训机构，对那些即将走出国门参加劳务工作的人员集中进行全面而严格的培训，教会他们在面临冲突时如何保障自己的权益。这样可以有效的减少权益受到损害，并且对该机构给予法律上的保障。另一方面建立信息预警机制，让海外的劳工能够及时了解最新的信息，时刻做好准备。

(四)完善领事保护机制建设

相较于我国来说，在如何保护海外劳工权益方面菲律宾显得更为专业和完善，其设立专门的保护海外劳工权益的机构，国内拥有相关的政府部门，驻外使领馆下的专门的保护机构共同保护海外劳工的权益。因此我国可以根据具体国情参考菲律宾的相关做法，继续发挥“谁派遣，谁承担”的机制，并且继续加以完善，可以在驻外使领馆下设立专门处理海外劳工事务的办公组，工作人员必须是具有相关资质的专业人员，尤其是涉及人身权益的案件，否则不能参与海外劳工案件的处理。只有设立这种具有专门性的机构才能更好地保护海外劳工的权益，才能够有效贯彻海外劳工的领事保护机制。

另外海外劳工事务办公组还要统一监督和保护海外劳工，可以制定实施具体针对海外劳工纠纷案件的实施办法和监督条例，不能将工作转交给他人，必须亲自指导相关政府和企业，实现从头至尾参与保护海外劳工的工作，克服那些我国的驻外使领馆在保护海外劳工权益方面所固有的弊端，是该海外劳工办公组亟待解决的事情。这就要求其必须参与整个权利保护过程，主动承担自身责任，发动国内的强大力量，将劳工保护工作内外结合起来。

随着海外劳工人数呈不断上升的趋势，纠纷也越来越多，而我国在劳工权益保护上还有待完善。我国不仅要在领事保护方面加以完善，同时还需要在其他方面进行加强，如果上面列举的相关问题不能得到妥善的解决，不仅在异国他乡辛勤工作的劳工的合法权益难以得到应有的保障，还会在很大程度上影响我们国家整体的对外经济贸易，制约经济的发展，制约我国对外开放的步伐。