村民自治中村规民约的效力与作用

一、村规民约是村民自治的体现

人是一种政治的、合群的动物[1]，政治就是关于公众利益的大事，谁进行管理、谁有决定权，是“自治”还是“他治”？“自治”一词来源于希腊语，有自我管理之义。[2]德国思想家马克斯·韦伯指出：自治是指团体的秩序由团体成员按照自己的意志制定。[3]即一个群体的行为规则是自己给自己制定的，而不是外人制定的，这是意志自主。意志自主也就是团体的领导者和管理班子由自己任命，而不是由团体外的人员来任命。[4]从这些含义看，自治的关键是自主，即《村民委员会组织法》规定的“自我管理”和“四民主”。自治权是自治的体现，自治是前提，没有自治自然没有自治权。

城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，这是《宪法》对居民和村民委员会性质的定位，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从村民委员会的产生来看，它是由全体村民选举产生的，村民委员会向村民会议（或村民代表会议）负责并报告工作。村民的自治权具体体现在管理公共事务和公益事业等方面，其中，制定和修改村民自治章程、村规民约是一项重要的权利。所以，村民自治离不开村规民约。

村规民约与道德、习惯和宗法等有一定区别。道德通过良心的省悟、舆论的压力来调整人们的行为，村规民约则以规范的形式调整（具有外部强制性）；习惯是自然俗成的，村规民约则是村民意志的产物；宗法以血缘为基础，着眼于宗族的利益，村规民约则以地缘为基础，是为了所有居民的利益。村规民约的特点，决定了它能起到其他行为规范不可替代的作用。

二、村规民约的效力

村规民约是某个地域的乡村居民在长期的生产生活实践中形成的一些习惯、规则、惯例，经过整理加工、制定并对全体居民具有约束力的规章制度。村规民约具有相应的的效力就在于它是一个村民群体的行为尺度、标准，所以，它首先是一种规范，因此有人认为它是习惯法、民间法。作为规范就应当具有一定的约束力，即规范效力。

村规民约的规范效力来自两个方面，一个是大多数村民的认同并经由正当程序制定。

如云南省德宏州潞西市遮放镇街道村第一村民小组《村规民约》申明：“结合本村小组实际，经村支委、村委及村小组大会于2005年1月16日讨论商议，特作如下约定：……第三条：不准搞偷摸行为，违者除退还所偷财、物外，还要进行处罚。1、偷鸡、鸭的不论大小，每只对过错人收取违约金200元。2、偷谷、料，除收回谷、料外，视情节轻重，对过错人收取违约金500—800元。”云南省保山市隆阳区板桥镇小永村委会《村规民约》规定：“违反《村规民约》的给予过错人批评教育，并视情节轻重收取过错人50元至100元违约金……违约金由村委会收取。”显然，村规民约具有规范的假定、指示、后果三部分，其中，后果是重要的内容，没有制裁的规范，其效力也就成问题。

一个是国家的认可，主要是通过法律法规的确认、授权。可以说《村民委员会组织法》是制定村规民约的直接的法律依据或者说法律授权；该法规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案；对于其效力，该法规定，村民委员会及其成员应当遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，这是赋予村规民约属人的效力；辖区内的单位虽然不是村集体成员，但村规民约对他们也有约束力，该法明确规定，驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是，他们都应当遵守有关村规民约。这是赋予村规民约属地的效力。基于《村民委员会组织法》的规定，各地方通过地方性法规、地方政府规章对村规民约的效力予以明确。截至2015年，作出这方面规定的地方性法规有314件、地方政府规章有41件。[5]

显然，村规民约的效力既来自村民的相互约定、认同，以及相应的制裁作保障，即村规民约具有民主性、自治性、强制性，但是，没有法律的确认、授权，其效力是有限的，其强制性是没有保障的，尤其是在违反法律规定时，其效力可能遭到法律的否认。通过“北大法意网”查阅，大量涉及农村集体经济组织成员资格与权益的诉讼案件，均是集体经济组织依据村规民约或分配方案，没有向少数村民分配土地征收补偿款或其它集体收益，判决结果以被告（村集体）败诉为多。[6]对于村规民约的合法性要求，各方面是普遍意识到的。如上面遮放镇街道村第一村民小组《村规民约》和板桥镇小永村委会《村规民约》的处罚措施，即收取“违约金”，而不是“罚款”，因为“罚款”权属于特定主体，主要是行政机关。当然，违约金是法律赋予合同当事人的权利，在不存在具体合同关系的前提下，通过村规民约作为处罚收取“违约金”似乎依据不充分，但如果没有这种处罚措施，村规民约的效力就会打折扣。

