草原地区公安院校培养草原执法专业人才必要性与可行性研究

崔 琦 朱安琪 卢国显

党的十九届四中全会提出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。”草原是我国重要的生态系统，草原面积约等于森林与耕地面积的总和，从西南到东北构建起了一道巨大的绿色屏障，维护着我国的生态安全，但与草原的重要性所不相适应的是草原执法人才的极度匮乏。2017年《国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告》明确指出：“草原监督管理能力亟待加强，与草原重要的生态地位和作用不相匹配，难以适应当前繁重的草原监督管理工作需要。”在我国行政与刑事二元执法模式下，草原的行政执法与刑事案件分别由草原监理机构与当地公安机关负责，草原监理执法人员的文化程度普遍不高，也缺乏执法方面的知识，而草原地区公安机关则缺乏草原相关专业知识，在搜集证据、认定损害结果等方面存在较大问题，直接影响到案件办理效果。培养高素质草原执法人才成为当前落实生态环境保护责任制度的当务之急，而公安院校作为覆盖省区最广，集法律、侦查、管理等多学科教学与研究为一体，培养执法人才的高等教育院校，可以为草原执法专业人才的培养提供平台和条件。

一、草原执法专业人才培养的时代要求

十八大以来党中央对草原保护高度重视，草原违法案件连年下降，草原生态明显好转，但随着草原地区经济发展模式的转变，草原违法手段日益隐蔽，执法难度越来越大。此种形式下，培养草原执法专业人才是应对当前严峻执法形势的应有之义。

（一）习近平总书记高度重视草原保护工作

2019年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时强调：“要加强生态环境保护建设，统筹山水林田湖草治理，精心组织实施京津风沙源治理、‘三北’防护林建设、天然林保护、退耕还林、退牧还草、水土保持等重点工程，实施好草畜平衡、禁牧休牧等制度，加快呼伦湖、乌梁素海、岱海等水生态综合治理，加强荒漠化治理和湿地保护，加强大气、水、土壤污染防治，在祖国北疆构筑起万里绿色长城。”2019年7月16日，习近平总书记在内蒙古考察时又再次强调：“要坚持生态优先、绿色发展，在集中集聚集约上找出路，加强草原保护，强化土地沙化荒漠化防治工作，保护好生态环境，筑牢我国北方重要生态安全屏障。”习近平总书记先后在同一年内就草原保护工作做出两次重要指示，充分体现了草原保护对于我国生态安全的重要位置。生态安全既是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要部分，又是坚持总体国家安全观的重要一环。

（二）草原保护关乎国家安全

我国的草原面积居世界第一位，占国土总面积的41.7%，由东北向西南主要分布在内蒙古、新疆、甘肃、青海、西藏、四川等省（自治区），在全国1347个县中268个是牧区或半牧区县，与森林、农田共同构成了我国的绿色国土。草原保护不仅仅是生态问题，同样也影响着政治、经济、社会等多个领域，关乎我国总体安全。首先，草原聚居着众多少数民族，“依草而生”是蒙古族、藏族、哈萨克族等少数民族的主要生活方式。在少数民族文化中草原不仅仅是生活资料，更是民族文化传承的纽带，民族情感的寄托。草原就像血液一样流淌在少数民族群众的身体里，具有不可替代的地位。自古以来，草原兴，则国家昌盛，民族团结，边疆稳固；草原衰，则山河破碎，民族纷争，边疆动荡。草原问题不仅是发展问题，更是政治问题，关乎民族团结与国家的长治久安。其次，草原地区是我国重要的畜牧产业基地，中华人民共和国成立以来草原地区生产的牛羊肉、乳制品大批量的供应内地消费，改变了传统膳食结构，增强了国人体质，实现了由“吃得饱”向“吃得好”的转变，这对保障我国的肉食供应具有重要的意义。最后，草原地区往往是较为贫困地区，虽然在改革开放后草原地区获得长足发展，与内地的经济文化交流日益频繁，人民生活水平显著提高，但因其基础差、底子薄、人才匮乏、生产方式单一等一系列问题，贫困问题依然比较突出。以内蒙古自治区为例，24个牧区有11个是贫困旗（县），占比高达46%，贫困人口占总人口20%。消除草原地区的贫困并非常规脱贫手段所能解决，需要综合考虑生态保护、基础设施、民族团结等多方面因素，是全面建成小康社会道路上需要特别关注的重点与难点。

