试论乡村振兴战略中村级集体经济的功能与定位

一、引言

当前，脱贫攻坚战正处于持续深入的攻坚决胜期，乡村振兴也进入到了“三年取得重大进展”的固基强根时期。脱贫攻坚成效能否持续稳固，乡村振兴战略能否打好开局之战，村级集体经济将在其中起到基础性作用。

“三农”问题是我国经济社会发展的根本问题，村级集体经济的发展对“三农”建设意义重大。2015年10月19日，财政部印发《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》中就明确指出：“农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现，是我国农村的基本经济形态。”在由脱贫攻坚向乡村振兴过渡转化的关键时期，村级集体经济的发展壮大关系着农业现代化发展、农民共同富裕及美丽乡村建设等任务目标能否顺利推进，也直接影响着小康社会全面建成的质量和“两个一百年”奋斗目标的如期顺利实现。

然而目前村级集体经济依然是“三农”工作中的薄弱环节。在基层实践中，主体责任不清、发展方向不明、效用发挥不实等问题长期困扰着村级集体经济的发展壮大。要实现脱贫攻坚与乡村振兴战略的有机衔接，为乡村振兴战略的顺利推进奠定物质基础和组织环境，就必须在乡村振兴战略中明确村级集体经济的功能，找准村级集体经济的定位，将村级集体经济的发展贯穿于“三农”工作的始终。

二、村级集体经济在乡村振兴战略中的应有功能

“三农”工作正处脱贫攻坚和乡村振兴两大战略相衔接的关键时期，脱贫攻坚任务目标能否如期达成，乡村振兴战略能否有序推进，村级集体经济在其中发挥着助推器和晴雨表的作用，也决定着“两个一百年”奋斗目标的“两个阶段”战略安排在我国农村地区的顺利实现与否。作为贫困村退出的评估指标之一，①参见《云南省贫困退出考核实施细则》 （云厅字〔2016〕 11号，2016年11月3日）。2019年4月30日发布的《云南省贫困退出标准和脱贫成果巩固要求指标说明》 （云开组〔2019〕 6号） 中已不再将“行政村集体经济收入达5万元以上”作为贫困村退出标准。村级集体经济在脱贫攻坚中取得了长足发展，但在乡村振兴战略中村级集体经济应如何实现可持续发展，村级集体经济在助力乡村振兴战略持续深化过程中应如何发挥效用，目前尚缺乏足够的认知和必要的讨论。

（一） 强组织，聚人心

实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署，坚持党的领导地位则是实施乡村振兴战略的必然前提。乡村振兴战略的全面实施需要发挥基层党组织的政治优势、组织优势，而村级集体经济的发展既为基层党组织的建设提供了激励机制，也成为基层党组织凝聚群众力量、集中群众智慧的重要纽带。

1.发展村级集体经济的组织保障需求倒逼基层党建工作不断加强。

在贫困村退出指标中对村级集体经济发展成效的硬性要求极大地激发了农村治理主体参与推动村级集体经济发展的积极性，同时也逐渐暴露出村组干部对市场供需矛盾判断不清、大学生村官和驻村扶贫工作队员对基本农事知识缺乏必要了解等问题和情况。乡村振兴战略的全面推进对村级集体经济提出了更高的队伍配备要求，大力发掘和培养懂经济、善经营、能力强的人才，打造高素质、勇担当的农村党员干部队伍是促进村级集体经济可持续发展的必要人才保障和智力来源。

基层党组织承担着以村级集体经济产业兴旺引领乡村全面振兴的主体责任。现阶段村级集体经济发展的项目选择及资金主要依靠政府支持，也间接导致村级集体经济发展内生动力普遍不足，扶持效果不佳。在村级集体经济发展新路径的拓展上，无论是统筹规划、联合发展，还是因地制宜走特色化的产业发展路线，基层党组织都要主动整合资源，发挥好扶持资金的助推器作用。同时积极拓展产业发展渠道，构建长效化市场机制，实现村级集体经济高标准、高质量发展。

2.以发展村级集体经济为抓手凝聚群众形成积极生产、主动发展的合力。

村级集体经济组织是集体经济形态在农村最为主要的表现形式。“集体”属性也使得村级集体经济成为基层党组织与群众、群众与群众之间最为直接的利益连接点，在各利益主体之间搭建起互惠互利、共促共成的桥梁。

改革开放以来，家庭承包经营制度使农民获得了资源性资产及生产经营的自主权，但也极大程度地收缩了基层党组织与群众之间的利益联结渠道。精准扶贫的开展也仅对建档立卡贫困户及个别业态农户实现了农村利益联结体系的覆盖，导致普通农户对利益联结体系认知不足、认同缺失，致使农民集体意识淡薄，在农业生产和产业发展中呈现出“散打”形态。同时也导致基层党组织领导力、凝聚力无法充分发挥，给基层治理带来困境。

