预见式行动视角下精准扶贫的机制优化*

邓永超

贫困是一个世界性难题，在中国，党的十九大强调到2020年农村贫困人口全部脱贫，脱贫攻坚时间紧、任务重，要更有效推进精准扶贫。精准扶贫是习近平总书记在湖南湘西考察时第一次提出来的，核心要义在于“扶真贫、真扶贫”，改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式(1)贾益民、张灯：《攻坚脱贫，决胜全面建成小康社会》，《学术研究》2018年第1期。。精准扶贫方略符合现阶段我国的国情。我国农村实施精准扶贫以来，减贫成效显著，从世界反贫困的动态性和精准扶贫的科学性看，中国农村反贫困成果的巩固及城市贫困的治理，其他国家反贫困都需借鉴精准扶贫的经验(2)王博、朱玉春：《改革开放40年中国农村反贫困经验总结——兼论精准扶贫的历史必然性和长期性》，《西北农林科技大学学报》2018年第6期。。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，脱贫攻坚取得决定性进展，为全球减贫事业贡献了中国智慧，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章，但形式主义、官僚主义等仍存在，打赢脱贫攻坚战，从指导思想上要坚持精准扶贫精准脱贫基本方略。然而，精准扶贫在实施中还存在一些不足，因此，亟需不断优化精准扶贫机制。

本文探索“预见式行动(Anticipatory Action)视角下如何优化精准扶贫机制”这一问题，先阐述研究进展，分析精准扶贫在实施中遭遇的困境及其成因，再提出“预见式行动”视角下精准扶贫机制优化的可行性与举措。

一、文献综述

国内外，贫困瞄准早就成为普遍性的实践和学术问题。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)指出，贫困瞄准机制都面临激励错误、信息失真、方法无效、污名化和社会歧视等挑战(3)Amartya Sen, “The Political Economy of Targeting”, World Bank, 1992, pp. 11-24.。我国称之为精准扶贫，是将贫困家庭和贫困人口作为主要扶持对象，而不能仅仅停留在扶持贫困县和贫困村的层面上，中国近年来减贫速度越来越快的事实说明，精准扶贫策略是成功的(4)汪三贵、曾小溪：《从区域扶贫开发到精准扶贫——改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策》，《农业经济问题》2018年第8期。。但从精准扶贫机制包括的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核这四个具体机制(5)贾益民、张灯：《攻坚脱贫,决胜全面建成小康社会》，《学术研究》2018年第1期。来看，存在不精准现象(6)赵晓峰：《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》，《西北农林科技大学学报》2018年第6期。，应从以下方面努力：第一，精准识别应提升有效性。扶贫部门提出按贫困人口规模分解贫困对象，使贫困指标有限而导致未能全部认定贫困者(7)唐丽霞、罗江月、李小云：《精准扶贫机制实施的政策和实践困境》，《贵州社会科学》2015年第5期。。识别易出现两种错误：一是弃真，即将真正贫困者排除在扶贫对象外；二是纳伪，即认定了非贫困者(8)黎攀、方迎风：《减贫政策的选择与比较分析研究》，《学术研究》2016年第2期。。第二，精准帮扶应提升长效性。要针对致贫原因进行帮扶(9)陈秋华、纪金雄：《乡村旅游精准扶贫实现路径研究》，《福建论坛》2016年第5期。，增强帮扶方法的长效性(10)周孟亮：《包容性增长、贫困与金融减贫模式创新》，《社会科学》2018年第4期。，提升贫困人口内在脱贫能力(11)刘解龙：《经济新常态中的精准扶贫理论与机制优化》，《湖南社会科学》2015年第9期。，干得好的帮扶责任人被提拔，干得不好的被召回，与驻村帮扶长期化的政策存在悖论(12)孔德斌：《嵌入式扶贫的悖论及反思》，《理论与改革》2018年第2期。。第三，精准管理应提升动态性。贫困人口点状分布、致贫原因复杂、返贫不确定，要建立更高效的精准扶贫动态管理机制(13)杜志雄、詹琳：《实施精准扶贫新战略的难题和破解之道》，《中国发展观察》2015年第8期。，但有些地方扶贫对象动态调整滞后(14)白描：《中国精准扶贫的实践与思考——中国精准扶贫进展与前瞻研讨会综述》，《中国农村经济》2018年第4期。。第四，精准考核应提升科学性。考核涉及面窄，指标、激励、数据收集等方面存在不足(15)白描：《中国精准扶贫的实践与思考——中国精准扶贫进展与前瞻研讨会综述》，《中国农村经济》2018年第4期。。考核参与度不大，未推进从下对上考核、第三方考核评估；考核结果与干部奖惩结合不紧密(16)张琦、万君：《考核机制助推贫困县如期脱贫》，《国家治理》2015年第38期。。