（三）草原违法犯罪形势依然严峻

随着我国草原执法力度的不断加强，草原保护理念逐渐深入人心，破坏草原的行为得到了有效遏制，但我们还是不能掉以轻心过分乐观。根据原农业部草原监理中心发布的《2017年全国草原违法案件统计分析报告》的统计显示，从2013年至2017年共发生草原违法犯罪案件近8万起，破坏草原面积约6.5万公顷，向司法机关移送涉嫌犯罪案件约2400起。总体来看，近几年草原违法案件虽然呈现下降趋势（2017年全国草原违法案件发案13761起，比上年减少12.4%，连续5年下降；破坏草原面积0.76万公顷，比上年减少17.6%，连续4年下降），但一些对草原破坏较为严重的案件的发案率还处于增长态势（2017年非法征收征用使用草原案件552起，是2016年查处数量的3.5倍，超过前5年查处该类案件数量的总和；移送涉嫌犯罪案件数量从2012年的125起持续增加到2016年的605起，在2017年才首次出现下降）。从违法犯罪手段来看，违法犯罪活动更加隐蔽。一些大公司大企业雇用法律专业人士来打“擦边球”，以“合法形式”掩盖非法目的来破坏草原生态。执法客体的变化对草原执法队伍的业务能力提出了非常高的要求，仅仅拿本“法条”就能执法的年代已经过去，执法人员必须要具备多方面的知识与能力，才能应对日益复杂的草原违法犯罪形势。

二、我国草原执法队伍的现状

草原执法队伍是保护草原的中坚力量，在打击草原违法犯罪问题上起着不可替代的作用。总的来看，我国草原执法队伍存在文化程度相对较低、执法手段粗放、程序意识淡薄等问题，执法能力和水平有待进一步提升。

（一）执法队伍概况

根据《中华人民共和国草原法》规定，各级草原行政主管部门可设立专门从事草原监督管理工作的机构。从1983年内蒙古自治区设置第一个草原监理机构以来，我国主要草原地区都设立了草原监理机构。截至2014年6月底，全国县以上草原监督管理机构共914个，其中国家级草原监督管理机构1个，省级草原监督管理机构24个，地市级草原监督管理机构152个，县级草原监督管理机构737个。在尚未设立草原监督管理机构的地区，草原行政主管部门以行政授权的形式委托草原站等技术推广单位承担草原执法监督任务。从人员文化程度来看，全国草原监管机构在编人员数量达到9234人。其中，具有本科以上学历人数3723人、占总人数40.3%，本科以下学历人数5511人、占总人数的59.7%；有草原相关专业背景的人员1722人、约占总数的18.6%，法律专业526人、约占总数的5.7%，其他专业6986人；获得行政执法资格证的人员共5790人，占总人数的62.7%。除此之外，还有9万余人半专业化草原管护队伍，主要从当地农牧民、防疫员、村干部中选聘。草原刑事执法队伍主要是草原地区的公安机关，其中大部分民警缺乏草原相关专业知识。

（二）我国草原执法队建设存在的问题

我国草原执法队伍由各级草原监理机构、草原站和草原管护人员构成，与我国草原分布广泛、地理环境复杂、管理难度较大等特点相适应，有助于发动群众参与草原保护，提高了监管的效率，但也存在着以下问题：

一是难以保证规范执法。执法规范化建设是执法机关紧跟时代步伐的必然要求，是妥善应对当前社会形势的必然要求，也是实现公正与效率的必然要求。草原站本是一个以技术推广为主要目的的单位却被授权行使执法权，其是否能够严格公正地行使执法权力受到质疑，难免会出现执法不公、执法不严、执法不文明现象。

二是缺乏专业背景。我国草原执法岗位多在远离中心城市、生活条件较为艰苦的北部和西部地区，很难吸引到高素质的专业人才，执法队伍整体文化水平较低，多为本科以下学历，甚至还有20%中专以下学历的工作人员。具有相关专业学习背景的人员少之又少，三分之一的执法人员甚至不具备执法资格。草原执法机关缺乏在职教育培训条件，没有专门从事培训的机构或部门，业务学习主要以短期授课为主，个别单位甚至以会议代替业务培训，以领导领读法条、文件的方式敷衍了事。

