预见式行动视角下精准扶贫的机制优化*

2019-12-13 08:21邓永超
社会科学 2019年8期
关键词:贫困者精准考核

邓永超

贫困是一个世界性难题,在中国,党的十九大强调到2020年农村贫困人口全部脱贫,脱贫攻坚时间紧、任务重,要更有效推进精准扶贫。精准扶贫是习近平总书记在湖南湘西考察时第一次提出来的,核心要义在于“扶真贫、真扶贫”,改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式(1)贾益民、张灯:《攻坚脱贫,决胜全面建成小康社会》,《学术研究》2018年第1期。。精准扶贫方略符合现阶段我国的国情。我国农村实施精准扶贫以来,减贫成效显著,从世界反贫困的动态性和精准扶贫的科学性看,中国农村反贫困成果的巩固及城市贫困的治理,其他国家反贫困都需借鉴精准扶贫的经验(2)王博、朱玉春:《改革开放40年中国农村反贫困经验总结——兼论精准扶贫的历史必然性和长期性》,《西北农林科技大学学报》2018年第6期。。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出,脱贫攻坚取得决定性进展,为全球减贫事业贡献了中国智慧,谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章,但形式主义、官僚主义等仍存在,打赢脱贫攻坚战,从指导思想上要坚持精准扶贫精准脱贫基本方略。然而,精准扶贫在实施中还存在一些不足,因此,亟需不断优化精准扶贫机制。

本文探索“预见式行动(Anticipatory Action)视角下如何优化精准扶贫机制”这一问题,先阐述研究进展,分析精准扶贫在实施中遭遇的困境及其成因,再提出“预见式行动”视角下精准扶贫机制优化的可行性与举措。

一、文献综述

国内外,贫困瞄准早就成为普遍性的实践和学术问题。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)指出,贫困瞄准机制都面临激励错误、信息失真、方法无效、污名化和社会歧视等挑战(3)Amartya Sen, “The Political Economy of Targeting”, World Bank, 1992, pp. 11-24.。我国称之为精准扶贫,是将贫困家庭和贫困人口作为主要扶持对象,而不能仅仅停留在扶持贫困县和贫困村的层面上,中国近年来减贫速度越来越快的事实说明,精准扶贫策略是成功的(4)汪三贵、曾小溪:《从区域扶贫开发到精准扶贫——改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策》,《农业经济问题》2018年第8期。。但从精准扶贫机制包括的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核这四个具体机制(5)贾益民、张灯:《攻坚脱贫,决胜全面建成小康社会》,《学术研究》2018年第1期。来看,存在不精准现象(6)赵晓峰:《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》,《西北农林科技大学学报》2018年第6期。,应从以下方面努力:第一,精准识别应提升有效性。扶贫部门提出按贫困人口规模分解贫困对象,使贫困指标有限而导致未能全部认定贫困者(7)唐丽霞、罗江月、李小云:《精准扶贫机制实施的政策和实践困境》,《贵州社会科学》2015年第5期。。识别易出现两种错误:一是弃真,即将真正贫困者排除在扶贫对象外;二是纳伪,即认定了非贫困者(8)黎攀、方迎风:《减贫政策的选择与比较分析研究》,《学术研究》2016年第2期。。第二,精准帮扶应提升长效性。要针对致贫原因进行帮扶(9)陈秋华、纪金雄:《乡村旅游精准扶贫实现路径研究》,《福建论坛》2016年第5期。,增强帮扶方法的长效性(10)周孟亮:《包容性增长、贫困与金融减贫模式创新》,《社会科学》2018年第4期。,提升贫困人口内在脱贫能力(11)刘解龙:《经济新常态中的精准扶贫理论与机制优化》,《湖南社会科学》2015年第9期。,干得好的帮扶责任人被提拔,干得不好的被召回,与驻村帮扶长期化的政策存在悖论(12)孔德斌:《嵌入式扶贫的悖论及反思》,《理论与改革》2018年第2期。。第三,精准管理应提升动态性。贫困人口点状分布、致贫原因复杂、返贫不确定,要建立更高效的精准扶贫动态管理机制(13)杜志雄、詹琳:《实施精准扶贫新战略的难题和破解之道》,《中国发展观察》2015年第8期。,但有些地方扶贫对象动态调整滞后(14)白描:《中国精准扶贫的实践与思考——中国精准扶贫进展与前瞻研讨会综述》,《中国农村经济》2018年第4期。。第四,精准考核应提升科学性。考核涉及面窄,指标、激励、数据收集等方面存在不足(15)白描:《中国精准扶贫的实践与思考——中国精准扶贫进展与前瞻研讨会综述》,《中国农村经济》2018年第4期。。考核参与度不大,未推进从下对上考核、第三方考核评估;考核结果与干部奖惩结合不紧密(16)张琦、万君:《考核机制助推贫困县如期脱贫》,《国家治理》2015年第38期。。