2014年以来，精准扶贫成为中国学术界研究的热点，对精准识别、精准帮扶、精准考核的研究较多，对精准管理的研究较少，定量研究较少，定性研究聚焦精准扶贫的主体、对象、方式、内涵、脱贫成效、困境及出路等，未来我国扶贫将以社会扶贫为主，引入社会资金实现精准帮扶将成为研究热点(17)邓永超：《精准扶贫机制的研究动态与发展趋势》，《时代农机》2018年第6期。。

就笔者目力所及，截至目前，国内外涉及预见式行动、扶贫二者的文献只有3篇。一篇调研广东省的扶贫，提出预见式行动“创新”精准扶贫机制的可行性与举措(18)邓永超、付强：《“预见式行动研究”创新精准扶贫机制的探索——以广东省为例》，《农村经济与科技》2018年第9期。，但未涉及精准扶贫的管理机制。另外2篇只运用预见式行动的某部分来探索扶贫的某方面：1篇运用预见式行动注重的预见未来“创新”精准扶贫的考核机制(19)邓永超：《“预见未来”创新精准扶贫考核机制的路径与方法》，《经济师》2018年第7期。；另1篇运用预见式行动的具体方法——“原因层次分析法”来优化社会工作对精神脱贫的介入(20)邓永超、庞日君：《原因层次分析法优化社会工作对精神脱贫的介入》，《社会工作》2016年第5期。。3篇论文都是笔者独著或为第1作者，都未把机制“优化”作为研究重点。本文的调研对象不限于广东省，侧重探索预见式行动如何“优化”精准扶贫的管理、识别、帮扶和考核机制，颇有理论与实践研究价值。

二、精准扶贫实践中遭遇的困境

笔者等在中国选取典型性的贫困地区，对扶贫干部、贫困者、非贫困的村民进行问卷调查和访谈，了解精准扶贫在实施中的具体情况。

调研发现，精准扶贫工作成效显著，极大地改善了贫困地区和贫困人口的生活，明显提高了当地的经济收入，许多贫困户稳定脱贫。81%的扶贫干部认为，激发贫困人口脱贫致富的内生动力“很有效”和“较有效”，82%的贫困者认为帮扶“很大”和“较大”地提高了自己的能力，对扶贫工作“很满意”和“较满意”的贫困人口达88%。但调研也发现，精准扶贫主要还遭遇以下困境，在脱贫攻坚的新时期，有必要进一步优化。

(一)精准识别“有效性”欠缺

国务院扶贫办等七部门联合印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，“精准识别”是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡。调研发现，贫困识别较为精准，但还存在一些不精准的现象，究其主要原因，64%的被调查对象认为是有些非贫困者虚报贫困，36%的人认为是有些贫困者不报。

(二)精准帮扶“长效性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，“精准帮扶”是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。但实践中，精准帮扶主要存在长效性欠缺的问题。调查显示，35%的被调查对象认为应更有针对性地根据致贫原因制定长效帮扶计划，42%认为帮扶计划实施的长效性欠缺，23%认为帮扶责任人因变动未能发挥长效作用。

(三)精准管理“动态性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，“精准管理”是对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立全国扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象的有进有出、动态管理，为扶贫开发工作提供决策支持。但实践中，精准管理主要存在动态性欠缺的问题。46%的被调查对象认为返贫未及时进入，41%认为初次致贫未及时进入，13%认为稳定脱贫者未及时退出。

(四)精准考核“科学性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，“精准考核”是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。但实践中，精准考核主要存在科学性欠缺的问题。对于问题的最突出原因，38%的被调查对象认为考核设计不切实际，27%认为考核实施参与度不大，35%认为考核结果与奖罚结合不紧密。

