我国保险协同治理的实践、问题与路径选择

高国生　王冉

摘   要：保险协同治理可以充分发挥保险治理的功能与价值，通过与政府部门主体的协同合作降低或者消除社会公众风险，使社会无限经济责任向有限经济责任转变，表现出更高的社会保障职能。但當前我国保险协同治理存在一系列问题：协同动力不足，过分依赖政府政策;保险资源分布不均，协同模式有待丰富;服务创新性匮乏，公共风险治理的广度与深度不足等。本文基于保险产业可以作为公共事业治理主体的理念，以系统理论为出发点，探究保险产业在公共事业领域内的协同治理可行性。通过对我国保险产业协同治理实践的研究，总结出保险协同治理发展的问题及阻碍，并从内部机制改革、升级与创新的角度提出了我国保险业进行创新协同治理发展的策略选择。

关键词：保险行业;协同治理;系统理论;制度设计

中图分类号：F840.2   文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）10-0079-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.10.011

一、引言

保险产业作为现代金融产业的重要组成部门，不仅是经济发展的助推器，同样还是社会发展的稳定器，尤其是在防范社会系统性风险以及保障民生等方面具有独特的作用与优势。当前，我国正处于供给侧结构性改革的攻坚阶段，社会性的、制度性的与系统性的风险不断累积，因此，保险业在保持社会安定、治理经济发展问题等方面的作用更加突出与明显。随着经济的发展以及社会的变迁，传统政府管理的非效率问题不断显现，而传统的科层式纵向管理概念也正在逐渐被协同式横向治理理念所取代。因此，保险业已经不再单单是政府管理社会、分担社会风险的一种方式和手段，而是成为社会管理的主体之一，通过协同的方式与政府等其他主体共同对社会进行治理，对公共风险进行分担、化解与治理。

二、文献综述

在相关的文献研究中发现，我国对保险业的社会协同管理研究主要包含两方面：一方面是保险业能否应用到公共风险治理领域，与政府一样作为社会管理主体;另一方面是如何将保险业高效地融入公共风险治理领域，并且在融入的过程中既要保证保险业的风险化解能力，也要保证保险业的营利性特征。在保险业能否应用到公共风险治理方面，魏华林（2008）从社会变迁视角出发，认为保险业随着技术的发展，例如互联网技术的发展将具有更多的管理属性，因此可以应用到公共风险管理领域。李诗源（2015）则从管理学角度给予否认，认为保险不具有社会管理职能，不能作为公共风险治理的主体，因此不能与政府进行协同治理。郑伟（2016）则从创新角度出发，认为保险可以通过创新的手段创造出更多社会管理职能，以保证现代化社会发展的治理需求。而经过制度与产品再创造与升级的保险产业则完全具备新的社会治理职能。同时，实证方面的研究也验证了保险产业在社会公共风险治理中的作用。例如，保险产业在经过社会风险化解与需求的双重推动下，不断进行创新，除了基本的保障性保险产品以外，还催生出了责任险和风险环境险等。谷明淑（2015）的实证研究表明，我国责任险的供给严重不足，社会需求与供给存在较大缺口，政府应当通过改善当前保险机制以增强责任险的供给。唐金成和阎石（2015）的实证研究也表明我国责任险供给严重不足，尤其是在涉及民生方面的责任险供给，例如食品安全。在确立了保险产业可以应用在公共风险治理领域之后，学者们开始探究如何通过机制创新将保险产业高效融入社会公众治理，和政府的治理职能形成互补。对此，胡晓毅等（2018）以我国医疗保险为例，提出了若干政策以达到保险的治理目标，包括：第一，优化基本医疗保险制度设计，如推进医疗保险制度一体化、控制和缩小基本医疗保险群体差异化待遇、重大疾病医疗费用的保障能力;第二，价格谈判机制;第三，科学化的管理。例如，精算化报告制度、智能监控体系及大数据分析等。李珍等（2015）借鉴了德国社会医疗保险治理体制机制，提出如何改善我国医疗保险治理体系，并更好地在政府治理和社会治理两个层面发挥作用，包括：建立只管不办的政府，实现管办分离，政府只负责执法和实施必要的监管措施，但是不干预其内部运营;创建利益新主体，构建平等透明的协商机制;鼓励大量第三方组织参与到医疗保险领域，为其发展提供更多科学依据。