三是难以应对当前执法对象。随着草原地区经济社会的快速发展，执法对象已不仅仅是缺乏法律知识的农牧民，而是具有雄厚的财力和法律人才的大型工矿企业、旅游开发公司、畜牧业公司等大企业、大公司。当前我国草原执法队伍的执法水平是难以与之应对，执法队伍建设应当适应执法环境的变化，培养专业执法队伍是大势所趋。

三、公安院校人才培养与草原执法人才培养的契合点

公安院校每年为公安机关输送大量高素质行政与刑事执法人才，教学体系完善，拥有丰富的教学资源，能够满足培养草原执法人才的需要。

（一）人才培养目标的契合

公安院校是全国唯一以培养执法相关专业人才为主要任务的高等院校，教学体系涵盖大专、本科、硕士、博士、在职培训多个层级，每年为公安战线输送大量的实战型警务执法人员，维护着人民群众的生命财产安全和国家的繁荣稳定。党的十八大以来，随着国家对食品、药品和环境等领域安全的不断重视，大量不法行为被列为刑事处罚的范畴，公安机关受理的食药环刑事案件呈现激增态势。以江苏省为例，2015年至2017年，江苏公安机关共侦办食药环犯罪案件10016起，抓获犯罪嫌疑人16418名，移送检察机关提起公诉食药环类案件犯罪嫌疑人11708名，年均增长分别为43.1%、41.3%和54%。全国近半数省份成立了省一级食品、药品与环境领域犯罪的侦查队伍，形成了“行政执法千根线，刑事司法一根线”的局面。在公安机关招录体制改革之后，2016年公安院校毕业生占公安机关总招录人数的48%，公安院校毕业生成为公安队伍的中坚力量。针对当前公安机关亟需既了解食品、药品、环境专业知识又掌握侦查办案技巧的专业侦查人员的情况，国内相关公安院校已经开办“食药环”专业，不久具备高素质的专业人才将充实到公安一线。刑事司法人才的培养积累了优良的教学资源，为培养草原行政执法人才奠定了基础。通过公安机关培养草原执法人才既可以满足行政执法机关的需求，也可以提高本校教学资源的使用效率，全方位提升草原执法水平。

（二）教学资源的契合

草原执法人才的培养应当具备多方面的知识与能力。一是法律知识。草原执法只学习我国《草原法》是远远不够的，《宪法》《民族区域自治法》《刑法》《民法》《行政法》等相关法律同样必要，只有系统地学习法律知识，构建起法律思维，树立起程序意识，才能真正做到公正执法、规范执法。法律类课程是公安院校学生的必修课程，几乎所有的公安院校都设置有法律专业或法律教学部门，有大量多年从事法学研究、拥有丰富教学经验的教师，完全能够满足草原执法人才培养的法律学习需求。二是调查取证的知识。调查取证是执法办案的核心，证据搜集的合法性、真实性、完整性和强有力的逻辑关联性将对整个案件的定性和最终的处罚结果提供事实依据。公安机关对于调查取证的标准高于其他行政机关，公安院校对于证据采集、证据保护、鉴定标准、询问方式方法等环节都有专门的研究。通过公安院校培养的草原执法人才能够从根本上提升涉草原案件的办理质量。三是草原专业知识。草原执法的目的是保护草原的生态安全，不了解草原专业知识是绝对不行的。公安院校虽然缺乏这方面的研究，但是公安院校一般都位于省会城市，可以同本地有相关专业的院校开展合作办学，比如内蒙古警察职业学院可以与一同位于呼和浩特的内蒙古农业大学开展合作办学，甘肃警察职业学院也可以同甘肃农业学院开展合作办学，通过优势互补满足草原执法人才的培养需求。四是沟通能力。我国草原多分布于少数民族地区，知晓当地的风俗习惯与语言文字十分重要。从执法队伍本身来说，内部也有大量的少数民族干部，纯粹的汉语教学对于他们的学习来说还是有一定难度。少数民族地区的公安院校普遍都具有双语教学的能力，如内蒙古警察职业学院就设有蒙古语教学部，新疆警察学院开设有中国少数民族语言文化课程，青海警察职业学院是国家民委双语人才培训基地。培养双语执法队伍有助于更好地开展群众工作，维护好民族关系，为草原保护创造良好的执法环境。