三、村规民约在村民自治、乡村治理中的作用

上述情况表明，不论是立法上，还是理论上，普遍一致的认识是：既要尊重和发挥村规民约的作用，又要符合法律的规定，即要扬长避短。

（一）乡村公共事务管理的依据

乡村公共事务指乡村辖区内与居民利益相关的社会事务，具有公共性。权力是公共事务管理的前提。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治的权力机构是村民会议或村民代表会议，管理机构是村民委员会，并规定了相应的权力。其中，重大、重要的事项由村民会议决定，如该法第24条的9项事项，除此之外，其他的主要属于村民委员会的权限，但《组织法》并无明确的规定，很多具体的事务则由村规民约予以明确，这是村规民约对法律授权和规定不足的一种补充。这也说明了一个事实，即大多数情况下人们并不是刻意地依照法律的规定行事，而是按照习惯和日常的规范活动。村规民约也就起到这种日常调控的作用，这也是政府所希望看到的。如遮放镇街道村第一村民小组《村规民约》第18条规定：“村民应自觉维护田间道路、沟、坎等公共设施，对挖坏道路、沟、坎的，除要修复外，还要视情节轻重对过错人收取200—500的违约金。”乡村道路为乡村的重要基础设施，同样也是乡规民约调整的范围，如福建省泉州市梅庄村村规民约对乡村道路的建设及维护就作出了详细的规定[7]。传统的农村社会缺乏的是公益精神，过去的集体生产方式也未提升这种品质，农村实行土地承包生产后，产品市场化后，村民们缺乏对公共财产、公共设施的关心爱护，法律在这方面不免也显得无能为力，这就要通过村规民约来约束。

（二）促进乡村生产、经济发展

实行家庭联产承包责任制后，农村的生产、经营活动成为村民、家庭的最重要、最基本的活动。这种生产方式对“三农”的发展和整个中国的经济社会的影响是巨大的，但其弊端也是明显的，主要是对规模化、集约化经营，推广运用科学技术有一定的阻碍，集体经济受到削弱，贫富分化加剧。集体经济、合作、联合经营是一条增进共同富裕的道路。如用集体土地、房屋出租，或修建厂房办企业，采取入股、合作、联营等方式联合创办或投资参股创建经济实体，以入股、租赁和流转等形式，统筹规划土地、自然、旅游、人文资源，发展现代农业、乡村旅游等产业。这里面的利益、权利义务关系的规制，法律有所不及，需要村规民约的调整。另外，多数村规民约都提倡并要求村民加强文化知识、生产经营技能的学习，争做“有知识、懂技术、能致富”的新型农民，由单家独户等市场转为齐心协力创市场，推动了乡村经济的发展。

（三）维护乡村治安的依据

社会治安与大家权益密切相关。人身安全、财产安全属于公民的基本人权，也是法的主要价值。

然而，现在群众在吃穿住行等生产生活中、社会活动中，安全问题日益突出，在市场中，假冒伪劣商品屡禁不止，尤其是在食品药品等领域，地沟油、假疫苗等等时有发生。在乡村，各种违法犯罪也逐渐增多，有整村犯罪的，如“杀人村”“涉毒村”“造假村”“诈骗村”，以及农村黑恶势力横行，农村留守少年违法犯罪呈上升趋势。侵犯财产类案件增加，如入室盗窃案，特别是盗窃生猪、耕牛、家禽等，赌博、诈骗、滋事等治安问题日渐增多。人员流动频繁，特殊人群管控难度大，治安防范机制不健全，派出所警力严重不足，尤其是西部地区，地广人稀、山多山大。因此，几乎所有的村规民约都有关于社会治安的规定，这既是村民的意愿，也是基层政府的要求。如贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县平秋镇魁胆村《魁胆村村规民约》规定：“严禁打架斗殴、酗酒闹事，违者每人每次罚款伍拾元，造成人受伤的，要负责医疗费和误工费。无故谩骂、侮辱他人的，罚款叁拾元，并写出检查，向受害人赔礼道歉。”[8]小永村委会《村规民约》“社会治安”规定：“严禁偷盗、敲诈、哄抢国家、集体、个人财物，严禁赌博，严禁替罪犯藏匿赃物。”针对吸毒、赌博问题，遮放镇街道村第一村民小组通过《村规民约·补充规定》作了大量规定（16条中一半以上），如“当发现某一家有吸毒人员，家长必须配合护村队开展工作，若家长包庇、隐瞒、不配合护村队工作的，应对其家长收取违约金200元”。上述禁止性规定，法律都有。但等到行为人受到法律制裁时，危害已经发生，这是一方面；对于尚未达到法律制裁程度的，又不能置之不理。在这方面，村规民约起到了预防、事前警示的作用，以及破解诸多法律无法具体解决的问题。