国内学者的研究表明我国保险在公共风险治理方面的应用是有可能的，但在如何应用以及如何融入方面有所欠缺，大部分的文献是通过具体保险产业案例进行研究，缺乏广泛性与普遍性。因此，本文以整体视角出发，论证保险产业的公共风险治理与政府风险治理之间的关系，并基于协同创新理论探究推动我国保险产业在社会公共风险领域协同治理的发展路径。

三、保险协同治理依据及内在逻辑

（一）保险协同治理的理论基础

从系统论角度来看，保险及政府两个主体都属于整个社会系统内的两个独立子系统，保险与政府的协同治理实质是指社会大众这个大系统内的两个子系统整合过程。卢曼（1977）在其著作《Differentiation of Society》中曾经表明，随着社会化的分工不断加深，一个系统内的子系统将出现功能分化现象。如果想要让子系统进行整合，需要从整个社会大层面转移到子系统层面探索相应机制。这表明随着社会系统的复杂性不断加深，社会将不能确保各子系统能以相同的形式进行作用。而如果想要对不同子系统进行整合，需要将子系统作为其他子系统的内在环境，即以一种去中心化的方式进行整合，将社会整合机制由原来“垂直式”的高架构机制转变为“扁平化”的低平架构机制。对于保险协同治理而言，首要应当解决保险企业与政府部门之间的关系问题，消除传统政府“强一元主体”的治理理念，提升保险企业社会治理地位，开展保险企业和政府部门之间的平等治理模式。在协同治理过程中，如何协调政府及保险企业之间的利益问题方面，林越坚（2017）从博弈论角度对其进行了解释，通过列举“左右行博弈”“最小努力博弈”和“狩猎博弈”进行了阐释。其中，“左右行协调博弈”表明在有习惯或者约束的情况下，通过社会规范建立“反事实”的期望规范将有助于建立协同机制;“最小努力博弈”表明两个子系统会根据成本进行合作的努力水平，但是该努力水平的下限是由某个子系统的最低支付矩阵所决定，即效益越低的子系统建立协同机制的意愿越低;“狩猎博弈”表明虽然相互协同的子系统可以获得更多收益，但是二者之间存在较大风险，而风险主要承担方极易产生非协同合作行动，导致子系统协同失败。因此，在保险企业和政府部门的协同治理过程中，要注重二者的利益分配问题，重点解决保险企业和政府部门之间的行动冲突、收益冲突以及风险冲突。在子系统实现整合路径方面，卢曼提出了结构化整合方式，即通过各种手段和方式降低周边环境复杂性以实现子系统的协同发展。而在具体的实现手段和方法方面，卢曼还提出了由中心威权化向去中心化的转变，具体措施包括：命令、激励、商谈、耦合及共享，具体实现工具包括：法律法规、政府政策刺激、契约、公共化发展及外部去中心化等。

（二）保险协同治理的内在逻辑

保险治理涉及领域广泛，包括社会公众服务以及国家经济建设等方面，通过转移风险及风险补偿等措施，使得社会资源最优化分配，以解决社会发展失衡问题。而保险协同治理则是保险社会治理的进一步优化，是保险治理发展相对更高阶段，可以充分发挥保险治理的功能与价值，通过与政府部门主体的协同合作降低或者消除社会公众风险，使社会无限经济责任向有限经济责任转变，表现出更高的社会保障职能。此外，保险协同治理在协同合作的过程中应当表现出动态过程，当内外部环境及信息发生改变时，可以通过与其他主体互动形式以利益分配的方式进行调节，以应对周边环境的变化。综合而言，保险协同治理的特征应当包括两点：第一，保险协同治理是保险社会治理职能发展的较高级阶段，是现有的保险制度体系改革与升级的具体表现;第二，保险协同治理通过机制、体制的改变可以进行自发调节，当内外部环境条件发生改变时，会以螺旋上升式的结构进行自我修复、改良、平衡及适应。