农村基层党组织是乡村振兴战略在基层具体实施的领导核心，大力发展村级集体经济则是调动农村群众积极主动融入乡村振兴战略的主要途径。因此要将“发展村级集体经济”纳入基层党组织工作的主要内容，全面推行“党组织+专业合作社+致富带头人+农户”发展模式，充分发挥市场经济作用的同时把握好党在村级集体经济发展中的绝对领导地位，将受益面覆盖至群众，使群众自觉凝聚在党的旗帜下，自愿信服于基层党组织的领导与治理，让基层党组织更有凝聚力，基层治理更有底气。

（二） 促发展，共富裕

从全面小康到共同富裕是我国“三农”工作由脱贫攻坚向乡村振兴转化、拓展的内在逻辑，村级集体经济的健康发展则关系着两大战略能否有机衔接。脱贫攻坚中，村级集体经济所发挥的“造血”功能为贫困农户产业发展作了先行探索；进入乡村振兴阶段，村级集体经济进一步担负起了整合农村闲荒资源、吸引人才回流、引领农业产业化发展的现实作用，是实现农村产业综合发展、农民共同富裕的重要手段。

1.村级集体经济的发展需以生产资料的集体所有为前提。

村级集体经济组织在整合闲置的农业资源并统一经营运作外，更需要在集体性资产扩充和产权明晰上进行进一步的探索。现实表明，村级集体经济发展的薄弱往往与集体性资产的匮乏及资产的不良率高、利用率低、增值空间小等因素直接相关，甚至存在产权不清晰、历史遗留争议等等问题。

为此需要进一步开展资产产权确权，为村级集体经济家底上“户口薄”，确好权、保好值，确定组织法人、组织形式、明确职责，防止被内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。进而在摸清家底的情况下拓宽思路，整合、盘活资源，因地制宜，创新发展，真正实现资产增殖。

2.村级集体经济是实现农民共同富裕的基础。

村级集体经济应发挥引领农业产业转型升级、带领农户增收致富、提高抵御风险能力的功能。习近平同志在《摆脱贫困》一书中就已指出：“集体经济是农民共同致富的根基，是农民走共同富裕道路的物质保障。”[1]实践证明，依靠农村集体经济建立兴旺发达的农村产业，是实现农民共同富裕的有效方式和组织形式。

要构建农业现代化体系、实现产业化发展道路，依靠目前的单打独斗，小农分散经营是行不通的。为此要以发展村级集体经济为抓手，发挥好集体的力量，聚集体之智慧，整合资源来推动农业产业的特色化转型升级，来适应市场需求和变化，提高抵抗风险的能力。

3.集体收益由集体共享是发展村级集体经济的根本目的。

乡村振兴战略以农民生活富裕为目标，发展村级集体经济就要始终将确保群众能共享发展成果作为初衷及使命。既要积极探索新的农村集体经济形式和运行机制，推进村级集体经济组织股份制改革，将资源变成资产、农民变成股东，激活村级集体经济发展动力。也要建立集体收益合理的分配机制，提取其中一定比例收入用于拨付股份制合作社股民的分红，使群众真正分享到村级集体经济发展的实惠。更要引导群众积极参与到集体经济发展之中，严格按照“四议两公开”议事程序，充分尊重民众意愿，让他们意识到发展集体经济是自己的事，实现从“要我发展”到“我要发展”的思想转变，实现集体和群众利益双赢。

（三） 增服务，助公益

十八大以来，随着党和国家对农村基础设施及公益事业建设力度的不断增强，农民群众的生产生活水平显著提高，他们对公共服务的需求和期望值也在持续增长。为满足农村群众日益增长的美好生活需求，村级集体经济应不断丰富其“公益”内涵、最大程度实现“共享”，为村级集体经济组织服务功能的发挥提供必要物质来源。要体现村级集体经济的公共服务功能和公益性质，需要村级集体经济组织主动承担起社会责任，将一部分收益所得用于农村公益性支出，具体可从三个方面着手：

1.在基础设施、公益项目建设中补短板、填盲区。

村级集体经济的有效发展不仅以收益为指标，更体现在收益的惠民作用发挥上。村级集体经济盈利如何分配才能惠及全体村民，最有效、最直观的方式便是基础设施建设的投入。实际操作中，基础设施建设需要大量资金，而国家和地方各级财政承担了农村建设的大部分资金。但公共财政主导的农村建设往往把控大方向而轻视小细节，追求整体性而忽略地方需求，导致农村基础设施建设细节、公共服务末端及农民个性化需求长期处于“真空”，各级财政无暇顾及，村集体又无力承担，结果便是基础设施一经建成便无人管护，农民群众也难以充分享受公共政策带来的福利。