（三）执法衔接的契合

我国采取的是行政执法与刑事司法二元模式，关于违法和犯罪的划分并不以行为类型为标志，而是以行为程度为界，同一行为要么是违法要么是犯罪，关键是看行为的危害程度。就同一破坏草原行为而言，当破坏的程度较轻时即为违法，当破坏的程度较重时则是犯罪，由草原监理机构与公安机关分别进行处理。但在我国的草原法律实践过程中，这种衔接并不顺畅，主要表现为涉罪草原案件进入司法程序较少或者进入后得不到正确处理。根据2005—2006年、2016—2017年我国草原违法行为统计报告显示，2005年全国全年发案10255起，其中未有1起移送司法机关；2006年全国全年发案总数5924起，其中有51起首次移交给司法机关，移送率仅为0.59%；2016年移送数量达到605起，移送率达到历史最高值3.9%；2017年移送司法机关案件下降为326起，移送率仅为2.4%。虽然移送司法机关案件总数相较十年前有了较大幅度的提高，但移送率还是相对较低，其中绝大部分移送司法机关案件是在内蒙古，其他的一些草原大省移送数量极低，如青海省每年移送数量不超过10起。这仅仅是移送的数量，而真正被受理的数量还会更低。此种问题的出现，一方面是由于当前对于草原保护的法律还不完善，另一方面则是草原执法机关与公安机关对案件办理达不成共识，公安机关民警认为草原行政执法机关提供的证据效力太低，或者是证据不全，难以认定案件事实，而公安机关对草原基本情况缺乏了解，草原环境随着时间和气候随时发生变化，很难进行固定和量化，公安机关的证据标准与草原行政执法部门的取证水平和现实取证环境产生矛盾，这是当前执法衔接困难的重要原因。通过建立草原执法专业人才培养机制，制定科学的课程标准与培养方案，有助于提升草原行政执法机关的法律素养与执法水平，同时也能丰富公安机关侦查人员的知识体系，有助于形成统一的执法观、程序观、证据关，使草原行政执法与刑事司法的衔接更加顺畅。

四、草原执法人才培养模式构建

草原执法人才培养模式应当包括培养目标、培养途径、教学师资和评价制度四个方面。培养目标是培养模式的基础，定位人才培养的方向。培养途径包括方式选择、专业设置与课程体系等方面内容，是人才培养的方法与手段，在人才培养模式中处于核心环节。教学师资是人才培养的保障，只有专业知识丰富、教学功底扎实的教师队伍才能培养出高素质的草原执法人才。同时，正确、合理、客观、公正的评价机制也是十分必要的，为人才培养机制的不断改善提升提供科学依据。

（一）培养目标——适应一线草原执法实战

草原执法的最终目的在于通过保护草原促进经济社会的可持续发展，进而维护我国的政治、经济、社会、生态等多方面的安全。草原执法人才的培养目标也与之相对应，就是要培养熟悉我国草原保护相关法律条文，了解草原专业知识，熟练掌握执法相关技能，能够胜任草原执法要求的实战型人才。

（二）培养途径——设立草原执法方向

在草原地区公安院校培养草原执法人才可以从非公安专业与公安专业两个方面着手。可以开设行政法专业草原执法方向，定位为非公安专业，面向应届高中毕业生招生，以本地区及相邻草原省份的少数民族学生为主要招生对象，在校期间学习“草原法学”“行政法学”“行政诉讼法学”“刑法学”“刑事诉讼法学”等法律课程，“植物学”“草地资源学”“草地生态学”“草地保护学”等草原专业课程。探索开设“草原案件查处”“草原案件现场勘验”“草原规范化执法”等较为贴近实战的执法相关课程。对于以后的就业问题，公安院校可以同本地区草原监理机构开展合作，可以以定向就业的方式进行培养，学生毕业之后到指定地区草原监理机构工作，或者在其工作人员的招录考试中设定报考专业要求、同等条件下优先录取等形式来保障草原执法专业人才充实到草原行政执法一线。此外，在刑事侦查专业下设置“草原执法方向”，在原有侦查学的课程基础上教授一些草原专业课程，重点加强对破坏草原刑事案件办理方面的学习，毕业后通过公安院校公安专业联考充实到草原地区公安执法一线。

