包容审慎原则在市场监管工作中如何应用

文 黄培东

近年来，随着我国市场经济的不断发展和创新驱动发展战略的深入实施，以“新技术、新产业、新业态、新模式”为主要特征的新经济方兴未艾，已经成为促进我国经济社会发展的新动能之一。为此，2017年1月国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，明确提出“适应新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展的趋势，围绕鼓励创新、促进创业，探索科学高效的监管机制和方式方法，实行包容式监管”。如今，作为维护和保障市场经济高效运行的一支重要力量，市场监管部门又该如何顺应时代发展需要，准确把握经济发展规律，发挥自身职能优势，实施包容审慎监管，是亟待研究和落实的重要课题。

包容审慎监管的本质内涵

2017年《政府工作报告》指出，“要加快培育壮大新兴产业，本着鼓励创新、包容审慎的原则，制定新兴产业监管规则”。同年6月，国务院总理李克强在国务院常务会议、第十一届夏季达沃斯论坛等多个场合，多次强调包容审慎监管的重要性和必要性。综合而言，包容审慎监管是指政府部门以促进新经济发展为目标，采取包容态度和审慎措施实施监管的活动。与传统监管模式相比，包容审慎监管具有以下几个显著特征：

一、监管的对象是新经济

包容审慎监管的对象（或领域）重在新经济，而非传统产业。“新经济”概念最早出现在美国。1994年6月，美国《财富》杂志刊发《认识新经济》一文，提出新经济主要是指持续高增长、低通胀、科技进步快、经济效率高、全球配置资源的一种经济业态。其实质是以信息革命和经济全球化为背景，以知识经济与互联网技术为特征，以知识和人才为依托的创新性经济。时至今日，我国“新经济”概念已发生了深刻变化，主要是指以“互联网+”、大数据、云计算、物联网、智能化等为要素，以知识经济、智能制造、创新驱动等为一体，以新产品、新服务、新技术、新模式、新产业等为表现形式的新经济形态。包括电子商务、移动支付、互联网金融、共享经济等。

二、秉持的态度是包容

与传统业态不同，新经济通常体现出汇聚新要素、创造新模式、拓宽新领域，具有典型的创新性。也正是基于这一特性，新经济往往突破传统条框限制，脱离现有法律制度规制，超出政府部门已有认知。对于这样的新生事物，客观上要求政府部门一方面应秉持包容态度，以宽容的心态、创新的思维和发展的眼光去对待、去监管。另一方面，则要求政府部门尊重市场、相信市场，遵循事物发展“由小到大、由弱到强”的基本规律，通过综合采取鼓励、支持、引导等方式，为新经济创新发展提供良好的环境。

三、监管的方式是审慎

新经济意味着新的不确定性，在发展过程中必然会机遇与风险并存。从风险角度看，新经济会对现有经济秩序和传统产业带来冲击。从机遇角度看，新经济会带来新的技术进步、新的市场出现和经济的转型升级。因此，这些风险和机遇，客观上要求政府部门应统筹兼顾，坚持周密慎重，审慎制定和出台准入和监管政策。特别是在看不清、认不准的情况下，要坚决摒弃统管细查、简单粗放、过度干预等监管方式，避免给新经济发展带来不必要的损害。

四、监管的目的是平衡发展

包容审慎监管不等于放任不管，其基本落脚点仍在“监管”。只是由于新经济的特殊性，需要政府部门采取不同于以往的新思维、新模式，以更加科学合理的监管方式，实现新经济的平衡发展。事实上，与任何新生事物一样，新经济在具备独特优势的同时，往往存在着不可预料、不容忽视的问题，有时甚至是涉及公共利益和人身财产安全的重大问题。对此，客观上要求政府部门应妥善处理政府与市场、发展与安全等的关系，坚持底线思维，严守安全底线，坚持包容审慎，营造良好环境。

在实践中存在的主要问题

包容审慎监管是政府监管的一项重要原则，是市场监管部门的一项重要任务。然而，受思想认知、制度建设等多种因素影响，在实践中还主要存在以下问题：

一、措施不全面

为落实国务院决策部署和要求，一些地方市场监管部门积极行动，通过制定相关政策、出台《指导意见》、推出监管措施等，探索在市场准入、行政执法等领域实施包容审慎监管。但从总体情况看，贯彻落实的力度还亟待加强。此外，政策不系统、措施不全面、内容相对分散等现象较为普遍，导致政策落实难以形成整体合力。

二、标准不明确

如前所述，包容审慎监管的对象主要是新经济。然而，在实践中客观存在着传统经济与互联网逐步融合、少数经营者以“创新”为旗号触犯法律和安全底线等现象。对此，如何有效区分新经济与传统业态、如何科学界定包容审慎监管的适用范围、如何确立支持鼓励和引导规范新经济发展举措等，都需要建立健全规范、统一的标准体系，以提供科学有效的指引。