社会稳定发展离不开多方主体的共同推进，保险虽然可以作为社会的“稳定器”和“推动器”，但是面对互联网信息不断普及和社会高速发展态势双重压力下，单独治理方式已然不适应社会发展需求。因此，保险与社会其他主体进行协同合作共同治理社会问题是社会发展的需求以及保险产业发展的必然趨势，其内在逻辑在于：第一，保险在国家经济、文化及政治建设方面具有重要稳定作用，对推动体制改革、化解民生风险并提供民生保障具有举足轻重的地位与作用。政府部门可以通过政府购买的形式与保险产业实现协同治理过程，并且可以有效实现公共服务决策、运行以及监督等环节的分离，最大化提高社会资源配置效率。第二，保险的社会保障能力突出，可以有效缓解政府压力。当前，我国经济发展迅速，人民生活水平显著提升，居民对健康服务需求不断增加。但是，随着我国人口老龄化问题不断加剧，社会保障资金不足的矛盾日益凸显。根据中国产业研究院发布的中国养老研究报告数据显示，我国仅养老一项社会保障资金缺口就已经达到万亿元人民币，再加上转制成本资金缺口数量将进一步增加。因此，仅依靠政府显然不切实际，需要发挥保险的社会保障职能，拓展社会保障覆盖面，减轻政府负担。第三，保险对公共风险防范更具有专业性和科学性。有关社会公共风险治理的产品及服务制定方面，保险企业会从风险评估、费率厘定、事故救援及理赔服务等各环节进行深入研究和调查，对公共风险防范不仅有数据支持，还有大量的应急事故处理能力，对于潜在的不确定风险防范能力更强，是社会稳定发展的必需品。第四，保险协同治理可以引导社会资金流向，有助于平稳经济，减少经济周期性震荡。由于保险的本质仍是金融，因此保险产业也是社会中重要的投资渠道。

四、我国保险业协同治理实践及存在的问题

随着社会经济的高速发展与变迁，社会公共风险也随之改变，其风险特征也在不断变动。德国学者贝克认为现代社会风险的起因是人为导致，并且在错综复杂的社会网络关系中，这种人为因素导致的公共风险极易造成社会制度的不安定与不稳定，进而可能会引发更大的灾害。同时，在互联网等技术创新下，社会信息和资源等要素的流动性更强，社会参与主体的互动性也更强，因此社会风险会随着要素的流动而流动，逐渐从私人风险转向公共风险。对此，现代化的社会风险将呈现以下趋势，即人为化风险、制度化风险以及公众化风险。在社会风险不断变迁与复杂化的背景下，显然仅依靠传统政府进行社会风险管理极不现实，需要多元主体以协同政府管理的形式对公共风险进行规避与治理。而保险产业作为市场化风险治理手段，相比于其他治理主体或者治理手段更具有技术性和专业性，是协同政府实现社会风险共同治理的重要载体之一。当前，我国正在积极探寻保险产业协同治理社会公共风险问题，各省市纷纷以政策、法规以及协议等模式对保险产品、服务以及资金提供等方面进行不断的创新，以探究更好的保险协同治理模式。

（一）我国保险业公共事业领域协同治理实践

当前，我国保险产业的治理能力已经得到中央政府认可，国家对保险业发展的重视程度不断加强，例如2014年8月出台了保险业新“国十条”，明确了保险业长期发展目标、任务与要求。2015年又对《保险法》进行了进一步修订，为保险业的健康、合规发展提供了指引。同时，为了更好地发挥保险业的社会公共风险治理能力，中央及地方政府在法规、规章及规范性文件等方面做出诸多重要指示，相关政策文件基本实现农业、交通、医疗、养老等领域全覆盖，为解决社会性问题提供了更多选择与保障。在法律、法规及政策的利好下，我国保险产业蓬勃发展。2018年我国共有160家保险机构，其中国有保险控股公司10家、寿险公司71家、财险公司60家、再保险公司8家及资产管理公司11家。在众多保险公司的共同努力下，通过保险产品创新、服务创新及资金使用创新等手段积极参与到社会公共风险治理活动当中，不仅可以有效降低社会公共风险，还为公共风险防范手段创新提供了丰富经验，典型的保险协同治理实践如表1所示。