通过开展草原执法学历教育可获得多方面的收益。一方面可以促进专业教师队伍的形成，为在职培训的开展奠定基础，公安院校有能力承办草原执法机构开办的各种长短期培训班，全方位提升草原执法队伍的教育训练水平。另一方面可以解决公安院校生源不足的问题。2016年的公安机关招录体制改革把公安院校招生人数与本省（自治区）公安机关自然减员人数相挂钩，以解决公安院校学生入警难问题。但草原省份由于地广人稀，公安机关人员基数较少，每年新警的招录数量不足千人，致使公安院校的招生人数很难达到教育部门的规定，不利于学校的进一步发展。通过培养草原执法人才来补充生源，既符合当前草原执法机关的需要，又有助于解决当前草原地区公安院校的办学困境。

（三）教学师资——开展跨校合作办学

早在1988年教育部就出台《关于推动联合办学和校际协作若干问题的意见》鼓励跨学科教学、联合创办交叉学科专业等形式的校际合作办学。草原执法不同于一般的执法活动，它针对的是草原这个特定领域，所以单凭公安院校本身的教学资源还远远不够，需要与当地其他草原专业教学研究经验丰富的高校开展合作，如内蒙古农业大学、新疆农业大学、甘肃农业大学等高校，其草原、草业专业都具有雄厚的实力。公安院校可以与地方院校通过多种形式开展合作办学。一是联合培养。联合培养人才是校际合作形式之一，在整合本校各类资源的同时吸纳其他院校的资源，从而将不同教育主体相关资源整合到人才培养过程中。联合培养的优势在于可以较低的成本取得比单靠某一学校培养所产生更好的效果。对于草原执法人才的培养可以安排1～2学期到地方院校学习草原专业知识，其他时间在公安院校学习法律及执法专业知识。二是师资互聘。采取短期或长期聘用、专职或兼职聘任等多种形式邀请草原相关专业院校教师参与人才培养，使教学资源得到最充分地利用，同时也为教师拓展其所研究的领域，促进学科建设与教学水平的提升。三是学历衔接。目前草原地区的公安院校很多还属于大专层次，可以同当地开设草原相关学科的普通本科院校衔接，开展如“3+2”高职本科分段培养项目以及“专接本”“专转本”项目，在培养实践能力的同时兼顾理论知识与创新能力的提升，为草原执法人才进一步的深造提供新路径。

（四）评价制度——建立多方反馈机制

首先，一个科学的人才培养体系必须建立全面、客观的评价制度，以保证培养出的人才能够适应执法一线的需求。对于草原执法专业的评价可以从学校自评、学生及家长评价、第三方机构评价和用人单位评价四个维度来开展。

其次，学校自评是整个人才培养质量评价制度的基础，主要通过入学水平、学习成绩、学术成果、社会实践、操行考核、毕业就业、职场发展几个方面进行分析，综合评价该专业人才培养的质量。毕业生及其家长作为人才培养的对象和教学过程的亲历者也具有重要的话语权，可以结合在校学习、从业体验等方面的感受，对学校的课程设置、师资力量、教学水平、就业服务等方面进行评价。而独立的第三方评价机构就是通过委托专业教学评估机构对草原执法单位、入职毕业生以及相关各方进行调查统计、科学分析，全方位进行评估。这样能够得到更加真实、客观、准确的评价结果，对逐步完善草原执法人才培养机制具有重要意义。

最后，是通过用人单位来进行评估。草原执法人才的培养具有较强的针对性，必须满足就业单位的需要，学院应当建立对用人单位的定期回访制度，利用电话访谈、问卷调查等多种形式来搜集单位的用人感受，制定科学合理的评价指标体系，以分析报告的形式反馈给学院领导和授课教师，及时调整与一线实战不相适应的教学内容。