包头地方立法公众参与现状反思

郭晓岚

包头师范学院政治与法律学院，内蒙古 包头 014030

一、包头地方立法公众参与存在的问题

包头地方立法公众参与虽然取得了阶段性的进步，但还存在以下一些问题：

第一，信息公开不对称，立法机关信息公开与社会大众信息知晓、意见表达这个逻辑链并未形成闭合。即立法机关在公开立法信息时，还停留在包头的政府官方网站或包头官方报社，借助微信、qq等公众信息平台的较少，而当前社会正处于手机移动互联网时代，根据大数据显示，网民人数和平均每天上网时间都在增加，社会大众获取信息的渠道越来越依赖互联网的各个应用终端，这造成了立法机关与社会大众在信息传播渠道上的认识错位，导致公开的信息也难以被公众获取。同时在立法活动中，包头地方立法的提案主体主要是地方政府及其工作部门，提案机关由于受到本部门利益的影响，有时会掩盖或者提供有倾向性的信息以达到左右法案通过的描述，立法机关公开信息时也往往仅仅公布草案，这就造成包头地方提案机关和立法机关在法案的提案、起草、审议、表决等环节中存在着彼此间信息上的不对称，社会公众也仅能获取一定数量的数据和信息，很难在公众参与的框架内全面了解草案，更谈不上提出有建设性的意见和建议。

为了拓宽公众有序参与，我国其他地区在围绕上述问题进行了积极探索，并取得良好效果，这对于包头地方立法有着借鉴价值。比如上海市人大常委会在编制五年立法规划时采取开门立法方式，在微信、qq等公众信息平台向全体市民公开征求意见，其中3万多网民进行了转发，14万多的网民参与了微博、微信讨论，纷纷对人大立法建言献策，对255件立法建议项目进行网上筛选。同时，有细心的网民在分析相关数据后发现，这次公众信息平台上进行的地方立法项目讨论主办方并不是上海市的人大常委会，而是上海市的法治研究会，这也是上海市立法机关首次委托科研机构作为独立第三方来承担上海市立法规划建议的筛选工作，进一步体现了其充分吸收社会大众参与地方立法的理念。[1]

第二，包头虽然努力吸引更多的社会公众参与到地方立法工作当中，公众参与热情有所提升但比例依然不高。笔者通过问卷调查了解到，社会公众参与热情不高的主要原因是其认为自身地方立法参与能力的不足，这就造成参与能力不足没有意愿参与和没有意愿参与从而丧失在参与中提高能力机会的恶性循环。但是，地方立法公众参与机制确立至今，学术界从未停止研究，从理论上讲，公众参与并不是要求每个参与者都需要具备专业化的参与能力和水准，而是社会大众对法案可能规范的内容所发表的意见在一定程度上能弥补专家立法的局限性，形成对地方立法机关的相应权力制约。

在积极探索地方立法的宣传模式上，我国一些地区也走在包头的前面，比如苏州市在开展扩大公众参与地方政府立法工作的六个方面中就有建立健全社会公众参与地方立法的奖惩机制这一项，即对那些提出建设性立法项目和法律条款意见并被相关部门所采纳的社会公众进行适当的经济补助或者奖励，通过媒体进行表彰。比如湘潭市市人大常委会法工委明确指出创新宣传方式，提升地方立法新闻宣传工作的质量，进一步提高社会公众参与的思想认识。[2]