（二）我国保险协同治理存在的问题

第一，协同动力不足，过分依赖政府政策。当前，我国保险业在社会风险治理方面仍处于劣势地位，政府与保险公司之间的协同作用缺乏制度化规范，无法最大限度发挥保险产业的风险治理能力。同时，政府在使用保险进行公共风险治理时，缺乏长效机制，只有问题发生时，才将保险引入该领域进行治理和规范，并没有发挥出保险的风险预防能力。而从保险企业行动来看，保险企业参与社会性和公共性风险防范的积极性不高，所提供的产品与服务大多来自政府行政力量的推动，市场与社会的积极性并没有完全调动，大多数时候采用的是由上到下的命令式行动，缺乏由下到上的反馈行动，难以实现真正的社会治理要求。此外，保险企业将业务重点更多地集中在交通及产业转移等大型项目，而对社会机制、体制改革等方面的支持力度不足，仍需改善。

第二，保险资源分布不均，协同模式有待丰富。由于保险产业的本质仍是金融，因此保险企业会将业务重点集中在经济发达地区，而经济欠发达地区的保险产业发展则相对缓慢。这就导致全国各省市的保险企业与政府部门的协同机制有所差异。同时，保险资源分布不均还将直接导致保险协同治理的效果不同，显然经济发达地区的保险协同治理效果好于经济欠发达地区，而随着社会与经济的进一步发展，二者之间的差异将越来越大，进而导致区域性的治理差异转变成全国性的治理差异，对社会稳定发展产生不利影响。虽然保险资源分布不均，但是保险资源丰富地区并没有发挥其资源优势，在保险协同治理方面缺乏创新，协同治理普遍采用协商模式，而该模式的劣势在于缺乏有效的规范性，其治理效果的好坏取决于保险企业的自觉性和自我约束力，即当前保险企业和政府之间缺乏规范性的机制与制度，其合理性、公正性与合法性有待解决。

第三，保险协同治理产品、服务创新性匮乏，公共风险治理的广度与深度不足。社会协同治理指保险企业与政府机构以协同合作的方式对全方位的社会潜在风险进行预防与治理。因此，对于保险企业而言，要想真正实现全方位的协同治理，首先要丰富社会性保险产品与服务。但是，从实际发展状况来看，有关社会性协同治理方面的产品与服务种类较少，保险企业对于该类型的保险产品创新积极性不足，大部分产品都是根据政府治理需要而量身定做，因此保险协同治理产品与服务的社会覆盖性不足。而在公共风险治理广度方面主要集中在收益较高的社会性保障与民生工程建设，存在应用范围窄小问题。在公共风险治理深度方面，普遍集中在城市居民及县一级等表层，而更进一步的乡、镇及村等行政区域的连接性不足，难以服务更多人群。

五、保险产业创新协同治理策略路径选择

随着近年来保险产业在公共风险领域的应用不断增多，保险产业的社会属性不仅仅局限在风险防范与后续的经济资源再分配领域，其社会公共领域治理属性正逐步显现，保险产业的社会协同治理能力正受到社会广泛肯定。然而，从协同治理的内涵来看，协同治理应当是政府出于对社会主体的保护、以社会自身的运作机制规律为核心，通过行政措施、法律法规及社会自我调节等手段形成政府与社会其他组织群体的协同关系。因此，当前我国保险产业发展机制、体制以及水平仍无法切实达到与政府进行协同治理的要求，需要从自身发展现状及规律出发，进行更深刻的改革、升级与创新，以更好地适应社会治理新角色，共建协同治理社会。具体保险产业创新协同治理策略选择路径示意图如图1所示。

（一）保险产业的价值理念创新

首先，保險产业应当聚焦个人保险，代替政府等行政部门角色，解决传统政府监管无法涉及的私人领域，以达到协同治理目标。同时，社会经济变化速度加快，社会各领域中的市场化转型需求不断增加，例如在养老、教育、科技创新等方面的体制改革与产业转型不断加快，保险产业也应当抓住社会转型机遇，将发展重点集中在转型加速领域，以满足市场的高需求。第二，转变当前保险产业经营理念，通过打造核心竞争力方式赢得市场。2017年底中国保费规模位列世界第二位，对全球保费收入贡献接近一半，充分表明我国保险产业发展迅猛。但是，从具体的险种构成来看，我国保险产业发展过度依赖政策，保险产品主要依赖财险中的车险及农业险等政策性保险产品，而利于社会发展和治理的保障性产品不足。保险企业的经营理念并没有根据市场需求进行专业化、技术化的细分，缺乏产业核心竞争力。因此，需要保险企业转变经营理念，通过技术化和专业化的发展理念创造出立足市场及服务市场的产品，切实提升保险产业的社会保障能力和治理能力。第三，坚持共济利他原则，回归保险本源。随着我国经济市场化的不断深入推动，社会各产业、各领域都在朝向市场化方向发展，保险产业也不例外。但是保险作为社会稳定发展的一种保障，应当强调其互助共济、利他主义等理念和价值取向，不能让个人经济利益主义占据主导地位，尤其是在医疗保险、养老保险等领域。因此，在保险产业追求协同治理的进路过程中，亟须促进保险产业回归制度初衷，从价值观念方面回归本源。