2014年以来,精准扶贫成为中国学术界研究的热点,对精准识别、精准帮扶、精准考核的研究较多,对精准管理的研究较少,定量研究较少,定性研究聚焦精准扶贫的主体、对象、方式、内涵、脱贫成效、困境及出路等,未来我国扶贫将以社会扶贫为主,引入社会资金实现精准帮扶将成为研究热点(17)邓永超:《精准扶贫机制的研究动态与发展趋势》,《时代农机》2018年第6期。。

就笔者目力所及,截至目前,国内外涉及预见式行动、扶贫二者的文献只有3篇。一篇调研广东省的扶贫,提出预见式行动“创新”精准扶贫机制的可行性与举措(18)邓永超、付强:《“预见式行动研究”创新精准扶贫机制的探索——以广东省为例》,《农村经济与科技》2018年第9期。,但未涉及精准扶贫的管理机制。另外2篇只运用预见式行动的某部分来探索扶贫的某方面:1篇运用预见式行动注重的预见未来“创新”精准扶贫的考核机制(19)邓永超:《“预见未来”创新精准扶贫考核机制的路径与方法》,《经济师》2018年第7期。;另1篇运用预见式行动的具体方法——“原因层次分析法”来优化社会工作对精神脱贫的介入(20)邓永超、庞日君:《原因层次分析法优化社会工作对精神脱贫的介入》,《社会工作》2016年第5期。。3篇论文都是笔者独著或为第1作者,都未把机制“优化”作为研究重点。本文的调研对象不限于广东省,侧重探索预见式行动如何“优化”精准扶贫的管理、识别、帮扶和考核机制,颇有理论与实践研究价值。

二、精准扶贫实践中遭遇的困境

笔者等在中国选取典型性的贫困地区,对扶贫干部、贫困者、非贫困的村民进行问卷调查和访谈,了解精准扶贫在实施中的具体情况。

调研发现,精准扶贫工作成效显著,极大地改善了贫困地区和贫困人口的生活,明显提高了当地的经济收入,许多贫困户稳定脱贫。81%的扶贫干部认为,激发贫困人口脱贫致富的内生动力“很有效”和“较有效”,82%的贫困者认为帮扶“很大”和“较大”地提高了自己的能力,对扶贫工作“很满意”和“较满意”的贫困人口达88%。但调研也发现,精准扶贫主要还遭遇以下困境,在脱贫攻坚的新时期,有必要进一步优化。

(一)精准识别“有效性”欠缺

国务院扶贫办等七部门联合印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出,“精准识别”是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤,将贫困户和贫困村有效识别出来,并建档立卡。调研发现,贫困识别较为精准,但还存在一些不精准的现象,究其主要原因,64%的被调查对象认为是有些非贫困者虚报贫困,36%的人认为是有些贫困者不报。