三、指导不清晰

缺乏对包容审慎监管的基础理论研究，对其本质内涵理解不深、把握不透，容易造成政策措施的制定“以原则对原则”、“以口号对口号”、“以文件落实文件”。实践中制度建设相对滞后，政策措施有待细化，还存在“打统账”、“一刀切”，将各类行政监管措施统一打包装筐的现象，不求有功，但求无过。

四、执行不到位

由于标准不明、制度欠缺、指导缺乏等原因，造成基层监管部门在推进落实的过程中无所适从，“不敢、不愿、不会”包容审慎监管的现象客观存在，监管人员畏难情绪有所蔓延。与此同时，由于政策措施落实不到位，在一定程度上会造成市场主体获得感不强，满足感不明显。

包容审慎监管的应用探讨

随着我国市场经济向纵深发展，新经济、新业态正像雨后春笋般不断涌现。面对新形势、新任务和新要求，市场监管部门需要以推动实施包容审慎监管为契机，加快转变监管理念，创新监管方式，改进监管方法，提升监管效能，为促进新经济发展提供强大动力。

一、理清思路，正确处理好两大关系

任何事物都具有两面性，新经济也不例外。实践证明，包容审慎监管是当前优化营商环境的重要举措，是推动我国经济社会发展的重要手段。对此，市场监管部门应在加强理论研究、深刻把握包容审慎监管丰富内涵的基础上，正确处理好以下两个关系。

一是正确处理好政府与市场的关系。包容审慎监管的核心在于发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府监管的重要作用。对市场监管部门而言，要学会尊重市场、信任市场，相信市场的自我调节功能和作用。要坚决摒弃片面、孤立和静止看待问题的思想，善于和敢于“让市场的子弹飞一会儿”。要学会运用动态平衡观点，以创新发展的理念、宽容大度的心态、灵活机动的方式妥善处理问题。

二是正确处理好发展与安全的关系。无论是传统监管还是包容审慎监管，根本目的都在于保障安全、促进发展。对于新经济，市场监管部门一方面要创新监管模式，注重运用柔性监管方式，为新经济的发展营造宽松有序的市场环境。另一方面，也要时刻保持清醒，切实把握“包容审慎监管不等于放任不管”的要求，对涉及公共利益和人身财产安全等问题，坚持底线思维，严格依法履职，科学设置“安全阀”和“红线”。要探索综合运用鼓励、支持、引导、规制等方式，推动新经济均衡发展。

二、把握关键，积极推进法治和标准建设

包容审慎监管的提出，从根本上看，源于新经济的创新性与法律标准的滞后性之间的矛盾。因此，市场监管部门对于新经济发展，不能削足适履，简单套用现有的法律制度和标准规定，而是应抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面。

一是完善制度建设。结合新经济发展的特点和规律，加快对不适应、不满足新经济发展需要的现行法律制度的清理和调整。要按照“鼓励创新、包容审慎”原则，大胆探索、审慎出台有利于新经济发展的准入和监管政策。在现有条件下，可以因地制宜地采取区别对待政策：对由市场机制能够调节或能纳入现行法律体系调整的，通过制定和完善政策予以引导；对市场机制不能解决或缺乏现行法律体系调整的，通过修改现行法律制度予以规范；对时机和条件成熟的，通过制定新法等对市场予以规范和调整。

二是完善标准建设。加强统筹协调，按照“三个有利于”（即是否有利于发展社会主义生产力、是否有利于增强国家综合国力、是否有利于提高人民生活水平），总体规划和推进包容审慎监管的标准体系建设。加强标准配套，以科学界定包容审慎监管适用范围为重点，建立相关判定标准，并结合市场监管工作职责和管理目标要求，逐步细化形成具体、量化、可操作的工作标准。通过建立统分结合的标准体系，实现对基层的有效指导。

三、创新方法，全力构建社会共治体系

包容审慎监管是一个复杂的系统工程，需要政府的积极作为，需要社会的共同参与。为此，市场监管部门应改变过去“全能型选手”的角色定位，克服“事无巨细、统管细查”的监管定式，积极探索构建包容审慎监管与社会共治相衔接的监管格局。

一是切实发挥自身职能优势。坚持问题导向，紧贴新经济发展所需，认真梳理工作职责，深度挖掘职能优势，系统性推出包容审慎监管政策措施，提高政策的影响力和覆盖面。区分“事前、事中、事后”不同阶段，如事前深化行政审批制度改革，降低企业制度性交易成本；事中推行分级分类监管、信用监管、“双随机、一公开”等；事后探索柔性执法、完善行政处罚自由裁量、强化行政执法监督考核等，构建适应新经济发展的监管模式。

二是有效发挥社会资源优势。充分认识社会力量在改进和完善市场监管中的重要作用，加快构建多元主体合作共治机制。在法治建设、标准推进、政策落实等进程中，市场监管部门应始终坚持广泛征求意见、倾听民众声音、满足人民需要，通过汇聚社会资源，整合各方力量，形成工作合力，以科学合理的监管，营造出良好的市场环境，促进新经济健康发展。