二、提升包头地方立法公众参与法律实效的举措思考

借鉴其他地区优秀经验，针对上述包头地方立法中公众参与存在的问题，笔者认为：

第一，应进一步完善包头地方性法规、规章草案的公告制度，以期提高地方立法中公众参与的广度和深度，增强地方立法中公众参与的法律实效性。不仅在传统的政府门户网站、报纸等渠道上还要在微信移动客户端、具有影响力的门户网站等互联网渠道上，最大限度地让社会大众知道地方立法的相关信息和立法进程，从而听取公众意见和建议；公开的内容不仅包括地方性法规、规章草案本身，还应该包括草案的提案说明、背景资料展示、立法调研论证会议记录、草案主要争议等信息，地方立法主体在面向公众征集意见后，应当对最终处理意见、是否采纳予以说明，并进行情况反馈说明，让社会大众的立法建议真正成为地方立法来源之一；包头立法主体必须坚持人大主导立法，淡化部门利益，充分吸收社会大众参与地方立法，对于一些专业性很强的事项进行立法时，要发挥各领域专家学者的优势，必要时可以直接委托相关方面的专家进行法律文件的起草，在草案说明中要向社会大众公开专家的业务范畴、相关立法内容、时间节点以及违反后的法律责任，要充分发挥专家咨询制度或专家宣讲制度，由专家来回答社会大众的有关专业性比较强的事项的疑惑和问题；包头在地方立法过程中要进一步推广听证制度，扩大地方性法规、规章听证的范围，凡是关系到社会大众切身利益、影响社会大众权利义务的相关地方立法活动都要纳入到听证制度的范围内，并将听证材料、听证过程的会议笔录进行收集以便保存，在归档后还要进行分工整理并组织相关人员逐条讨论、研究社会大众所提出的意见和建议。同时要规范地方立法听证制度的操作程序，将更多的社会大众纳入到包头地方立法动议制度中来，特别是将生活在社会低层的、收入不高的但能够代表普通民众心声的社会群体接纳到地方听证中来，从而扩大立法听证的主体范围。[3]

第二，包头市的地方立法还处于改革转型时期，只有在立法中形成社会大多数民众参与到立法的格局才能满足当今社会经济发展需求的多元化。所以，在今后的包头地方立法工作进程中，相关部门特别是立法机关必须积极推动不同利益群体进行政治参与并努力创造条件为不同利益群体参与提供更为广泛的渠道，凡是保障当地民生、促进地方经济所需要的地方法规要及时立项、加快起草、积极完善补充，把地方立法工作和本地区的行政管理、经济发展目标、改革进程结合起来，才能达到社会和谐，从而起到对刚性法规的规范和调整作用。同时，包头市的地方立法要突出重点，针对地理特点、民族特点、自然资源特点进行地方立法，把具有代表性的群体意见进行收集和相关数据分析，努力消除影响包头市经济社会和谐发展的深层次因素，规范相关利益主体之间的冲突，坚持急需先立的立法原则，从而保障当地民众的根本利益；包头市的地方立法要关注热点，立项、起草、听证、修改等过程都要兼顾人民最关心的民生问题，并且对各类问题进行统筹安排，社会大众最关心、最直接的问题优先立项及早听证，对每立法年度的地方立法数量进行合理化控制，从而真正提高立法质量，保障社会大众利益。对已有的地方性法规进行必要清理和及时修改，如果修改的法条不是很多或者内容涉猎比较单一的，人大常委会可以采取合并提案、联合审议等方式进行处理。在地方立法的过程中，人大常委会要发挥导向功能，以立法公开促进立法民主，不断拓宽地方法律文件的起草渠道，运用公开登报、地方立法听证会、法学专家座谈会、律师论证会等各种形式，组建开放的、多维度的地方立法起草机制，积极牵头政府各职能部门，吸收专家、法律工作者共同进行立法调研、论证等工作，充分发挥各自的优势和长处，从而提高地方性法规的起草质量，能对当地经济和社会发展过程中即将或可能发生的情形进行预测或引导。扩大社会大众对立法工作的知情权，不断完善地方立法机关与社会公众的互动，保障人民群众能真正参与到地方人大常委会关于地方立法计划的制定、地方性法规草案的起草、审议和修改等一系列活动中。[4]

综上所述，地方立法机关进一步明确地方立法公众参与机制，不断拓展公民参与地方立法的广度和深度，对于提高地方立法质量，在机制上保证地方立法公众参与的实现有着重要的意义和价值。