三、预见式行动视角下精准扶贫机制优化的可行性

“预见式行动”是一种面向未来的行动研究新范式，由伊纳亚图拉(S. Inayatullah)与史蒂文森(T. Stevenson)等创立，源自行动研究/行动学习与未来研究，旨在通过开发一种独特的质询未来的方式从而改变组织机构和社会(21)S. Inayatullah, “Anticipatory Action Learning: Theory and Practice”, Futures, 38(6), 2006, pp. 656-666.。鲍勃·迪克(Bob Dick)(22)Bob Dick, “Action Research Literature 2004-2006: Themes and Trends”, Action Research, 4, 2006, pp. 439-458.、丹尼斯·李斯特(Dennis List)(23)Dennis List, “Action Research Cycles for Multiple Futures Perspectives”, Futures, 38, 2006, pp. 673-684.和弗雷德里克·特伊(Frederick Teye)(24)Frederick Teye, “A Conceptual Model for Collaboration-Based Farm Management Information Systems”, Master’s Degree, Helsinki Metropolia University of Applied Sciences, 9th May, 2011.等学者把预见式行动研究(Anticipatory Action Research，AAR)和预见式行动学习(Anticipatory Action Learning，AAL)等同使用，笔者的博士同学及导师的相关研究指出，“预见式行动研究，也常被称为预见式行动学习”(25)蔡泽俊、左璜、黄甫全：《预见式行动研究：一种面向未来的行动研究新范式》，《电化教育研究》2012年第2期。，本文统称为“预见式行动”。预见式行动在国外机制优化、管理调控等领域高效运用，强调行动者(实践工作者)与研究者(理论工作者)形成共同体，制订极具预见性的计划，边实践、边研究、边改进，拥有典型性研究方法“原因层次分析法(Causal Layered Analysis)”和“对话未来法(Conversations about the Future)”，注重循环行动和多方协同，能创新精准扶贫机制(26)邓永超、付强：《“预见式行动研究”创新精准扶贫机制的探索——以广东省为例》，《农村经济与科技》2018年第9期。，非常适合精准扶贫基于优化从而走出上述困境。

(一)基于“原因层次分析法”促进“有效识别”可行

精准识别有效性欠缺，有主客观原因。客观上，家庭经济收入涵盖财产性、经营性、工资性等收入，范围广，测算缺乏公认标准(27)赵晓峰：《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》，《西北农林科技大学学报》2018年第6期。，有些部门没落实好抽检核查。主观上，有人存在占便宜思想，虚报贫困；有人存在面子心理，认为贫困丢脸，不申报。预见式行动拥有原因层次分析法，其既能反思客观不足，还能独特地触及一般分析法难抵达的世界观和心理层反思主观不足，具体为：第一，思想的逻辑支点隐匿且富有逻辑强制性，制约思维和行为按既定路径展开。唯有深入世界观，解构制约思维和行为的逻辑支点，重构更合理的支点，新思维和行为才生效。原因层次分析法能触及并转变逻辑支点。第二，制约思维和行为的既包括有意识的思想，还包括无意识的心理等。但无意识连自己都难察觉，须凭借艺术等隐喻，才能被感知并调控。原因层次分析法能彻底消解不良心理等(28)邓永超、黄甫全：《原因层次分析法：预见式行动研究的有效方法》，《电化教育研究》2014年第6期。。预见式行动基于原因层次分析法，既能改变客观上的不足，还能改变主观上的占便宜、爱面子等思想和心理，从而使促进“有效识别”可行。

(二)基于“对话未来法”促进“长效帮扶”可行

精准帮扶长效性欠缺，是由于缺乏预见性和主动性。《礼记·中庸》曰：凡事预则立，不预则废。有些帮扶者没有深入了解扶贫对象的需求，没有根据社会和贫困者的发展趋势针对致贫原因制定长效帮扶计划；没有预见到帮扶计划实施过程中可能出现的问题，没有预见到帮扶措施实施的效应，在实施帮扶的过程中没有根据实际调整计划。有些扶贫政策缺乏后续配套措施，实施的长效性不够。有些地方脱贫了，驻村工作队撤退后，原来运营好的扶贫项目因没人跟进就荒废了。有些贫困者缺乏脱贫的志气和能力，勤劳致富的主动性不够(29)周望、遆俐君：《精准扶贫的现实困境及路径选择——对山西部分国家级贫困县的调查分析》，《学习论坛》2018年第2期。。预见式行动拥有对话未来法，其能促进不同群体、不同个体面向未来凭借“对话”更充分地发挥主动性，在协商中达成富有预见性的共识。预见式行动基于对话未来法，更利于扶贫的利益相关者在“对话”中发挥主动性，能使帮扶责任人更长效发挥作用，能更好地吸纳过去和现在扶贫的经验及教训，更长远地规划未来的扶贫，更利于提高精准帮扶计划制定和实施的长效性，从而使促进“长效帮扶”可行。

