非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题及其对策研究

一、非户籍常住人口主要特征及其与基层群众性自治组织关系

（一） 非户籍常住人口的主要特征

非户籍常住人口是指：因经商、工作等原因，离开常住户口所在地，跨市、县（市）异地长期居住的人员。受我国地区经济发展不平衡的影响，在上海、深圳、北京、广州等经济发达城市，长期居住的非户籍常住人口人数众多。

非户籍常住人口主要具有以下特征：

第一，在非户籍常住人口的居住地域方面，呈现出东南沿海多、西北内陆少的人口流动趋势。并且非户籍常住人口主要集中在城市，尤其是集中居住在经济发达的大型城市。

第二，在非户籍常住人口的从事职业方面，呈现出以劳动密集型产业为主，且工资收入较低的态势。非户籍常住人口大多从事餐饮业、服务业、基础建设行业、加工制造业等劳动密集型行业，工资收入处于常住城市中下等水平，人均可支配收入较低。

第三，在非户籍常住人口的年龄结构方面，呈现出以青壮年男性为主的局势，但青年女性呈现出增长趋势。非户籍常住人口年龄结构以16至45岁的青、中年为主体，性别结构以男性居多。但是，随着我国社会主义市场经济的深入发展和工资薪酬水平的提高，青年女性的就业积极性呈现出增长趋势，导致非户籍常住人口中青年女性的比重逐渐增加。

第四，在非户籍常住人口的受教育水平方面，呈现出总体受教育水平较低的现状。非户籍常住人口总体受教育程度较低，接受高等教育程度低，但接受职业培训程度较高。

第五，在非户籍人口生活方面，呈现出以租房为主的居住方式。非户籍常住人口总体上主要以租房为居住方式，从事基础建设行业和加工制造业等的非户籍常住人口居住在工地、工厂宿舍的情况较为普遍。“外来非户籍常住人口的居住方式多样……但以自己租房居住为主……他们不仅人均居住面积狭小，而且居住的房屋设施简陋。”[1]

第六，在公共资源分配方面，呈现出弱势地位。非户籍常住人口在分配城市公共资源、使用城市公共机构、享受相关福利待遇等方面与户籍常住人口存在一定程度的差异。突出表现在医疗、子女就学等方面。综上所述，非户籍常住人口在常住城市内普遍处于弱势地位，但却从事着维持城市正常运转的基础性工作，在城市生活中发挥着至关重要的作用。

非户籍常住人口呈现出的特征是非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题产生的根源。因此，解决非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题的切入点，即解决非户籍常住人口面临的权利平等和保障问题。

（二）非户籍人口脱离基层群众性自治组织问题

“基层群众自治制度强调由城乡居民群众根据国家法律自主管理居住地范围内的公共事务，将群众自治的范围限定于特定的村和居民区，即与城乡居民生活联系十分密切的基层社区单位。”[2]但是，非户籍常住人口却大量集中在经济发达的城市，在基层治理层面呈现出一个极其特殊的状态。他们一方面为城市的继续发展做出了自己的贡献，并且在一定程度上也起到了推动当地经济发展的积极作用。同时在一定程度上也增加了个人和家庭财富、实现了人生价值；另一方面，大量非户籍常住人口的涌入增加了城市的环境人口承载负担，加大了城市的治理难度。同时也在一定程度上增加了城市的就业压力，此外也产生了一定的社会不稳定因素，对安定有序的社会秩序构成潜在威胁。

其中至关重要的是，非户籍常住人口长期处于脱离基层群众性自治组织的状态。

首先，非户籍常住人口由于长期在异地生活，因此也就自动脱离了户籍所在地的基层群众性自治组织。

其次，非户籍常住人口虽然在现居住城市长期居住，但因其大多是以租住形式居住，且存在受主客观因素影响，经常改变租住地址的可能性。因此，也就没有及时纳入居住地的基层群众性自治组织范围内。从而导致非户籍常住人口呈现出既脱离了户籍所在地的基层群众性自治组织，又没有加入居住地的基层群众性自治组织的双向脱离现象。