（二）优化保险制度设计，保证保险协同治理的公平与效率

首先，建立保险产业协同治理基金，解决保险资金缺失问题。保险产业在当前社会中仍属于边缘性产业，其最大的发展阻碍与问题在于资金的严重缺失，无论是涉及个人保险的资金还是社会公众保障的资金。因此，建议通过设立保险基金制度模式解决资金短缺问题。在个人保险方面，解决贫困人口的保险需求。在社会保障方面，消除政府经济负担，实现全民化、全社会化的保险发展模式。第二，统筹各级行政部门，建立统一的跨区域保险补偿机制。由于保险业的发展成熟度与地方经济发展息息相关，因此经济欠发达地区的保险资源较为匮乏，而经济发达地区的保险资源较为丰富。对此，建议以市级政府为单位，建立跨区域性的保险补偿机制，使保险资源可以在经济发达地区和欠发达地区自由流动，实现最大化的社会公平发展。第三，鼓励多元主体共同推进保险协同治理发展，建立高效的激励机制。由于公共事业领域涉及广泛，相应地保险治理也将涉及广泛领域。为了更好地发挥保险对社会公共事务的协同治理能力，建议通过协同社会各主体的方式，积聚社会资源共同建设现代化保险产业。例如构建一个可以容纳多元化主体的保险治理平台，将社会各主体利益纳入联合决策当中，共同商讨保险费率制定、保险产品与服务开发等。此外，需要继续通过政策引导方式将保险资源引入基层及偏远地区，维护社会弱势群体享受社会保障的权利。

（三）创新保险协同治理载体，实现保险产品、服务及资金使用的创新

第一，以保险协同治理为目标的保险产品创新，是保险载体创新的核心，是其核心竞争力的最直接体现。当前，我国保险产业对政策支持依赖较为明显，因此创新驱动力明显不足，保险产品创新的积极性不高。对此，为鼓励保险产品创新，需要保险企业建立相应的保障措施，例如制度保障及人力资源保障等。在保险产品创新的实现路径方面，建议先从保险产业发展的总体战略出发，依照市场需求导向，丰富保险市场产品。同时，针对社会突出的保障性问题进行产品创新，并利用现代互联网技术，如大数据、云计算等扶持保险产品创新。此外，保险产品的创新还需要相关行政部门的支持，例如鼓励科技创新，为保险企业提供必要的人才支持等。第二，重视保险服务的“三位一体”建设，以服务为本、以需求为本及以专业为本，为保险消费群体提供更加贴心和便捷的保险服务。在保险服务创新方面，需要从保险各环节入手，通过微观的服务创新，进而带动整个宏观的保险服务创新。例如，在保险风控环节，保险企业可以通过下派服务人员到地方机构进行走访、巡查等方式，加强日常治理，对可能发生的风险进行及时遏制。在保险理赔环节，多利用现代化通信技术手段，消除冗长的理赔手续，简化理赔环节，对于基本的理赔可以通过微信等移动通信软件渠道进行线上理赔，降低双方的时间成本等。第三，由于保险金的使用具有一定的市场风险、流动性风险、道德风险及操作风险等，因此在对保险金使用方面的创新需要以谨慎为核心原则。具体在实践方面的创新可以从以下三方面开展：首先，对保险金使用体制进行创新，实行集中式、一体化式的监管方式，对使用方式、比例及领域都应当进行严格限制。其次，努力拓展保险金的使用范围，除了国家级战略性新兴产业以外，还可以适当向市政建设等领域拓展。最后，加强保险金使用的灵活性，充分发挥资金的使用价值。可以将保险资金应用在中小企业的保单贷款及抵押贷款方面，解决社会企业融资难等问题。

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