(三)基于“循环行动”促进“动态管理”可行

精准管理动态性欠缺，是由于全方位、全过程监测扶贫对象不及时。随着贫困村的脱贫，越来越多的贫困户不在贫困村，而是“插花式”分布在更广大的农村地区(30)赵晓峰：《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》，《西北农林科技大学学报》2018年第6期。，加大了动态管理的难度。有些地方信息化水平低，多个部门的信息没能很好地共享，因此难以及时全方位、全过程地监测。预见式行动注重“循环行动”，是一个反复质询、创造、再质询的反思性过程(31)邓永超、黄甫全：《原因层次分析法：预见式行动研究的有效方法》，《电化教育研究》2014年第6期。，包含反思过去、预见未来、实施行动、考查改进、再次反思过去、再次预见未来(32)邓永超、赵红军、许梦阳：《预见式行动研究优化社会工作对在押服刑人员子女扶困的介入》,《广州市公安管理干部学院学报》2016年第4期。等双向可逆的环节，特别适合采用反思-预见-行动-考查-再次反思-再次预见等流程循环地优化实际工作。预见式行动基于循环行动，能促使多元扶贫主体始终协同对扶贫行动进行研究，在研究中及时反思和完善行动，能在双向可逆的“动态过程”中实时反映帮扶情况，从而使促进“动态管理”可行。

(四)基于“多方协同”促进“科学考核”可行

精准考核科学性欠缺，是由于涉及多个主体，难协同。因为各地情况各异，考核不宜一刀切，一些考核设计者与实践者协作不够，设计不切实际(33)周望、遆俐君：《精准扶贫的现实困境及路径选择——对山西部分国家级贫困县的调查分析》，《学习论坛》2018年第2期。；考核参与的主体不够，贫困人口的参与、第三方考核评估等目前较缺乏(34)万君、张琦：《制度设计及影响:贫困县考核机制效果评估——基于贵州省的实证研究》，《贵州社会科学》2016年第2期。；激励政策较含糊，缺乏可操作性，考核结果与奖罚挂钩不紧(35)王卓、罗江月：《扶贫治理视野下“驻村第一书记”研究》，《农村经济》2018年第2期。。预见式行动注重“多方协同”，强调尽可能广泛地吸纳多个利益相关者协同参与，在“行动”(实践工作)与“研究”(理论探究)整合的过程中达成共识，全面考虑多元因素，从而优化工作。预见式行动基于多方协同，能尽量广泛地吸纳扶贫办人员、驻村干部、乡(镇、村)干部、贫困者等利益相关者参与考核，形成在“行动”中“研究”、在“研究”中“行动”的考核共同体，促进考核者在与扶贫实践者“协同”的过程中更了解实践，使考核设计更切合实际，将考核结果与奖罚更紧密结合，从而使促进“科学考核”可行。

综上所述，精准扶贫遭遇“识别有效性欠缺”困境，是由于客观上制度未落实，主观上受消极思想和心理影响；遭遇“帮扶长效性欠缺”困境，是由于缺乏预见性和主动性；遭遇“管理动态性欠缺”困境，是由于全方位、全过程监测扶贫对象不及时；遭遇“考核科学性欠缺”困境，是由于涉及的多个主体协作不够。预见式行动注重反思不足，注重长远规划未来并制订长效措施，注重根据实际动态调整对策，注重多个主体协同，分别能促进有效识别、长效帮扶、动态管理和科学考核。

四、预见式行动视角下精准扶贫机制优化的举措

预见式行动是一个整合性的理论，可以基于层次分析、对话未来、循环行动和多方协同，分别侧重优化精准扶贫的识别、帮扶、管理和考核这四个具体机制。当然，在实践过程中，不局限于以下基本方式，应根据实际情况调整。

(一)优化“精准识别”机制

从多个层次分析和反思不足，侧重优化精准扶贫的识别机制。不仅反思和改进客观不足，还深入难以触及的世界观和心理层消解不良思想和心理，落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》有关“剔除不合条件的人口，及时纳入符合条件但遗漏在外的贫困人口和返贫人口”的要求。《国家人口发展规划(2016-2030年)》提出，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困、由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。综合经济实力强的地区可识别相对贫困人口，为2020年后中国重点缓解相对贫困积累经验。

为突破“精准识别有效性欠缺”困境，可从以下两方面入手：第一，预防非贫困者虚报。客观上加强抽检核查，加大对不作为等的惩戒力度，将虚报贫困者列入失信人员名单，情节严重、影响恶劣的，运用公益诉讼等手段依法严厉惩治。村干部和村民是最了解村里情况的，扶贫干部要多找他们了解情况，充分发挥他们在精准识别中的作用。贫困户的收入测算规定统一标准。在保密前提下可以让扶贫干部直接查询申请者的房产、车辆等数据，以便精准识别。积极营造自力更生、劳动光荣的风气，消解虚报者主观上的占便宜思想。第二，预防贫困者不报。客观上，依法保护好申报贫困者的隐私，公开时去标识化处理，在村委会等恰当的范围公示公告。另外，可以通过暗示和鼓励来消解贫困者主观上的爱面子心理等。