(二)精准帮扶“长效性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出,“精准帮扶”是对识别出来的贫困户和贫困村,深入分析致贫原因,落实帮扶责任人,逐村逐户制定帮扶计划,集中力量予以扶持。但实践中,精准帮扶主要存在长效性欠缺的问题。调查显示,35%的被调查对象认为应更有针对性地根据致贫原因制定长效帮扶计划,42%认为帮扶计划实施的长效性欠缺,23%认为帮扶责任人因变动未能发挥长效作用。

(三)精准管理“动态性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出,“精准管理”是对扶贫对象进行全方位、全过程的监测,建立全国扶贫信息网络系统,实时反映帮扶情况,实现扶贫对象的有进有出、动态管理,为扶贫开发工作提供决策支持。但实践中,精准管理主要存在动态性欠缺的问题。46%的被调查对象认为返贫未及时进入,41%认为初次致贫未及时进入,13%认为稳定脱贫者未及时退出。

(四)精准考核“科学性”欠缺

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出,“精准考核”是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效,以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核,奖优罚劣,保证各项扶贫政策落到实处。但实践中,精准考核主要存在科学性欠缺的问题。对于问题的最突出原因,38%的被调查对象认为考核设计不切实际,27%认为考核实施参与度不大,35%认为考核结果与奖罚结合不紧密。

三、预见式行动视角下精准扶贫机制优化的可行性

“预见式行动”是一种面向未来的行动研究新范式,由伊纳亚图拉(S. Inayatullah)与史蒂文森(T. Stevenson)等创立,源自行动研究/行动学习与未来研究,旨在通过开发一种独特的质询未来的方式从而改变组织机构和社会(21)S. Inayatullah, “Anticipatory Action Learning: Theory and Practice”, Futures, 38(6), 2006, pp. 656-666.。鲍勃·迪克(Bob Dick)(22)Bob Dick, “Action Research Literature 2004-2006: Themes and Trends”, Action Research, 4, 2006, pp. 439-458.、丹尼斯·李斯特(Dennis List)(23)Dennis List, “Action Research Cycles for Multiple Futures Perspectives”, Futures, 38, 2006, pp. 673-684.和弗雷德里克·特伊(Frederick Teye)(24)Frederick Teye, “A Conceptual Model for Collaboration-Based Farm Management Information Systems”, Master’s Degree, Helsinki Metropolia University of Applied Sciences, 9th May, 2011.等学者把预见式行动研究(Anticipatory Action Research,AAR)和预见式行动学习(Anticipatory Action Learning,AAL)等同使用,笔者的博士同学及导师的相关研究指出,“预见式行动研究,也常被称为预见式行动学习”(25)蔡泽俊、左璜、黄甫全:《预见式行动研究:一种面向未来的行动研究新范式》,《电化教育研究》2012年第2期。,本文统称为“预见式行动”。预见式行动在国外机制优化、管理调控等领域高效运用,强调行动者(实践工作者)与研究者(理论工作者)形成共同体,制订极具预见性的计划,边实践、边研究、边改进,拥有典型性研究方法“原因层次分析法(Causal Layered Analysis)”和“对话未来法(Conversations about the Future)”,注重循环行动和多方协同,能创新精准扶贫机制(26)邓永超、付强:《“预见式行动研究”创新精准扶贫机制的探索——以广东省为例》,《农村经济与科技》2018年第9期。,非常适合精准扶贫基于优化从而走出上述困境。