再次，青、中年非户籍常住人口多在故乡长大成人，幼年和学校时期较多受到家乡文化熏陶，而客居他乡的首要目的又是积攒个人和家庭财富。因此，这部分非户籍常住人口很难真正融入到居住地的文化氛围和社会环境。故而，这部分非户籍常住人口缺乏及时加入居住地基层群众性自治组织的积极性和主动性。也正是因此，居住地的基层群众性自治组织很难将其及时接纳和管理。

最后，受户籍政策、就学政策、医疗政策等诸多地方性政策的壁垒限制，非户籍常住人口同户籍常住人口之间存在一定的政策惠及差异，这种差异不仅导致非户籍常住人口长期处于弱势地位，还会进一步致使户籍常住人口与非户籍常住人口之间产生隔阂。更有甚者，曾经出现过在互联网上发布极端排斥外地务工人员、恶意抹黑非户籍常住人口的性质等极其恶劣的地域歧视言论。受此种种壁垒性政策的影响和一些恶意制造隔阂言论的刺激，导致非户籍常住人口对加入居住地的基层群众性自治组织存在一定的心理排斥。

综上所述，出现非户籍常住人口长期脱离基层群众性自治组织的现象，是有深刻且复杂的原因。在这些原因中既有基层群众性自治组织缺乏深入联系群众的不足，也有城市社会环境的复杂，还存在非户籍常住人口与户籍常住人口之间的隔阂以及各自群体内部的心理认同差异。针对问题产生的复杂原因，我们更应该坚定认识：“探讨非户籍常住人口参与基层治理的机理与机制，分析参与过程中遇到的障碍与难题，可以在一定程度上提高非户籍常住人口的地位，提高其社会认同度，优化其参与基层治理的路径，从而促进社会的良性运行，为构建共建共享共治的社会治理结构再做贡献。”[3]

总而言之，解决非户籍常住人口直接面临的现实问题，消除非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织现象，是一项既具有较大难度、较高挑战性的理论性工作，又是一项有利于推动基层群众性自治实践朝向更深层面开展、推动基层民主政治建设继续前进、促进社会和谐稳定的极具现实意义的工作。

二、解决问题的相关对策

（一）切实保障非户籍常住人口权利

前文论述了非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织现象，总结得出非户籍常住人口的六个基本特征，并分析了非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织现象的基本原因。总体而言，造成非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织现象的原因较为复杂，其中具体涉及壁垒性制度、基层群众性自治组织、心理认同、社会环境等方面因素。将针对以上问题，下文进行处理矛盾、解决问题层面的论述。

解决问题的具体实践策略如下：

首先，在地方制度层面，应当逐步减少并最终取消壁垒性制度限制。壁垒性制度具体是指带有明显的地方保护色彩、排外色彩、人口区别色彩等特征的地方性制度。例如，严格的户籍制度、落户制度、学区制度等。在此需要格外强调的是，在处理壁垒性制度问题时，必须要做出观念层面的改变，一定要将区别化对立、排斥观念转变为均质化统一、协调观念。例如，学区制度存在的根本因素在于教育资源分配不公，因此应当积极推动教育资源均质化，积极促进教育资源公平分配的实现。而不应该将教育资源过度集中，并作为带动区域经济发展的重要手段，更不应该将教育资源附加在房地产业之上，作为哄抬房地产价格的重要指标。人为集中教育资源、售卖教育资源是与我国社会主义制度以及社会主义核心价值观明显冲突的行为；学区制度是应当及时中止并积极推动废除的壁垒性制度。正如罗朝猛、胡劲松在研究文章中所言：“从深层次来看，非户籍常住人口子女的受教育问题反映了社会转型时期二元经济结构解体与二元社会结构、教育结构调整的滞后性之间的矛盾。”[4]