村级集体经济收益则可以为农村建设的遗漏环节和农村群众个性化需求提供必要的资金支持，以群众看得见的手段取得群众用得着的成果，不断改善农村群众生产生活条件，才能为农村的发展创造“硬”条件。

2.奖励优秀、表彰先进。

实现村级集体经济带动作用的有效方式是建立激励机制。要注重培养有想法、有能力的致富带头人，主动纳入村级集体经济组织队伍或者作为村级集体经济利益联结机制的主体，起到有效示范引领作用。同时给与村级集体经济管理主体一定的奖励，激发村干部事创业热情，调动积极性。为了更好体现村级集体经济公共服务功能和公益性质，收益部分还可以用于帮扶特殊困难群众，对促进乡村治理、乡风文明的群众给与表彰及奖励，如组织“卫生家庭”、“致富能手”、“新风示范户”等评比活动，开展丰富多彩的农村精神文明创建和道德实践活动，促进乡风文明进步。

3.提高村民的公共事务参与度，树立主人翁意识。

公共财政是目前村级集体经济发展的主要动力来源，但乡村振兴战略的深入推进需要村级集体经济迸发出更为强大的内生力量。村级集体经济本质是一种由群众亲身参与和发展的经济，要实现村级集体经济的自主有效发展，就需要农民群众树立起发展村级集体经济的主人翁意识，成为村级集体经济存在和发展最强大的推动者。

只有通过强化宣传教育，促使群众树立“自己的钱自己挣，自己的事自己办”意识，才能吸引群众主动投身村级集体发展的大潮中，共同奋斗、共享红利。同时也要激发农民群众的公共事务参与度，抑制“等靠要”思想的发酵，最终达到全民参与村级集体经济建设的盛况，共同描绘现代版的“富春山居图”。

三、乡村振兴战略中的村级集体经济定位

村级集体经济的发展壮大是解决当前我国农村中普遍存在产业发展能量缺失、农民致富动力不足、基层自治力量薄弱等现实问题的关键手段，也是乡村振兴战略能否顺利、有序实施的组织保障。明确村级集体经济在乡村振兴战略中的定位，能够以村级集体经济发展带动乡村振兴战略方针的具体落实，在解决当前我国“三农”普遍问题的同时，为促进农村现代化发展、实现农民共同富裕、建设和谐美丽乡村中发挥主导作用。

（一） 为农业“再集体化”作探索

推进农业“再集体化”，让分散的土地回归集体，产业路径选择紧扣市场需求，集中农村有限劳动力开展规模化、集约化生产，是解决当前我国农村面临的“空壳化”问题，走出农业产业特色化转型困境，促进农业现代化发展的重要途径。坚持和发展村级集体经济关系着我国农业的“再集体化”在新时代能否取得新的进展。

1.村级集体经济组织是整合、利用农村分散闲置土地的中心力量。

随着工业化、城镇化发展，农村中大量人口逐渐摆脱生计上对农业的依赖，以外出务工的形式参与到工业化和城镇化的进程之中。劳动力的大量外流导致耕地荒置现象逐渐增多，而推行家庭联产承包责任制时秉持的公平原则又让农户荒置土地呈碎片化分布，这一现象在山区农村尤为突出。

留守农户缺少对荒置耕地再利用能力，权属不同、分布零散的小块荒地也较难吸引外来经济组织和个人流转经营。对此，村级集体经济组织便可利用熟知乡邻的优势，沟通耕地抛荒的农户，组织正从事农业生产的家庭，将小块分散土地集中连片经营，有效提高耕地资源的配置效率。

2.村级集体经济是实现农业产业特色化发展的关键因素。

农村交通条件及信息可达性滞后、农户文化水平普遍偏低，使农业经营个体缺乏必要的市场供求感知能力，而以家庭为单位进行的小规模生产也缺乏足够的抵御风险能力。几种因素共同作用让农户在产业发展选择上偏于保守。

农业“再集体化”以集体生产为前提，但根本在于结合本村特色探索多元产业路径并推动特色产业适度规模化发展，以农业产业兴旺带动农民生活富裕。以村级集体经济引领农业“再集体化”则可以充分施展其组织领导者对市场需求的敏锐性及对市场风险的预判能力，综合其对本村自然、社会条件的通晓度，找寻到市场与村情兼顾的产业转型之路，并对市场风险形成有效防控。

（二）为农民共同富裕找路径

实施乡村振兴战略，产业兴旺是手段，生活富裕是目的。发展村级集体经济，重新建立起集体与农户之间的利益联结，是帮助农民突破增产不增收瓶颈，引领农民走向共同富裕的重要途径；也是实现集体收益反哺农民，满足村庄公共事务开支的重要方式。