(一)基于“原因层次分析法”促进“有效识别”可行

精准识别有效性欠缺,有主客观原因。客观上,家庭经济收入涵盖财产性、经营性、工资性等收入,范围广,测算缺乏公认标准(27)赵晓峰:《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》,《西北农林科技大学学报》2018年第6期。,有些部门没落实好抽检核查。主观上,有人存在占便宜思想,虚报贫困;有人存在面子心理,认为贫困丢脸,不申报。预见式行动拥有原因层次分析法,其既能反思客观不足,还能独特地触及一般分析法难抵达的世界观和心理层反思主观不足,具体为:第一,思想的逻辑支点隐匿且富有逻辑强制性,制约思维和行为按既定路径展开。唯有深入世界观,解构制约思维和行为的逻辑支点,重构更合理的支点,新思维和行为才生效。原因层次分析法能触及并转变逻辑支点。第二,制约思维和行为的既包括有意识的思想,还包括无意识的心理等。但无意识连自己都难察觉,须凭借艺术等隐喻,才能被感知并调控。原因层次分析法能彻底消解不良心理等(28)邓永超、黄甫全:《原因层次分析法:预见式行动研究的有效方法》,《电化教育研究》2014年第6期。。预见式行动基于原因层次分析法,既能改变客观上的不足,还能改变主观上的占便宜、爱面子等思想和心理,从而使促进“有效识别”可行。

(二)基于“对话未来法”促进“长效帮扶”可行

精准帮扶长效性欠缺,是由于缺乏预见性和主动性。《礼记·中庸》曰:凡事预则立,不预则废。有些帮扶者没有深入了解扶贫对象的需求,没有根据社会和贫困者的发展趋势针对致贫原因制定长效帮扶计划;没有预见到帮扶计划实施过程中可能出现的问题,没有预见到帮扶措施实施的效应,在实施帮扶的过程中没有根据实际调整计划。有些扶贫政策缺乏后续配套措施,实施的长效性不够。有些地方脱贫了,驻村工作队撤退后,原来运营好的扶贫项目因没人跟进就荒废了。有些贫困者缺乏脱贫的志气和能力,勤劳致富的主动性不够(29)周望、遆俐君:《精准扶贫的现实困境及路径选择——对山西部分国家级贫困县的调查分析》,《学习论坛》2018年第2期。。预见式行动拥有对话未来法,其能促进不同群体、不同个体面向未来凭借“对话”更充分地发挥主动性,在协商中达成富有预见性的共识。预见式行动基于对话未来法,更利于扶贫的利益相关者在“对话”中发挥主动性,能使帮扶责任人更长效发挥作用,能更好地吸纳过去和现在扶贫的经验及教训,更长远地规划未来的扶贫,更利于提高精准帮扶计划制定和实施的长效性,从而使促进“长效帮扶”可行。

(三)基于“循环行动”促进“动态管理”可行

精准管理动态性欠缺,是由于全方位、全过程监测扶贫对象不及时。随着贫困村的脱贫,越来越多的贫困户不在贫困村,而是“插花式”分布在更广大的农村地区(30)赵晓峰:《精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境》,《西北农林科技大学学报》2018年第6期。,加大了动态管理的难度。有些地方信息化水平低,多个部门的信息没能很好地共享,因此难以及时全方位、全过程地监测。预见式行动注重“循环行动”,是一个反复质询、创造、再质询的反思性过程(31)邓永超、黄甫全:《原因层次分析法:预见式行动研究的有效方法》,《电化教育研究》2014年第6期。,包含反思过去、预见未来、实施行动、考查改进、再次反思过去、再次预见未来(32)邓永超、赵红军、许梦阳:《预见式行动研究优化社会工作对在押服刑人员子女扶困的介入》,《广州市公安管理干部学院学报》2016年第4期。等双向可逆的环节,特别适合采用反思-预见-行动-考查-再次反思-再次预见等流程循环地优化实际工作。预见式行动基于循环行动,能促使多元扶贫主体始终协同对扶贫行动进行研究,在研究中及时反思和完善行动,能在双向可逆的“动态过程”中实时反映帮扶情况,从而使促进“动态管理”可行。