以学区制度为代表的壁垒性制度只是现行壁垒性制度的冰山一角，当前在我国地方层面存在的壁垒性制度已经造成我国城乡之间、东西部之间发展差距难以缩小的严重现实性问题。如果仍在观念层面上强调公共资源差异化、商品化，仍在制度层面上人为制造保护性、排他性的壁垒政策，那么必将进一步造成我国社会主义建设步入泥沼、全面深化改革难以切实推进以及必将进一步拉大城乡之间、东西部之间的发展差距，并对我国社会环境构成潜在的不稳定因素。

因此，针对切实保障非户籍常住人口权利的措施问题，本文认为其根本在于要将附加于房屋产权之上的公共福利，转移到房屋实际居住人一侧。简而言之，即“租售同权”。主要原因如下：第一，“租售同权”符合交易逻辑，通过付给房租的形式获得房屋的使用权，对于实际居住人而言也应当同时获得相应的公共福利。第二，“租售同权”可以有效遏制“炒房现象”，实现“房屋是用来居住”的本质属性。第三，“租售同权”有利于促进公共资源的合理分配，有利于保障非户籍常住人口权利，促进社会平等。第四，“租售同权”可以在一定程度上缓解当前的房地产业相对供给不足现象，对于调控房地产价格具有一定的现实意义。

其次，基层群众性自治组织方面。第一，仍需加强对基层群众性自治组织工作人员的教育培训，并着重针对服务性意识和具体的服务性工作方法进行培养和培训。在日常工作方面要充分发挥职能行使的主动性、积极性，针对社区内非户籍常住人口要主动联系、主动开展相关工作，了解并解决社区内非户籍常住人口面临的生活问题，切实维护非户籍常住人口的切身利益，促使其更进一步融入社区社会环境，真正成为社区的一份子，从而推动和谐社区创建工作的有序开展。第二，基层群众性自治组织应当积极开展本区域内非户籍常住人口的组织加入工作，切实保障区域内非户籍常住人口与户籍常住人口享有平等权利，并做到在具体工作层面的一视同仁。

再次，在心理认同方面。第一，非户籍常住人口要做到入乡随俗，主动了解并学习当地民俗习惯、积极适应当地生活方式，尽早融入当地社会环境，为自身及家人在异地的长期居住和工作创造和谐稳定的生活环境，为自身及家人权利得到保障创造有利条件。第二，当地户籍常住人口应当树立包容开放的思想观念，主动接纳非户籍常住人口，不侵犯非户籍常住人口权利，并为其融入本地的社会环境和文化氛围提供一定的必要帮助。

最后，在社会环境层面。应当顺应改革开放四十年以来，包容开放的时代发展潮流，主动扬弃保守、排外、对立的落后观念，积极树立平等、和谐、统一的符合时代发展需要的新观念，从而创建符合社会主义核心价值观要求的文明、和谐、友善的社会环境，为切实保障非户籍常住人口的权利、改善非户籍常住人口的弱势地位创造有利的社会环境条件。

综上所述，解决非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题的根本在于切实保障非户籍常住人口权利，而保障非户籍常住人口权利的核心又在于保障公共资源分配的公平性。首先，当前我国的公共资源配置，表现出集中于经济发达城市的配置不均现象。其次，受壁垒性政策的影响，我国的公共资源配置具体呈现出与房屋产权绑定的实际发展态势。因此，当前的我国的公共资源配置存在进一步差异化的潜在发展趋势。而这一潜在发展趋势，又直接关系到非户籍常住人口的权利保障问题。最终，围绕公共资源的分配，诸多问题构成了一个充满矛盾的闭环。针对此问题链的解决，本文认为其关键在于宏观层面应加强国家的政策引导，从制度层面确保公共资源的公平分配。微观层面应积极推广实施“租售同权”，与此同时针对长期空置的房屋征收房产空置税，促进房屋出租行业的规范化发展，缓解房地产业相对供给不足现象。确保公共资源分配的公平性是保障非户籍常住人口权利的核心，而保障非户籍常住人口权利又是解决非户籍常住人口脱离基层群众性组织问题的根本；这也正是本文针对问题提出的具体实践策略的逻辑基础。