1.村级集体经济是引导农民职业化、专业化的关键角色。

农业产业转型升级需要村级集体经济组织为先导，更离不开广大农民作为其中的推动力量。农业的特色产业化发展让传统农事技能及农业知识面临淘汰，职业化、专业化趋势也让农民所掌握的丰富农事经验亟需更新。

传统农业产业以满足温饱为出发点，使其具有广泛性，在长期饱和的市场环境下传统农业产业在带动农户致富增收方面作用发挥不明显。村级集体经济在发展新兴产业方面具有战略优势，更在农村劳动力的统筹方面具有组织优势。对农民开展专业技能培训、提升劳动力素质，组织其参与到集体经济的生产劳动之中，是村级集体经济产业特色化发展的具体步骤。依此方式，在为村级集体经济培养专业生产力量的同时，也促成了农民的职业化和专业化转向，为共同富裕奠定技术基础。

2.村级集体经济是收益分红、农村公共事务开支的重要来源。

传统农业生产收益率较低，外出务工则对技能、年龄、性别等因素具有更多要求，农民收入来源相对单一。而农村小型基础设施建设、修缮维护等公共服务内容也面临村集体无钱办事的困境，在财政转移支付资金之外，村集体也面临着公共财政投入较大的资金缺口。

村级集体经济整合了农村土地资源及劳动力，无论是以生产资料还是生产力投入到集体生产中的农户，他们作为村级集体经济中的“股东”都应享受到集体经济收益带来的红利。村级集体经济以特色产业为发展方向，在收益上明显高于传统产业，也为参与的农户增加了一项可观收入来源。而在国家资金投入完成的村庄主要基础设施之外，基础设施弱项的零星补齐，主要基础设施的维护和修缮则主要依赖村级财务开支。在上级的有限公共财政拨付之外，村级集体经济的收入极大地缓解了农村基础设施建设、管理方面的资金缺口，在改善村民生产生活条件的同时，也为农户共同富裕打好了设施基础。

（三） 为农村善治寻保障

要实现农村善治，在依循国法之外，更应发挥基层组织和群众的自治、德治力量，形成“三治合一”的农村良性治理体系。村级集体经济的有效收益是农村自治、德治的关键物质保障，在调动基层组织自我治理主动性，丰富德治主体及内涵等方面具有基础性作用。

1.村级集体经济收益是提升农村自治水平的物质推手。

村组干部是基层自治的核心力量。但薪酬待遇普遍偏低，村组事务与家庭生产难以兼顾等因素的存在，致使村组干部履职尽责不到位和自我发展滞后现象同时出现。虽然各地在村级集体经济分配管理中均提出划拨一定比例收益用作村组干部绩效奖励，也因绩效执行主体不明确、收益使用分配上级代决等致奖励难以落实，直接削弱村组干部在基层自治中的主动性、积极性。

鼓励村组干部在农村自治中担当作为，以思想意识引导外，物质支持也必不可少。制度上，村级集体经济上级主管部门应明确村级集体经济收益中绩效奖励项目及比例，并确保经费就位、专款专用；执行上，则应围绕农村自治的内容、成效细化评价标准，围绕村组干部在引领农村发展、公共事务决策、矛盾纠纷调解等方面的效用发挥情况，予以量化考核及奖励。使村级集体经济收益真正发挥出激励村组干部在农村自治中敢于担当作为的机制，及缓解各级政府财政压力的双重效果。

2.以德治引领农村社会风气的转变需要村级集体经济收益为物质补充。

我国作为农业大国的历史前提在农村中积淀了深厚的优秀传统文化和道德规范，作为非正式制度资源长期规范着农村的社会生活。但随着社会主义市场经济的深入推进，农村传统道德观念与主流道德文化之间也呈现出分离和失调的窘境。小富即安、重男轻女、婚丧铺张奢靡等观念及行为制约着农村经济社会的良性发展，也不利于社会主义核心价值观在农村的树立。

培育“新乡贤”是形成和带动农村社会风尚向崇德和睦、友爱向善转变的重要资源。“新乡贤”可以自身深厚道德修养成为道德表率，激发村民见贤思齐效应；也能充分利用其有威信、受敬重、善协调的社会角色定位，在纠纷矛盾调解中发挥建立和维护农村道德秩序的功用。而“新乡贤”德治影响力的培育和发挥，在以颁发证书、奖状等荣誉授予形式增强其荣誉感、使命感和责任感的同时，也应当以适当物质奖励提升其在参与农村德治的归属感和成就感，通过物质满足增进精神的满足，其资金来源便可从村级集体经济收益中进行开支。