(四)基于“多方协同”促进“科学考核”可行

精准考核科学性欠缺,是由于涉及多个主体,难协同。因为各地情况各异,考核不宜一刀切,一些考核设计者与实践者协作不够,设计不切实际(33)周望、遆俐君:《精准扶贫的现实困境及路径选择——对山西部分国家级贫困县的调查分析》,《学习论坛》2018年第2期。;考核参与的主体不够,贫困人口的参与、第三方考核评估等目前较缺乏(34)万君、张琦:《制度设计及影响:贫困县考核机制效果评估——基于贵州省的实证研究》,《贵州社会科学》2016年第2期。;激励政策较含糊,缺乏可操作性,考核结果与奖罚挂钩不紧(35)王卓、罗江月:《扶贫治理视野下“驻村第一书记”研究》,《农村经济》2018年第2期。。预见式行动注重“多方协同”,强调尽可能广泛地吸纳多个利益相关者协同参与,在“行动”(实践工作)与“研究”(理论探究)整合的过程中达成共识,全面考虑多元因素,从而优化工作。预见式行动基于多方协同,能尽量广泛地吸纳扶贫办人员、驻村干部、乡(镇、村)干部、贫困者等利益相关者参与考核,形成在“行动”中“研究”、在“研究”中“行动”的考核共同体,促进考核者在与扶贫实践者“协同”的过程中更了解实践,使考核设计更切合实际,将考核结果与奖罚更紧密结合,从而使促进“科学考核”可行。

综上所述,精准扶贫遭遇“识别有效性欠缺”困境,是由于客观上制度未落实,主观上受消极思想和心理影响;遭遇“帮扶长效性欠缺”困境,是由于缺乏预见性和主动性;遭遇“管理动态性欠缺”困境,是由于全方位、全过程监测扶贫对象不及时;遭遇“考核科学性欠缺”困境,是由于涉及的多个主体协作不够。预见式行动注重反思不足,注重长远规划未来并制订长效措施,注重根据实际动态调整对策,注重多个主体协同,分别能促进有效识别、长效帮扶、动态管理和科学考核。

四、预见式行动视角下精准扶贫机制优化的举措

预见式行动是一个整合性的理论,可以基于层次分析、对话未来、循环行动和多方协同,分别侧重优化精准扶贫的识别、帮扶、管理和考核这四个具体机制。当然,在实践过程中,不局限于以下基本方式,应根据实际情况调整。

(一)优化“精准识别”机制

从多个层次分析和反思不足,侧重优化精准扶贫的识别机制。不仅反思和改进客观不足,还深入难以触及的世界观和心理层消解不良思想和心理,落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》有关“剔除不合条件的人口,及时纳入符合条件但遗漏在外的贫困人口和返贫人口”的要求。《国家人口发展规划(2016-2030年)》提出,推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困、由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。综合经济实力强的地区可识别相对贫困人口,为2020年后中国重点缓解相对贫困积累经验。

为突破“精准识别有效性欠缺”困境,可从以下两方面入手:第一,预防非贫困者虚报。客观上加强抽检核查,加大对不作为等的惩戒力度,将虚报贫困者列入失信人员名单,情节严重、影响恶劣的,运用公益诉讼等手段依法严厉惩治。村干部和村民是最了解村里情况的,扶贫干部要多找他们了解情况,充分发挥他们在精准识别中的作用。贫困户的收入测算规定统一标准。在保密前提下可以让扶贫干部直接查询申请者的房产、车辆等数据,以便精准识别。积极营造自力更生、劳动光荣的风气,消解虚报者主观上的占便宜思想。第二,预防贫困者不报。客观上,依法保护好申报贫困者的隐私,公开时去标识化处理,在村委会等恰当的范围公示公告。另外,可以通过暗示和鼓励来消解贫困者主观上的爱面子心理等。

(二)优化“精准帮扶”机制

使扶贫的多个主体“对话未来”,以侧重优化精准扶贫的帮扶机制。帮扶责任人、村干部和各层级扶贫办人员等多元帮扶者,在面向未来“对话”的过程中充分发挥主动性,逐村逐户摸清致贫原因,结合社会和贫困者的发展趋势和需求等,制定长效帮扶计划并高效实施。决策者、实践者、研究者等“对话”形成共同体,在实施长效帮扶计划的过程中边研究、边改进,确保计划实施的长效性。