（二） 完善基层民主参与平台，营造基层民主自治氛围

基层群众性自治实践的主体是人民群众，人民群众依照基层群众自治制度以及相关法律法规，进行基层群众性自治实践的唯一合法渠道是基层群众性自治组织。因此，对于基层群众性自治实践的深入开展和切实保障非户籍常住人口权利，基层群众性自治组织建设的重要性不言而喻。而在基层群众性自治组织建设的过程中，民主参与平台的完善和民主氛围的营造则是创建开明的民主环境的关键因素，也是推动基层群众性自治实践发展的不可或缺的社会环境基础，更是切实解决非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题的重要策略。

1.完善基层民主参与平台的具体实践策略如下：

首先，在制度建设层面，应当制定民主参与的具体办法。规定民主参与的具体内容，明确民主参与的具体范围，保障非户籍常住人口的相关权利，并保障民主参与渠道的畅通。

其次，在组织层面，基层群众性自治组织应当结合当地发展状况，在法律和制度的框架内，构建切实可行的民主参与平台，并根据当地实际发展状况需要，及时完善平台架构、创新平台发展模式。例如，成立社区议事厅、举办社区居民茶话会等民主建言献策平台和居民交流平台，以增进户籍人口和非户籍常住人口之间的关系，同时增进基层群众性自治组织与人民群众之间的联系。

再次，在平台实际运行方面，应当实施科学的管理方式、以服务性为基本的工作方针，并切实保障人民群众的主体地位和建言献策的准确传达，尤其是切实保障非户籍常住人口享有和户籍人口同等的权利。并且在民主参与平台内部建立反馈完善机制，为及时发现并处理平台运行中的产生的问题以及指明平台完善的发展方向，提供科学有效的内部机制保障。

最后，应当着重突出平台的“桥梁作用”，充分发挥主动联系人民群众、接受人民群众意见和建议、及时处理现实问题的民主参与平台价值，并促进非户籍常住人口和户籍人口之间的平等交流，为创建和谐稳定的基层社会环境做出实际贡献。

2.营造基层民主自治氛围的具体实践策略如下：

首先，在理论层面，要深入贯彻党对基层民主政治建设的政策方针，并运用科学的调查方法进行深入的实地调研，结合实际社会状况形成具有实际指导作用的制度化理论。

其次，在具体实施层面，应该结合当地文化特色、民俗特色以及当地人民群众的生产生活习惯，积极开展符合当地社会文化环境的民主建设活动，从而使民主自治氛围融入当地的社会文化环境，便于被当地的人民群众接受，进一步保障营造民主自治氛围的现实价值得以实现。

再次，在民主自治氛围的维护方面，要严格依照相关法律规定和制度要求开展工作，充分发挥人民群众的主体性作用，充分发挥内、外部相关组织的监督作用，对于破坏民主自治环境的个人和组织依法做出相应的处理，并对基层群众性自治组织的工作人员进行相关工作的教育培训。

最后，在民主自治氛围的营造和维护过程中，要始终坚持党的领导，坚持贯彻执行党的相关政策方针；并以相关法律和制度为准绳，严格依法开展营造和维护基层民主自治氛围的相关工作。从而为基层群众性自治实践的深入开展，以及切实解决非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题、切实保障非户籍常住人口权利，创建良好的社会主义基层民主自治环境。

综上所述，创建良好的社会主义基层民主自治环境主要涉及完善基层民主参与平台和营造基层民主自治氛围两个方面。这两个方面又涉及到制度与理论建设层面、组织层面、具体实施层面等具体层面，同时还涉及到具体实践时应当特别注意的方面等内容，尤其是切实保障非户籍常住人口权利方面的内容。通过，在这两个大方面以及具体的不同层面上，充分开展基层民主环境创建工作，为基层群众性自治实践的深入发展、以及非户籍常住人口权利的保障和非户籍常住人口脱离基层群众性自治组织问题的有效解决，创造有利的社会环境条件。