（四）促进乡村文化建设

十九大报告指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。”不论是物质文化，还是精神文化，以及制度文化，文化所体现的是一个群体的精神品质。作为一个农业大国，农村的人口、乡村的文化对整个社会都有非常广泛的影响。在乡村文化中，有精华也有糟粕，而且混合在一起，如农村的宗族血缘观念，讲人情、讲关系。在办理红白喜事等等上，大操大办，攀比成风，村民们可谓不堪重负。对此，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“开展移风易俗行动”“遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习”。对此，法律政策以及行政上有了规定和要求，但很多事宜还要去具体落实，尤其是长期坚持。这方面，村规民约发挥着重要作用。

如大理下关镇大庄村委会《村规民约》“村风民俗”规定：“喜事新办，不铺张浪费；丧事从俭，不搞陈规旧俗”“不请神弄鬼，不算卦相面，不看风水，不听、看、传迷信和淫秽的书刊、音像”“不搞宗派和宗族活动”等等。“违反上述规定的给予批评教育，写出检讨书，情节较重的加以罚款。”多数情况下，村规民约都会根据本地的实际情况制定关于移风易俗、相邻关系、家庭婚姻、维护环境卫生等条款。

（五）促进环境、自然资源保护和利用

随着经济社会的快速发展，环境污染日益成为威胁民众生命健康，关系到每个人切身利益的问题，并受到普遍的关注。十八大报告指出：要加大自然生态系统和环境保护力度，增强全民节约意识、环保意识、生态意识。在城市环境受到雾霾等污染的情形下，农村的环境、资源、生态等也受到不同程度的污染破坏。

如工业重金属污染，中重度污染土壤污染约占全国耕地面积的2.8%；农业化学品的过量投放严重影响农产品的质量安全，农药仅有0.1%左右作用于目标病虫，其余99.9%则进入生态系统；规模养殖场的畜禽粪便污染严重，每年产生粪便约30亿吨；农村生活垃圾及废水的污染，全国每天农村生活垃圾产生量约50万吨；农作物秸秆焚烧污染造成大气环境的进一步恶化，重庆市秸秆作为薪柴直接燃烧的占36%，就地焚烧的占33%。[9]在资源利用上，水资源日趋短缺、浪费严重，耕地资源流失严重、质量持续下降，草地资源破坏严重，等等。为此，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“加强农村突出环境问题综合治理。加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。”

因此，环境、资源保护和利用成为村规民约的主要内容。如贵州省锦屏县《华寨村规民约》规定：“做好山林火灾的预防工作，不得随意炼山、烧田埂。凡引起山林火警、火灾的，除承担民事、刑事责任外，另自愿承担违约金100元、200元。”[10]对于人畜饮水，关系到村民日常生活的事宜，村规民约一般都会作出规定。如贵州省锦屏县《瑶白村村规民约》规定：“凡在我辖区内有人畜饮水和种有农作物的地方，严禁任何人在此范围内洗金子、锌化等，每发现一次，除赔偿损失外，每次每人交违约罚金1000元。”[11]广西金秀县《上石井村规民约》对水井卫生，污水、污物排放作了规定[12]。乡村公共卫生也是村规民约的重要内容。如浙江慈溪附海镇海晏庙村《村规民约》对垃圾源头分类、定点投放，严禁向河道、沟渠、公共场所倾倒垃圾、排放污水等作了规定。[13]不足的是，普遍的对于农药化肥等的使用、危害等，村规民约规定得甚少。这已是威胁到城乡居民生命健康的问题，当然这可能不是村民能力所能顾及，也不是哪个村能解决的问题。

注释：

[1]西方法律思想史资料选编[C].北京：北京大学出版社 ，1983：42.

[2]王铁志、沙伯力.国际视野中的民族区域自治[C].北京：民族出版社，2002：200.

[3][4]马克斯·韦伯.社会学的基本概念[M].上海：上海人民出版社，2000：77.

[5]高其才.通过村规民约的乡村治理[J].政府论丛 ，2016（2）.

[6]陈永蓉、唐鸣.农村集体经济组织成员权益的规范约定与有效抗辩[J].理论与改革，2016(2).

[7]陈寒非、高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018(1).

[8]高其才.规范、制度、机制：村规民约与社会治安维护[J].学术交流，2017(5).

[9]李真熠.农村环境污染突出问题分析与防治对策建议[J].南方农业，2015(4).

[10][11][12][13]陈寒非、高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018(1).