为突破“精准帮扶长效性欠缺”困境,要不断改进帮扶方式。利用好中国社会扶贫网、各地的社会扶贫信息平台等,促进扶贫对象的需求与社会的扶贫资源、帮扶意愿等对接。促进农业供给侧结构性改革,培育农村发展新动能。落实国务院扶贫办等13部门发布的《关于开展扶贫扶志行动的意见》,加强扶志教育、技能培训和典型示范,采取以奖代补、以工代赈等方式激发贫困者脱贫的主动性,提升其可持续发展能力。加大产业帮扶力度,帮助贫困户个体和村集体发展特色产业,发挥村集体领头羊的作用。加强扶贫政策的后续配套,脱贫后驻村工作队撤退了,由当地政府负责跟进项目。还应避免帮扶责任人因变动未长效发挥作用,要求单位派出优秀干部驻村,以免不胜任召回影响长效作用发挥。若提拔优秀者应让其干满预定的驻村期,可中途提拔让其继续驻村。

(三)优化“精准管理”机制

应用预见式行动注重的“循环行动”,侧重优化精准扶贫的管理机制。预见式行动一般进行两轮以上,每一轮包含反思过去、预见未来、实施行动、考查改进等环节。“反思过去”环节主要反思精准扶贫存在的不足及成因,“预见未来”环节主要预见个人和社会的发展趋势等,“实施行动”环节所实施的“行动”既包括精准扶贫行动,也包括对其开展的研究。“考查改进”环节主要考核精准识别、帮扶和管理等的成效并不断改进精准扶贫。每一轮预见式行动的各环节是双向可逆、循环进行的。

为突破“精准管理动态性欠缺”困境,对贫困者实施全方位和全过程监测。落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》强调的“完善动态管理机制”等要求,提高信息化水平,强化扶贫开发大数据平台共享使用,建立脱贫成效巩固提升监测机制,实时反映扶贫情况,实现脱贫即出、返贫即入。在循环行动的扶贫过程中要不断完善贫困退出标准和程序,对于贫困退出者,摘帽不摘政策,尤其对于主动退出的脱贫者,可以实行相应奖励。针对扶贫对象的建档立卡和信息管理要实用简明、方便操作。

(四)优化“精准考核”机制

扶贫过程中做到“多方协同”,以侧重优化精准扶贫的考核机制。精准考核是对贫困户和贫困村识别、帮扶和管理等实施考核。精准识别、帮扶和管理相辅相成,需要整体入手、协同改进。我国构建了省市县乡村五级层层落实扶贫责任的格局,需要多层级扶贫实践者与考核者、研究者等协同,对贫困进行“整体性治理”。

为突破“精准考核科学性欠缺”困境,基于“多方协同”,要尽量多地纳入利益相关者形成考核共同体,提高考核参与度,采用实地查看、听取汇报、查阅资料等多种方式核查,引入第三方考核,促进贫困人口参与,实行自上而下与自下而上考核相结合;要促进考核者与实践者等多方协作,使考核设计更切合实际,通过考核促进精准识别、精准帮扶和精准管理等;要推进考核部门与驻村干部派出单位等协同,提高奖惩的操作性,考核结果与干部荣誉、物质奖励和职务晋升等挂钩。对扶贫成效显著的,优先提拔使用,对扶贫成效不明显的,督促整改落实。中央纪委从2018年到2020年持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,要利用好这一契机。同时,贯彻2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》有关“进一步压实脱贫攻坚责任,落实最严格的考核评估,精准问责问效”等要求。

总之,精准扶贫遭遇困境有必要予以优化。“预见式行动”能够优化精准扶贫机制。基于预见式行动拥有的“原因层次分析法”和“对话未来法”,分别促进精准扶贫的“有效识别”和“长效帮扶”;基于其注重的“循环行动”和“多方协同”,分别促进“动态管理”和“科学考核”。预见式行动强调不拘泥于固有模式,强调联系实际边行动、边研究、边改进。在实践过程中,要因地制宜、因人施策,创造性地运用预见式行动来优化精准扶贫机制。

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