(二)优化“精准帮扶”机制

使扶贫的多个主体“对话未来”，以侧重优化精准扶贫的帮扶机制。帮扶责任人、村干部和各层级扶贫办人员等多元帮扶者，在面向未来“对话”的过程中充分发挥主动性，逐村逐户摸清致贫原因，结合社会和贫困者的发展趋势和需求等，制定长效帮扶计划并高效实施。决策者、实践者、研究者等“对话”形成共同体，在实施长效帮扶计划的过程中边研究、边改进，确保计划实施的长效性。

为突破“精准帮扶长效性欠缺”困境，要不断改进帮扶方式。利用好中国社会扶贫网、各地的社会扶贫信息平台等，促进扶贫对象的需求与社会的扶贫资源、帮扶意愿等对接。促进农业供给侧结构性改革，培育农村发展新动能。落实国务院扶贫办等13部门发布的《关于开展扶贫扶志行动的意见》，加强扶志教育、技能培训和典型示范，采取以奖代补、以工代赈等方式激发贫困者脱贫的主动性，提升其可持续发展能力。加大产业帮扶力度，帮助贫困户个体和村集体发展特色产业，发挥村集体领头羊的作用。加强扶贫政策的后续配套，脱贫后驻村工作队撤退了，由当地政府负责跟进项目。还应避免帮扶责任人因变动未长效发挥作用，要求单位派出优秀干部驻村，以免不胜任召回影响长效作用发挥。若提拔优秀者应让其干满预定的驻村期，可中途提拔让其继续驻村。

(三)优化“精准管理”机制

应用预见式行动注重的“循环行动”，侧重优化精准扶贫的管理机制。预见式行动一般进行两轮以上，每一轮包含反思过去、预见未来、实施行动、考查改进等环节。“反思过去”环节主要反思精准扶贫存在的不足及成因，“预见未来”环节主要预见个人和社会的发展趋势等，“实施行动”环节所实施的“行动”既包括精准扶贫行动，也包括对其开展的研究。“考查改进”环节主要考核精准识别、帮扶和管理等的成效并不断改进精准扶贫。每一轮预见式行动的各环节是双向可逆、循环进行的。

为突破“精准管理动态性欠缺”困境，对贫困者实施全方位和全过程监测。落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》强调的“完善动态管理机制”等要求，提高信息化水平，强化扶贫开发大数据平台共享使用，建立脱贫成效巩固提升监测机制，实时反映扶贫情况，实现脱贫即出、返贫即入。在循环行动的扶贫过程中要不断完善贫困退出标准和程序，对于贫困退出者，摘帽不摘政策，尤其对于主动退出的脱贫者，可以实行相应奖励。针对扶贫对象的建档立卡和信息管理要实用简明、方便操作。

(四)优化“精准考核”机制

扶贫过程中做到“多方协同”，以侧重优化精准扶贫的考核机制。精准考核是对贫困户和贫困村识别、帮扶和管理等实施考核。精准识别、帮扶和管理相辅相成，需要整体入手、协同改进。我国构建了省市县乡村五级层层落实扶贫责任的格局，需要多层级扶贫实践者与考核者、研究者等协同，对贫困进行“整体性治理”。

为突破“精准考核科学性欠缺”困境，基于“多方协同”，要尽量多地纳入利益相关者形成考核共同体，提高考核参与度，采用实地查看、听取汇报、查阅资料等多种方式核查，引入第三方考核，促进贫困人口参与，实行自上而下与自下而上考核相结合；要促进考核者与实践者等多方协作，使考核设计更切合实际，通过考核促进精准识别、精准帮扶和精准管理等；要推进考核部门与驻村干部派出单位等协同，提高奖惩的操作性，考核结果与干部荣誉、物质奖励和职务晋升等挂钩。对扶贫成效显著的，优先提拔使用，对扶贫成效不明显的，督促整改落实。中央纪委从2018年到2020年持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，要利用好这一契机。同时，贯彻2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》有关“进一步压实脱贫攻坚责任，落实最严格的考核评估，精准问责问效”等要求。

总之，精准扶贫遭遇困境有必要予以优化。“预见式行动”能够优化精准扶贫机制。基于预见式行动拥有的“原因层次分析法”和“对话未来法”，分别促进精准扶贫的“有效识别”和“长效帮扶”；基于其注重的“循环行动”和“多方协同”，分别促进“动态管理”和“科学考核”。预见式行动强调不拘泥于固有模式，强调联系实际边行动、边研究、边改进。在实践过程中，要因地制宜、因人施策，创造性地运用预见式行动来优化精准扶贫机制。